淺談高校教育財(cái)政補(bǔ)救研究

　　1、現(xiàn)狀

　　高等教育被界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府供給和市場(chǎng)供給成為高等教育產(chǎn)品和服務(wù)的兩種提供途徑。隨著高校的擴(kuò)招，政府對(duì)高等教育的投入也不斷增加，但是，我國(guó)總的教育支出在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重仍然和世界相對(duì)的合理水平有一定距離，資金短缺已成為發(fā)展的最大壓力。目前農(nóng)村的義務(wù)教育作為教育投資的重點(diǎn)，國(guó)家將很難分出更多的資金投入高校，高校應(yīng)如何做好財(cái)政補(bǔ)救措施，多方面籌集資金，緩解高等教育發(fā)展中財(cái)政不足的問題，將值得我們關(guān)注和研究。

　　2、我國(guó)高等教育財(cái)政政策存在的不足

　　2.1 財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入總體不足

　　我國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教育投入4%的目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)，窮國(guó)辦大教育的實(shí)際投入與需求差距依然巨大。同時(shí)，國(guó)家在教育方面的支出逐步向初等教育傾斜。2009年的政府工作報(bào)告中明確提出：2009年，教育預(yù)計(jì)支出1980.62億元，在具體的分配上，更傾向于義務(wù)教育階段的教師與學(xué)生的費(fèi)用。在我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)仍主要依靠國(guó)家財(cái)政的投資體制下，國(guó)家總體教育經(jīng)費(fèi)投入的不足，必然極大地限制高等教育的投入，許多高等院校經(jīng)費(fèi)不足也是必然結(jié)果。

　　2.2 經(jīng)費(fèi)投入地域差異明顯，投入不均衡

　　高等教育投資體制的“分級(jí)管理”改革將高等教育經(jīng)費(fèi)的撥款根據(jù)學(xué)校的行政隸屬關(guān)系，分別由中央和地方分級(jí)負(fù)擔(dān)。這一新的撥款體制有助于調(diào)動(dòng)地方投資教育的積極性。但是，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，使各地區(qū)教育投資的總量和增量有著明顯的差異，區(qū)域發(fā)展失衡。一方面，不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)高等教育投入不足，限制了高等教育的發(fā)展;另一方面，畢業(yè)生畢業(yè)后流向發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，導(dǎo)致不發(fā)達(dá)地區(qū)投入無法回收，從而影響了不發(fā)達(dá)地區(qū)教育投資的積極性和投資能力。進(jìn)而成為影響我國(guó)高等教育發(fā)展和公平的主要原因之-。

　　國(guó)家財(cái)政缺乏必要的教育平衡機(jī)制，在我國(guó)中央與地方政府對(duì)教育的財(cái)政投資分擔(dān)比例平均為37：63的不合理比例下，地區(qū)間教育發(fā)展失衡。特別是中西部地區(qū)，高校財(cái)政撥款的明顯不足，使地區(qū)差異更顯突出。

　　2.3 財(cái)政撥款制度和方式不合理，效率低下

　　高校撥款目前均采取綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助的撥款模式，其是以各類學(xué)生培養(yǎng)數(shù)及生均培養(yǎng)成本作為培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，屬投入型撥款模式，這種撥款模式只關(guān)注教育規(guī)模，勢(shì)必形成高校不顧自身?xiàng)l件拼命爭(zhēng)招生指標(biāo)，擴(kuò)大招生規(guī)模而不顧其他。同時(shí)，沒有充分考慮各校學(xué)科和專業(yè)的實(shí)際差異，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由物價(jià)部門統(tǒng)一核定，沒有將各學(xué)校的辦學(xué)特色、辦學(xué)重點(diǎn)及效益作為參考因素加以考慮，缺乏有效的控制，資金使用效率低下，無法做到兼顧公平和效益。

　　2.4 高等教育財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)政預(yù)算缺乏合理性

　　在我國(guó)目前，政府教育行政部門主管教育事業(yè)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款，政府計(jì)劃部門負(fù)責(zé)教育基建投資，從而導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。在匯總預(yù)算中，教育經(jīng)費(fèi)是國(guó)家預(yù)算第二次分配，是按一定比例同級(jí)財(cái)政收入中切出一塊，沒有考慮高等教事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、實(shí)際需求以及產(chǎn)出實(shí)際。教育部門無法有效行高等教育的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，這樣編制的算既難反映高等教育經(jīng)費(fèi)需求總量，也不能對(duì)限的資金進(jìn)行合理而公平的分配，必然導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)需求與供給的不平衡。

　　3、財(cái)政補(bǔ)救措施

　　高等教育財(cái)政投入不足有其深刻的歷史原因和現(xiàn)實(shí)因素，增加財(cái)政撥款是最直接的解決辦法。但是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過程，無法實(shí)時(shí)支撐政府的投入。要解決高校財(cái)政投入不足問題，不僅要對(duì)財(cái)政投入中的問題進(jìn)行改革，更重要的是依靠建立多方位的補(bǔ)救措施，開發(fā)并有效使用稀缺的社會(huì)教育資源，形成有機(jī)的體系，為高等教育擺脫資金缺口提供多種選擇路徑。

　　3.1 主體的確定

　　高等教育的受益主體包括：國(guó)家、社會(huì)、學(xué)生、學(xué)校、用人單位。本著“誰受益，誰分擔(dān)”的原則，受益主體均需承擔(dān)相應(yīng)的教育成本。①國(guó)家是教育的最終收益者，其對(duì)教育成本的分擔(dān)主要是通過財(cái)政撥款進(jìn)行補(bǔ)償相應(yīng)的教育成本;②社會(huì)也是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的受益者，對(duì)教育成本的分擔(dān)主要是通過納稅、捐助等方式體現(xiàn);③學(xué)生及學(xué)生的家庭是高等教育的直接受益者，應(yīng)以學(xué)費(fèi)的形式對(duì)教育成本進(jìn)行補(bǔ)償;④學(xué)校，學(xué)校面對(duì)著生存和發(fā)展，必須增強(qiáng)其科研和社會(huì)服務(wù)開發(fā)能力，應(yīng)以從科研、服務(wù)等收入中提取部分用于學(xué)生培養(yǎng)。

　　3.2 財(cái)政補(bǔ)救實(shí)現(xiàn)方式

　　財(cái)政補(bǔ)救實(shí)現(xiàn)方式的選擇，對(duì)保證財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入，使主體各方形成一個(gè)相互補(bǔ)充的有機(jī)系統(tǒng)是有著積極意義的。財(cái)政補(bǔ)救措施的研究，是在財(cái)政撥款投入不足的前提下，根據(jù)高等教育的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和發(fā)展階段，應(yīng)以財(cái)政撥款為主，其他補(bǔ)救措施為輔的有機(jī)組合。

　　3.2.1 財(cái)政撥款方面

　　(1)完善立法，保障教育財(cái)政撥款。立法完善將直接影響到高等教育財(cái)政工具的作用效果。一是用法制來保證政府教育經(jīng)費(fèi)的總體增長(zhǎng)，加大政府教育支出的保障力度，確保國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到4%的比例;二是通過立法對(duì)教育投入的結(jié)構(gòu)和方式也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整與變革，完善中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，明確加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控職能和地方政府對(duì)地方高校的直接管理職能;三是還應(yīng)進(jìn)一步明確基礎(chǔ)教育和高等教育經(jīng)費(fèi)投入的比例，以確保同步發(fā)展。

　　(2)引入績(jī)效與競(jìng)爭(zhēng)，建立多參數(shù)的高教經(jīng)費(fèi)撥款方式。目前政府對(duì)高校撥款主要采取的投入撥款機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是一種補(bǔ)償投入成本的機(jī)制，與之相比較，績(jī)效撥款機(jī)制則是以產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的撥款方式?？?jī)效撥款的主要特征是政府把資金的分配與高校的教育質(zhì)量聯(lián)系起來，使分配機(jī)制更簡(jiǎn)單、公平、透明和自主，促進(jìn)高校資源有效利用率的提高，促進(jìn)大學(xué)之間的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)教育撥款應(yīng)傾向以產(chǎn)出或績(jī)效為導(dǎo)向，以多參數(shù)結(jié)合的高教經(jīng)費(fèi)撥款模式，積極引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)估監(jiān)督。建立以人力、物力、財(cái)力資源利用效率、畢業(yè)生對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度等多因索的作為撥款因子，設(shè)計(jì)多種參數(shù)合理量化撥款公式，并定期進(jìn)行調(diào)整，在中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估與監(jiān)督下，使教育撥款更加公平、公正和透明。

　　(3)建立高等教育財(cái)政撥款的中介機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)的高等教育撥款機(jī)制是政府“領(lǐng)導(dǎo)”下的撥款而非政府“指導(dǎo)”下的獨(dú)立運(yùn)作，在很大程度上屬于政府的直接運(yùn)作模式。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政撥款的中介部門。經(jīng)費(fèi)不直接撥給學(xué)校，而由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作，將評(píng)估結(jié)果與撥款掛鉤，建立一套公開、公正的撥款程序，接受社會(huì)質(zhì)詢與監(jiān)督。這樣，既可以減輕政府負(fù)擔(dān)又有益于政府部門的宏觀管理。

　　(4)健全高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。健全高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度平衡地區(qū)間公共高等教育資源的差異，彌補(bǔ)地方財(cái)力薄弱地區(qū)高等教育對(duì)公共資源的需求，是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的重要措施，也是平衡公共教育資源分布的重要途徑。設(shè)計(jì)科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付公式，通過支付轉(zhuǎn)移逐步提高地區(qū)間教育機(jī)會(huì)均等程度和縮小各地區(qū)內(nèi)部教育機(jī)會(huì)均等程度之差異，補(bǔ)償貧困落后地區(qū)高等教育投資凈流出的教育成本。不僅要實(shí)現(xiàn)從中央到地方各種縱向形式的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)研究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)的對(duì)口支援等橫向轉(zhuǎn)移支付的可行性。

　　3.2.2 補(bǔ)救措施方面

　　(1)科學(xué)制定學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完善收費(fèi)機(jī)制。學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)，承擔(dān)一部分教育成本，實(shí)質(zhì)上是學(xué)生及家長(zhǎng)分擔(dān)的高等教育成本。在高等教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中，學(xué)雜費(fèi)已成為高校財(cái)政收入之外的最大來源。學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定要根據(jù)“利益獲得”、“能力支付”、‘‘/公平與效率”和“社會(huì)效益”的原則，科學(xué)地確定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政府的高等教育收費(fèi)政策應(yīng)具有一定的權(quán)利，給予高校適當(dāng)調(diào)增、調(diào)減的自主權(quán)。這樣既保證大學(xué)生不會(huì)因經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，又有利于增加高校的經(jīng)費(fèi)收入，減輕高校的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

　　(2)完善學(xué)生助學(xué)貸款體系，建立起有效的貸款償還制度。按其流程的可操作性，主要是從選擇合理的貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)，合理制定貸款回收期限，選擇理想的擔(dān)保方式，采取可行的還款方式，如“以收入比例還款”按月收取等方式。同時(shí)做好相關(guān)的貸款償還減免的相關(guān)政策制定，鼓勵(lì)學(xué)生提前還貸，對(duì)支邊從事艱苦工作的專業(yè)，制定相關(guān)的優(yōu)惠條款。并建立健全社會(huì)保險(xiǎn)制度和個(gè)人信用制度，為助學(xué)貸款的回收提供有力的制度支撐。

　　(3)探索企業(yè)資助體制，企業(yè)是高等教育的最大受益者，高等教育培養(yǎng)人才知識(shí)和能力以及高校提供的科研服務(wù)和技術(shù)咨詢，都轉(zhuǎn)化為巨大的經(jīng)濟(jì)利益，目前各企業(yè)及其他用人單位，只是以交納稅款，通過政府來分擔(dān)教育成本，而沒有根據(jù)用人單位接納高校畢業(yè)生的規(guī)格和數(shù)量來分擔(dān)教育成本。在實(shí)際操作中，應(yīng)鼓勵(lì)設(shè)立企業(yè)定向獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金，由企業(yè)與受到資助的在校學(xué)生簽訂定向協(xié)議，要求他們畢業(yè)后到定向企業(yè)服務(wù)一定年限，這種方式不僅使部分學(xué)生能順利完成學(xué)業(yè)，有穩(wěn)定的工作去向，也使企業(yè)定向培養(yǎng)了人才，是企業(yè)參與教育財(cái)政補(bǔ)救的最有效方式。

　　(4)加強(qiáng)校企合作，彌補(bǔ)資金不足。加強(qiáng)校企合作，將科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，通過產(chǎn)業(yè)化來形成教育經(jīng)費(fèi)的自身“造血功能”，從而為高校帶來資金效益是高校拓寬融資渠道的又一源泉。利用高校的科技優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、將科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益對(duì)于學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有極大的支持。如目前已獲成功的校企合作“寶安模式”，以及在推行而開的服務(wù)外包業(yè)務(wù)等，順應(yīng)多樣辦學(xué)模式的實(shí)踐，有利于擴(kuò)大招生規(guī)模，可按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行為高等教育的發(fā)展籌措到更多的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)高校的辦學(xué)活力，擴(kuò)充教學(xué)資源。