淺談公共性視角的高等教育財(cái)政研究路向

　　“公共性”是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的話語(yǔ)，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)在人文社會(huì)科學(xué)的多個(gè)領(lǐng)域廣泛討論，其演進(jìn)的路徑從“文學(xué)公共性”到“政治公共性”再到“經(jīng)濟(jì)公共性”，可以說(shuō)這種緣于阿倫特并由哈貝馬斯所復(fù)活的“公共性”已經(jīng)成為一種新型研究范式。最近二十年，中國(guó)高等教育財(cái)政領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變革，成本分擔(dān)、財(cái)政分權(quán)、多元化酬資、學(xué)生資助、高校貸款等接踵而來(lái)。這些變革的一個(gè)共同特點(diǎn)就是“市場(chǎng)”因素的介入，其積極意義是促進(jìn)了世紀(jì)之交高等教育大眾化的實(shí)現(xiàn)，但也引致大學(xué)公共性缺失，主要表現(xiàn)在：高等教育財(cái)政規(guī)模不足、教育機(jī)會(huì)不均等、教育質(zhì)量遭受質(zhì)疑、教育腐敗、大學(xué)功能窄化。這些問題與世界主要國(guó)家高等教育財(cái)政領(lǐng)域的走向表現(xiàn)出相同的趨勢(shì)，誠(chéng)如Callan和Finney在《公立與私立高等教育財(cái)政》的前言中所說(shuō)：“很難再找到另外一個(gè)像美國(guó)高等教育財(cái)政那樣的公共部門，該部門已經(jīng)發(fā)生了巨大的變革卻缺乏公眾的關(guān)注和明確的政策導(dǎo)向。”解決問題的思路是把彰顯公共性作為各國(guó)高等教育財(cái)政改革的價(jià)值標(biāo)桿，回歸“大學(xué)何以存在”的本真。在此背景下，對(duì)我國(guó)高等教育財(cái)政問題研究的前沿動(dòng)態(tài)和相關(guān)熱點(diǎn)問題予以簡(jiǎn)要?dú)w納、梳理和評(píng)析顯得尤為重要。

　　一、從服務(wù)公共目的到追求“3E”：研究的邏輯起點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)

　　大學(xué)公共性問題是西方學(xué)界關(guān)注的一個(gè)永恒問題，托馬斯·杰弗遜1819年建立弗吉尼亞大學(xué)時(shí)提出的“為國(guó)家功用建立的機(jī)構(gòu)必須滿足公共需求”觀點(diǎn)，100多年來(lái)一直是美國(guó)公立大學(xué)的座右銘。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中美國(guó)人形成了這樣的信念：投資公立高等教育，就是投資于自己;公立高等教育是一種公共利益，它肩負(fù)著維護(hù)和提高公民生活質(zhì)量的重任。各種形式的高等院校都為公共利益服務(wù)。從整體上看，高等教育系統(tǒng)需要受益于市場(chǎng)的繁榮及政府的作用，同時(shí)，它又不希望被二者所控制。如果過分依賴市場(chǎng)力量，則有減少公共利益的危險(xiǎn)，而這種危險(xiǎn)性或許會(huì)隨投資機(jī)會(huì)的全球化而加大。應(yīng)從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求出發(fā)，把高等教育事業(yè)作為優(yōu)先事項(xiàng)。而且，無(wú)論對(duì)個(gè)人還是集體，高等教育都可以帶來(lái)合法的、可觀的個(gè)人利益。政府有必要制定政策，以保護(hù)和提高高等教育的公共利益。

　　美國(guó)州立大學(xué)及學(xué)院聯(lián)合會(huì)(AASCU)提出，公立高等教育機(jī)構(gòu)必須負(fù)責(zé)地、有效地、高效率地使用公共經(jīng)費(fèi)，必須向公眾展示入學(xué)情況、學(xué)生學(xué)習(xí)成就以及教育項(xiàng)目質(zhì)量，以便公眾了解和監(jiān)督公共經(jīng)費(fèi)的使用情況。州政府要提供充足的財(cái)政撥款，以維持高校學(xué)術(shù)項(xiàng)目質(zhì)量，同時(shí)又必須維持最低學(xué)費(fèi)水平，以保證所有具有潛質(zhì)的學(xué)生能夠平等地、可承受地接受高等教育，聯(lián)邦政府必須提供充足經(jīng)費(fèi)以維持必要水平的學(xué)生資助，同時(shí)要提供經(jīng)常性基金以資助高?？茖W(xué)研究。公立高校校長(zhǎng)的責(zé)任在于堅(jiān)守高等教育的公共利益，監(jiān)督教師學(xué)術(shù)決策等。前美國(guó)紐約州立大學(xué)總校校長(zhǎng)布魯斯·約翰斯通是國(guó)際上最近30多年來(lái)在高等教育財(cái)政領(lǐng)域建樹頗豐的學(xué)者。他認(rèn)為，世界范圍內(nèi)的大學(xué)財(cái)政與管理改革的背景已出現(xiàn)為公共目的服務(wù)的動(dòng)向。公共目的包括：(1)作為文化的保存者和捍衛(wèi)者、文化改革的代言人;(2)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī);(3)共同抱負(fù)實(shí)現(xiàn)的工具。這些公共目的被認(rèn)為是高等教育所應(yīng)該達(dá)到的。這樣的高等教育就是公共的，而不管由誰(shuí)擁有，也不管其收入來(lái)自哪里。

　　盡管贊成大學(xué)公共性的論證看起來(lái)很合乎邏輯，然而，高等教育的歷史很多是由內(nèi)部邏輯和外部壓力的對(duì)抗譜寫的，是現(xiàn)實(shí)而不是邏輯制約著大學(xué)公共性的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)80年代初西方各國(guó)開始的聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)，以質(zhì)疑官僚行政有效性為前提，以追求“3E”即economy(經(jīng)濟(jì))、efficiency(效率)、effectiveness(效能)為目標(biāo)，開啟了一個(gè)“新公共管理”的時(shí)代，深刻影響了世界各國(guó)高等教育的發(fā)展。Philip A.Woods(1998)的研究指出，在政府分權(quán)的同時(shí)，對(duì)原本由國(guó)家提供的公共服務(wù)包括高等教育進(jìn)行種種偏向市場(chǎng)的改造，即政府放松管制，將市場(chǎng)邏輯引入高等教育，讓競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)響應(yīng)市場(chǎng)的需求，以增強(qiáng)自由選擇性和提升辦學(xué)效率。哈佛大學(xué)前校長(zhǎng)博克在《市場(chǎng)中的大學(xué)：高等教育的商業(yè)化》一書中，列舉了大量的實(shí)例來(lái)說(shuō)明商業(yè)化、公司化、商品化是如何危害到大學(xué)的教學(xué)、科研和校園生活的。

　　在中國(guó)，20世紀(jì)90年代初市場(chǎng)力量介入大學(xué)管理，高等教育免費(fèi)的歷史結(jié)束，家庭和學(xué)生本人成為高等教育成本分擔(dān)的一分子。急劇擴(kuò)張的規(guī)模以及危機(jī)叢生的高等教育財(cái)政迫使大學(xué)壓縮開支，大學(xué)自身通過市場(chǎng)機(jī)制籌集資金，大學(xué)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)、效率、成本等市場(chǎng)理念配置資源的做法迅速得到普及。教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系被理解為“教育產(chǎn)業(yè)化”理論而廣受熱議，由于其顯而易見的缺陷和對(duì)教育實(shí)踐的誤導(dǎo)，政府部門明確表態(tài)反對(duì)“教育產(chǎn)業(yè)化”n]?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)追求在很大程度上在改造著大學(xué)的基本功能。正因?yàn)槿绱耍?lián)合國(guó)教科文組織在1998年出版的《高等教育變革與發(fā)展的優(yōu)先行動(dòng)框架》中提出，市場(chǎng)規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)法則不適用于教育，包含高等教育。

　　二、從政府介入到成本分擔(dān)：西方國(guó)家的研究理路

　　國(guó)外關(guān)于高等教育財(cái)政研究的主要內(nèi)容首先是“政府財(cái)政為什么要介入高等教育”的研究。斯密1776年在《國(guó)富論》中就提出了政府對(duì)青年教育的責(zé)任，布坎南從公共產(chǎn)品理論出發(fā)論述教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的效用外溢性，提出政府應(yīng)該通過稅收收入來(lái)為教育籌資，增加教育的供給。米爾頓·弗里德曼在《資本主義與自由》和《自由的選擇》兩書中深入地分析了政府在高等教育中的作用。他認(rèn)為政府使用稅款資助高等教育的理由通常有兩個(gè)：第一個(gè)理由，高等教育除了給學(xué)生帶來(lái)好處外，還產(chǎn)生社會(huì)福利;第二個(gè)理由，為促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等，需要政府的資助。

　　英國(guó)教育學(xué)家韋斯特分析了經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的關(guān)于政府在高等教育中發(fā)揮積極作用的六個(gè)理由：(1)國(guó)家保護(hù)未成年人。如果父母無(wú)充分能力作出有關(guān)子女的正確的教育決策，如讓很聰明的孩子只接受較低的教育，國(guó)家需加以干預(yù)。(2)外部效應(yīng)。如果存在外部效應(yīng)，那么高等教育的市場(chǎng)機(jī)制必然導(dǎo)致教育的生產(chǎn)量(培養(yǎng)量)低于社會(huì)需求量，從而需要或以政府資助的形式或以政府供給的形式采取一些公共措施。(3)高等教育有助于民主。高等教育是民主社會(huì)的重要支柱。它為受教育者提供了科學(xué)、文化和藝術(shù)各方面的廣泛知識(shí)。(4)機(jī)會(huì)均等。促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等通常是為使用稅款資助高等教育辯護(hù)的主要理由。(5)尋求共同價(jià)值。公共高等教育有助于維系社會(huì)的“共同價(jià)值”，維護(hù)公共利益。(6)高等教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，那么，政府干預(yù)高等教育就是合理的。

　　布魯斯·約翰斯通認(rèn)為，高等教育財(cái)政是一個(gè)很大且復(fù)雜的話題，但“規(guī)模、效率和成本”是高等教育財(cái)政的三大主題，可以表述為三個(gè)問題，即國(guó)家愿意對(duì)高等教育投入多少總經(jīng)費(fèi)?高等教育特別是公立高等教育的單位成本是多少?誰(shuí)為高等教育成本付費(fèi)，學(xué)生、家長(zhǎng)、納稅人、慈善家之間如何分擔(dān)?他在考察英國(guó)、瑞典等多國(guó)高等教育的基礎(chǔ)上，提出了影響波及全球的高等教育成本分擔(dān)理論。現(xiàn)在“成本分擔(dān)”幾乎成為世界各國(guó)制定高等教育學(xué)費(fèi)政策的理論依據(jù)，其理論要點(diǎn)為人所共識(shí)，這里無(wú)須贅述。需要強(qiáng)調(diào)的是，成本分擔(dān)理論在不同主體之間的分擔(dān)比例以及個(gè)人分擔(dān)成本帶來(lái)的入學(xué)機(jī)會(huì)公平研究。

　　馬克·貝磊在對(duì)東亞國(guó)家家庭、社區(qū)和其他成員分擔(dān)教育成本進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，提出教育成本分擔(dān)的關(guān)鍵問題是尋找政府與家庭在投資上負(fù)擔(dān)的合理比例。入學(xué)機(jī)會(huì)不公平需要政府對(duì)貧困學(xué)生予以資助。2001年2月美國(guó)學(xué)生財(cái)政資助委員會(huì)發(fā)布題為《不容通行：恢復(fù)國(guó)家對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的承諾》的研究報(bào)告，展現(xiàn)了聯(lián)邦政府、州政府和高等院校的政策變化是如何影響不同背景學(xué)生的高等教育入學(xué)的。大量的研究分析了美國(guó)富裕學(xué)生和貧困學(xué)生在入學(xué)方面不斷擴(kuò)大的差距，提出推動(dòng)整個(gè)國(guó)家及半個(gè)世紀(jì)前杜魯門委員會(huì)“關(guān)于政府確保不要讓財(cái)政困難阻止任何有能力的年輕人接受高等教育的機(jī)會(huì)”的理想實(shí)現(xiàn)的建議。日本金子元久的研究指出，日、韓及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)高校學(xué)生總數(shù)中私立大學(xué)學(xué)生占極大比例(70～80%)，但是，高水平研究型大學(xué)集中在國(guó)立大學(xué)，政府分擔(dān)的高等教育成本占GDP的比例在國(guó)際上處于較低水平。為此，他提出東亞高等教育財(cái)政模式的新概念。

　　三、從吸引社會(huì)投入到關(guān)注教育公平：中國(guó)高等教育財(cái)政的關(guān)切

　　國(guó)內(nèi)關(guān)于高等教育財(cái)政的研究，是從研究高等教育投資開始的。起初主要是想解決在政府高等教育財(cái)政能力有限的情況下，如何吸收社會(huì)資金投入高等教育。1997年我國(guó)高校學(xué)費(fèi)打破雙軌制實(shí)行并軌，成本分擔(dān)研究成為熱點(diǎn)。閔維方、陳曉宇、袁連生的研究回顧了我國(guó)高校資金籌集的歷史，對(duì)教育成本的分類及其計(jì)量進(jìn)行了實(shí)證研究，提出了較為完善的高等教育投資多元化理論，并從生均成本、學(xué)生付費(fèi)能力和教育收益等方面論證了我國(guó)學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，對(duì)學(xué)費(fèi)和學(xué)生資助體系進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。靳希斌等對(duì)政府的微觀利益做了界定，如定義了公共成本與公共收益的概念，認(rèn)為公共成本是指政府為培養(yǎng)大學(xué)生而投入的資源，公共收益則是指受過高等教育的人比高中畢業(yè)而沒有接受高等教育的人向國(guó)家多交納的稅金。對(duì)于個(gè)人成本補(bǔ)償?shù)念~度，提出應(yīng)以接受高等教育的學(xué)生在成本補(bǔ)償之后的收益率等于社會(huì)的平均投資收益率或銀行利率為其上限。

　　伴隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張、學(xué)費(fèi)水平的變化和各類資助政策的實(shí)施，高等教育的公平越來(lái)越引起人們的重視。高等教育財(cái)政公平性的內(nèi)涵包括機(jī)會(huì)公平、資源分配的公平和結(jié)果的公平。有學(xué)者采用實(shí)證的方法就成本補(bǔ)償、學(xué)生資助、公共教育資源配置、財(cái)政分權(quán)等中國(guó)八十年代以來(lái)主要高等教育財(cái)政政策對(duì)高等教育公平的影響進(jìn)行了分析研究，得出了如下結(jié)論：我國(guó)高等教育在整體上表現(xiàn)出不公平的狀態(tài)，無(wú)論入學(xué)機(jī)會(huì)、成功機(jī)會(huì)還是公共教育資源受益分布均呈現(xiàn)出向社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體傾斜的趨勢(shì)，而社會(huì)劣勢(shì)群體則處于不利地位。有學(xué)者運(yùn)用“市場(chǎng)失靈”予以解釋，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制對(duì)教育的介入是有條件的。“教育消費(fèi)的排他性”和“經(jīng)營(yíng)者追求個(gè)人利益的最大化”往往會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者之間教育機(jī)會(huì)與教育條件分配的不公平，教育服務(wù)的提供者因一味追求個(gè)人利益而利用“信息不對(duì)稱”等市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的特點(diǎn)降低教育的標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量，甚至欺詐消費(fèi)者。

　　學(xué)生資助政策體系是高等教育公平與效率的基礎(chǔ)。有研究認(rèn)為，為了更有效地改善低收入家庭學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)，首先應(yīng)豐富資助的種類，并針對(duì)不同的收入群體實(shí)行不同的資助組合;其次，進(jìn)一步擴(kuò)大貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)和學(xué)生貸款發(fā)放范圍，在具體實(shí)施時(shí)，可根據(jù)具體需要和目標(biāo)，由不同的機(jī)構(gòu)發(fā)放不同性質(zhì)的學(xué)生貸款;再次，政府應(yīng)承擔(dān)更多的學(xué)生貸款風(fēng)險(xiǎn)，如政府分擔(dān)一定比例的本金和提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等，并建立減免貸款的特殊制度，以鼓勵(lì)畢業(yè)生到邊遠(yuǎn)地區(qū)或國(guó)家急需的地區(qū)和行業(yè)工作。進(jìn)一步的研究建議，政府應(yīng)支持發(fā)展經(jīng)營(yíng)學(xué)生貸款的機(jī)構(gòu)組織，引導(dǎo)中介組織介入高校學(xué)生貸款的管理流程，發(fā)展學(xué)生貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。政府重點(diǎn)在于發(fā)揮間接管理和宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)由政府補(bǔ)貼的學(xué)生貸款的公平性。

　　高校通過銀行貸款融資現(xiàn)象出現(xiàn)后，相關(guān)研究受到重視。介新在還貸危機(jī)尚未爆發(fā)前的研究對(duì)貸款發(fā)展持積極樂觀的態(tài)度，認(rèn)為普通高校貸款是用明天的預(yù)期收益加快發(fā)展，迅速達(dá)到規(guī)模效益，是現(xiàn)實(shí)生活中高等學(xué)校自主發(fā)展的創(chuàng)造。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、教育成本分擔(dān)機(jī)制逐步建立并完善的前提下，高校的國(guó)撥經(jīng)費(fèi)和學(xué)費(fèi)收入都會(huì)不斷增長(zhǎng)，高校總收入中用于還本付息的比例會(huì)逐步加大，赤字運(yùn)轉(zhuǎn)的周期不會(huì)太長(zhǎng)，金融風(fēng)險(xiǎn)可以化解。林莉則是在貸款危機(jī)凸顯后，從大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)高校貸款中的若干理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了研究，總結(jié)并反思了我國(guó)高校貸款中的諸多深層次問題，更多的則是對(duì)我國(guó)高等教育未來(lái)發(fā)展的憂慮。

　　四、政府責(zé)任與市場(chǎng)的有限介入：高等教育財(cái)政的發(fā)展路徑

　　市場(chǎng)化改革給高等教育財(cái)政帶來(lái)了巨大變化，引起了人們對(duì)大學(xué)公共性研究的持續(xù)關(guān)注。謝維和從大學(xué)的功能和價(jià)值角度討論大學(xué)公共性，認(rèn)為公共性是大學(xué)最重要的功能和價(jià)值，是大學(xué)的辦學(xué)方向。大學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)大學(xué)的公共性和發(fā)展公共利益的責(zé)任構(gòu)成尖銳的挑戰(zhàn)。勞凱聲指出，20世紀(jì)80年代以來(lái)的教育改革，“使原有的社會(huì)關(guān)系以及由此產(chǎn)生的利益關(guān)系和利益機(jī)制發(fā)生了變化，一種新的利益格局正在形成，并極大地沖擊著傳統(tǒng)的教育公益性理念。這導(dǎo)致人們?cè)谥鸩秸J(rèn)同這種利益結(jié)構(gòu)的合理性的同時(shí)，開始對(duì)切身利益的得失越來(lái)越具有敏感性，并成為對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)滿意程度的一個(gè)主要評(píng)價(jià)尺度”。有研究表明，政府干預(yù)大學(xué)的合法性基于大學(xué)的公共性，在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下，政府干預(yù)大學(xué)的邊界是不同的。憲政政府干預(yù)大學(xué)止于教育自由、學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治，其干預(yù)的目的為提供教育與科研經(jīng)費(fèi)，維護(hù)教育公平，保障教育質(zhì)量與學(xué)生受教育權(quán)利以及學(xué)術(shù)自由。有學(xué)者認(rèn)為，需要重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng)介入后大學(xué)的變革，把市場(chǎng)作為政府途徑的有益補(bǔ)充，豐富大學(xué)公共性的實(shí)現(xiàn)途徑。大學(xué)公共性的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：(1)平等的高等教育機(jī)會(huì);(2)教育質(zhì)量;(3)提供人力支持和智力支持;(4)公共責(zé)任。我國(guó)大學(xué)既不能完全市場(chǎng)化，又不可與市場(chǎng)完全脫離重回象牙塔，而應(yīng)該通過正確處理大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)與公共性、大學(xué)的產(chǎn)業(yè)屬性與公共性之間的關(guān)系，進(jìn)行市場(chǎng)導(dǎo)向的大學(xué)變革，走中國(guó)式大學(xué)的變革路徑。在政府的有效監(jiān)管下，對(duì)市場(chǎng)介入大學(xué)進(jìn)行限定，不能違背大學(xué)的公共屬性，通過市場(chǎng)與政府之間的協(xié)調(diào)，使大學(xué)、政府、市場(chǎng)三者之間的利益從傾斜重新走向平衡。

　　當(dāng)前，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策背景是政府職能轉(zhuǎn)變，財(cái)政政策從建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌。雖然所有關(guān)于公共教育財(cái)政的研究在政府應(yīng)該加大教育投入上形成了共識(shí)，但是，這些研究要么是不關(guān)涉教育內(nèi)部財(cái)政區(qū)分的宏觀層面的，要么是只強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的研究，關(guān)于高等教育財(cái)政領(lǐng)域的研究以及政策導(dǎo)向，顯得十分欠缺。今后，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)大學(xué)“公共性”作為高等教育財(cái)政的價(jià)值標(biāo)桿，從公共性視角建立具體的指標(biāo)，深入、客觀地研究和分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)高等教育財(cái)政的變遷及其帶來(lái)的公共性缺失，比較借鑒國(guó)外高等教育財(cái)政的新進(jìn)展，提出解決大學(xué)公共性缺失、完善高等教育財(cái)政政策的具體建議。