論非公募基金會

　　財政：以國家為主體，為了實現(xiàn)國家職能的需要，參與社會產(chǎn)品的分配和再分配以及由此而形成的國家與各有關(guān)方面之間的分配關(guān)系。財政包括財政收入和財政支出兩個部分。在中國，對財政這一范疇有不同的認(rèn)識：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財政是由國家分配價值所產(chǎn)生的分配關(guān)系，這種價值分配，在國家產(chǎn)生前屬于生產(chǎn)領(lǐng)域的財務(wù)分配，在國家產(chǎn)生后屬于國家財政分配;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，財政是為了滿足社會共同需要而對剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配而產(chǎn)生的分配關(guān)系，它不是隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，而是隨著剩余產(chǎn)品的產(chǎn)生而產(chǎn)生的;第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，財政是為滿足社會共同需要而形成的社會集中化的分配關(guān)系。

　　稅收：是國家為了實現(xiàn)其職能，按照法定標(biāo)準(zhǔn)，無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權(quán)力參與國民收入分配和再分配而形成的一種特定分配關(guān)系。

　　摘要：非公募基金會作為新興的社會力量，還處于初級階段，需要改革和完善。文章以社會資本力量作為支撐，分析了目前非公募基金會存在的不足，并結(jié)合實際提出了三項具有針對性的治理對策。

　　關(guān)鍵詞：社會資本;非公募基金會;社會網(wǎng)絡(luò);規(guī)范;信任

　　一、非公募基金會存在的問題

　　(一)在社會網(wǎng)絡(luò)方面，理事會和秘書處分權(quán)不清晰

　　基金會的一般架構(gòu)由理事會、監(jiān)事會和一般機(jī)構(gòu)組成?；饡O(shè)理事會，理事為5人至25人，理事任期由章程規(guī)定，但每屆任期不得超過5年。理事任期屆滿，連選可以連任。用私人財產(chǎn)設(shè)立的非公募基金會，相互間有近親屬關(guān)系的基金會理事，總數(shù)不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一;其他基金會，具有近親屬關(guān)系的不得同時在理事會任職。在基金會領(lǐng)取報酬的理事不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一。理事會設(shè)理事長、副理事長和秘書長，從理事中選舉產(chǎn)生，理事長是基金會的法定代表人。理事會是基金會的決策機(jī)構(gòu)，依法行使章程規(guī)定的職權(quán)。理事會每年至少召開2次會議。理事會會議須有三分之二以上理事出席方能召開;理事會決議須經(jīng)出席理事過半數(shù)通過方為有效。理事會會議應(yīng)當(dāng)制作會議記錄，并由出席理事審閱、簽名。

　　基金會應(yīng)設(shè)監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會財會人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會財務(wù)和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。監(jiān)事列席理事會會議，有權(quán)向理事會提出質(zhì)詢和建議，并應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及稅務(wù)、會計主管部門反映情況。

　　而在現(xiàn)實社會中，非公募基金會在社會網(wǎng)絡(luò)上遇到的最主要的問題是理事會和秘書處的關(guān)系問題，我們所熟悉的理事會應(yīng)是戰(zhàn)略決策層，而秘書處應(yīng)是執(zhí)行層，可現(xiàn)實生活中，非公募基金會在處理這二者之間的關(guān)系時常常出現(xiàn)混亂，要么是理事會代替秘書處行使職能，理事會既決策，又執(zhí)行。要么就是秘書處代替理事會，既執(zhí)行，又承擔(dān)基金會在戰(zhàn)略決策上的任務(wù)。這種管理上的分工不清，常常導(dǎo)致一些崗位的形同虛設(shè)，一些崗位又干預(yù)過多，下面我們就來具體地看看這兩類。

　　1、理事會代替秘書處行使職能

　　按照注冊時的資料，C1基金會的秘書長由基金會一個主要資助項目的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。但實際工作中并沒有秘書處的設(shè)置，基金會的所有工作都是由理事長來執(zhí)行或者指導(dǎo)工作人員完成。甚至1名在C1基金會工作了多年的工作人員表示都不知道基金會的秘書長是誰。

　　基金會的工作人員評價其理事會會議時說，“就像開辦公會”。理事會開會特別頻繁，幾乎每月一次?；饡蟠笮⌒　o論是決策層面還是執(zhí)行層面的事務(wù)，只要遇到問題都會拿到理事會上來討論。

　　2、秘書處代替理事會行使職能

　　秘書處代替理事會行使職能在公募基金會里比較普遍，但在非公募基金會中不普遍，我們的案例中，只有一家如此。在調(diào)查的18個非公募基金會中，L基金會自成立之初召開了第一屆理事會之后，之后的十多年里沒有再開過理事會，基金會的事務(wù)完全由秘書長處理，秘書長同時也是L基金會的發(fā)起單位I劇團(tuán)的團(tuán)長。

　　(二)在規(guī)范或者制度方面，信息披露不全面

　　圖1是2010年基金會中心網(wǎng)對全國1937家基金會基本信息披露情況做的專項調(diào)查。其中只有19.41%的基金會在網(wǎng)站上公布了章程，26%的基金會公布了它的理事會名單，33%的基金會有自己的官方網(wǎng)站。

　　目前，基金會信息披露不全面已經(jīng)帶有普遍性，而非公募基金會由于其成熟度、財力和監(jiān)管上的不足，這些問題表現(xiàn)得更為明顯。具體而言，造成非公募基金會信息不全面的原因基于以下幾點(diǎn)：

　　1、從法律上對非公募基金會所盡義務(wù)的漠視

　　非公募基金會作為管理公益財產(chǎn)的機(jī)構(gòu)，是為了服務(wù)需要幫助的公眾，信息披露是非公募基金會作為特定法人和公益財產(chǎn)受托人應(yīng)盡的義務(wù)?！痘饡芾項l例》、《信托法》等對信息公開都有明文規(guī)定。有些非公募基金會的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為他們不面向公眾募款，只需要對固定的捐贈者披露信息即可。這一點(diǎn)從根本上忽略了非公募基金會資產(chǎn)的公益特點(diǎn)，漠視法律的相關(guān)規(guī)定，缺乏道德上的嚴(yán)格要求。

　　2、募捐市場缺乏競爭機(jī)制，信息披露動力不足

　　相比公募基金會，非公募基金會的資金來源較為單一，主要是特定的自然人、法人或其他組織的定期捐贈。特定捐贈者的定期捐贈使非公募基金會不存在資金上的不足，在募捐市場上暫時沒有太多競爭壓力，信息披露的動力顯然不足。

　　3、缺乏民間監(jiān)督和評估機(jī)制

　　我國的非公募基金會除了政府監(jiān)督和評估機(jī)制之外，沒有任何民間第三方監(jiān)督和評估機(jī)制。與政府從監(jiān)管角度出發(fā)的特點(diǎn)相比，民間監(jiān)督和評估機(jī)制具備獨(dú)立性、自發(fā)性、容易滿足公眾需求，與公眾的溝通比較順暢和緊密。政府監(jiān)督范圍畢竟有限，而且自上而下的命令的方式，使得許多機(jī)構(gòu)都是為了年檢而年檢，并不考慮公眾需求和自身發(fā)展。

　　4、整個行業(yè)的自律機(jī)制不夠完善

　　行業(yè)自立對信息披露的要求標(biāo)準(zhǔn)要高于政府規(guī)定，甚至要高于披露對象的期望，才能達(dá)到行業(yè)自律。非公募基金會行業(yè)自律從2009年才開始探索，還缺乏有效的措施和手段，機(jī)構(gòu)本身對信息披露持觀望和懈怠態(tài)度，對自律守則的參與并不積極。

　　5、缺乏規(guī)范的、有效的信息披露標(biāo)準(zhǔn)

　　作為公益財產(chǎn)受托機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有一套有效的、規(guī)范的內(nèi)容和格式，形成制度化的自我約束機(jī)制，并確保非公基金會信息披露的完備性和格式化，使公眾閱讀更加便捷。但除了政府規(guī)定的年報格式之外，15家自主發(fā)布年報的機(jī)構(gòu)和42家有官方網(wǎng)站的機(jī)構(gòu)，信息披露的內(nèi)容和格式都各不相同，披露程度也有所差異。

　　(三)在信任方面，缺乏信任

　　對于非公募基金會來說社會網(wǎng)絡(luò)是前提，規(guī)范是基礎(chǔ)，而信任是其繼續(xù)前進(jìn)的利器?？稍诂F(xiàn)實生活中我們可以看到這樣的景象，非公募基金會往往對草根組織缺乏信任，致使現(xiàn)在有很多資助型的非公募基金會轉(zhuǎn)做運(yùn)作型基金會。

　　二、治理非公募基金會的三條建議

　　第一，權(quán)責(zé)分明。一是理順關(guān)系，加強(qiáng)法制，明確職能分工，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。二是發(fā)揮監(jiān)事會的作用，在日常生活中監(jiān)事會常常被忽略掉，崗位也是形同虛設(shè)，我們說監(jiān)事會在處理理事會和秘書處的關(guān)系上也可發(fā)揮其監(jiān)督層面的作用。同時處理好這三者之間的關(guān)系，明確分工，各司其職。三是人才激勵，加強(qiáng)理事人員、監(jiān)事人員、秘書人員的專業(yè)化和多元化建設(shè)、完善崗位職能。四是形成良好的基金會文化，任何一個組織都有自己的文化和信仰，培育良好的價值觀，對于引導(dǎo)和發(fā)揮非公募基金會的社會作用具有長遠(yuǎn)意義。

　　第二，讓信息披露成為行業(yè)文化。一是不斷健全非公募基金會的法律法規(guī)政策建設(shè)。二是培育行業(yè)自律精神，完善評估體系。三是制定信息披露的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各方監(jiān)督。四是注入市場的血液，加強(qiáng)激勵，提升信息披露的動力。五是引導(dǎo)主流文化，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者的固化思維，以期加大人力資本的投入，形成典范，擴(kuò)大影響。

　　第三，敢于冒險，共同成長。誠然，由于資金和人才等各個方面的因素，目前的草根組織確實有很多需要改進(jìn)和完善的地方，但是不是這樣我們非公募基金會就揣緊銀根，止步觀望。實際上從社會分工、資源利用和培育草根組織的角度上來說，筆者更加贊同于非公募基金會專注“資助”，并不把非公募基金會框在一個范圍類，而是如果兩類組織都做，一定是會有重復(fù)和浪費(fèi)，只有這二者分工明確，各司其職才能完成各自的使命，草根組織的問題經(jīng)過實踐的發(fā)展一定會有一個優(yōu)勝劣汰。滿足其(非公募基金會)需求，可能有些先行的非公募基金會等不急，這些在條件允許的情況當(dāng)然可以(自我運(yùn)行)，更可以資助草根組織共同成長，但這些先行的非公募基金會畢竟是少說，怕就怕在有些非公募基金會不了解情況，盲目跟風(fēng)，勞心勞力，還不如交給草根組織來做。

　　歸而總之是希望非公募基金會敢于冒險，對草根組織多一份信任，各司其職。共同成長，志存高遠(yuǎn)，完成各自的使命和責(zé)任，為社會建設(shè)添磚加瓦。