完善我國可再生能源法律制度的幾點建議(2)
可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標是可再生能源總量目標的具體化，具體指導可再生能源的開發(fā)利用，為可再生能源總量目標的實現(xiàn)提供保障。許多國家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標，如丹麥，2012 年年初公布了自己國家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對化石能源依賴的戰(zhàn)略目標，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費中的比重超過30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費比重達到10%”②。當然，基于我國目前的實際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標是嚴重的不切合實際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標制定偏低，實踐中已嚴重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風電發(fā)展而言，我國風電普及速度全世界第一，已成為全球風電行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，然而正是由于國家風電發(fā)展目標偏低，導致電網(wǎng)建設(shè)不足，難以滿足我國風電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風電的發(fā)展。當前，我國可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國可再生能源開發(fā)利用技術(shù)水平和市場規(guī)模，適當調(diào)整并提高我國可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標。
2 可再生能源全額保障性收購問題。
2. 1 問題所在： 并網(wǎng)技術(shù)標準缺乏。
《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目必須符合并網(wǎng)技術(shù)標準，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會全額收購可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關(guān)鍵的就是并網(wǎng)技術(shù)標準的問題。
當然，對于并網(wǎng)發(fā)電項目提出技術(shù)標準是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應(yīng)有例外，并且并網(wǎng)技術(shù)標準應(yīng)當是強制性的國家標準，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會對電網(wǎng)構(gòu)成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國卻沒有這方面的國家強制性技術(shù)標準。以風電為例，2001 年前曾經(jīng)就運行、檢修、安全規(guī)程等制定過相關(guān)的技術(shù)標準，但其內(nèi)容已遠遠不能適應(yīng)當前風電大規(guī)模的開發(fā)需要，這意味著之前的這一技術(shù)標準已經(jīng)過期。當下，關(guān)于風電的各項技術(shù)標準還沒有形成完整的體系，很多關(guān)鍵性零部件的標準也還沒有發(fā)布。這已經(jīng)嚴重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個能源的供給。2011 年夏天，電荒問題再次引起關(guān)注，但實際上西部風能卻未能“ 施展拳腳” ，沒有強制性的并網(wǎng)技術(shù)性標準使得風能未能發(fā)揮其應(yīng)有的利用率，也在客觀上阻礙了風電行為的發(fā)展動力。
2. 2 解決對策。
“ 全額收購主要是在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決[4]。” 法律中規(guī)定全額收購的是“ 符合并網(wǎng)技術(shù)標準” 的電力，由于并網(wǎng)技術(shù)標準的缺乏，電網(wǎng)企業(yè)可以理直氣壯地以安全為由拒絕收購可再生能源電力，而可再生能源發(fā)電企業(yè)則無抗辯的理由，這就導致全額保障性收購制度難以落實。“ 國外風電發(fā)達國家都制定了嚴格的并網(wǎng)導則且強制執(zhí)行。并網(wǎng)導則明確規(guī)定了風電場應(yīng)具備的有功/無功功率調(diào)節(jié)能力、低電壓穿越能力等性能指標。德國針對大規(guī)模風電并網(wǎng)制定了一系列的技術(shù)標準和規(guī)范，其要求高于國際電工委員會( IEC) 的標準，對各種并網(wǎng)技術(shù)指標做出了明確規(guī)定，并通過可再生能源法等法律法規(guī)保障執(zhí)行” ①。
沒有并網(wǎng)的技術(shù)性標準并不意味著我國現(xiàn)在沒有制定標準的能力。筆者建議，由政府相關(guān)部門牽頭，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、發(fā)電設(shè)備制造商等多方共同參與，盡快制定并網(wǎng)技術(shù)標準。標準的制定既要參照國際標準，也要考慮我國可再生能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，制定出符合我國可再生能源發(fā)展的國家強制性標準，同時，盡快出臺全額保障性收購可再生能源的實施細則，以保障電力系統(tǒng)的安全性與整體經(jīng)濟性，為可再生能源的發(fā)展拓展空間。當然，還需要考慮的一個因素是，“ 隨著我國電力市場化改革的不斷深入，售電側(cè)將逐步開放，電網(wǎng)企業(yè)全額收購義務(wù)的履行將面臨經(jīng)濟上的挑戰(zhàn)[5]”。
3 可再生能源分類電價制度與費用補償制度問題。
3. 1 問題所在： 立法前瞻性不足。
為了給可再生能源的發(fā)展提供更為有力的制度支撐，我國《可再生能源法》確立了分類電價制度與費用補償制度。其中分類電價制度規(guī)定在了《可再生能源法》第十九條，根據(jù)這一法律條文，價格主管部門有權(quán)按照可再生能源類型和地區(qū)分別確定上網(wǎng)電價，根據(jù)制定的不同技術(shù)種類和不同地區(qū)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價水平，確定價格的適用期限，調(diào)整辦法等。目前我國適用的是國家發(fā)展和改革委員會于2006年1 月公布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，辦法中規(guī)定了政府定價和政府指導價兩種形式，并對各類可再生能源發(fā)電( 風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、地熱能發(fā)電和海洋能發(fā)電等) 的定價機制都做了具體的規(guī)定。隨后2009 年國家發(fā)展和改革委員會又下發(fā)了《關(guān)于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，對風電價格管理做了進一步的規(guī)定。2011 年12 月，國家發(fā)展和改革委員會又通過發(fā)改價格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 號提高了向除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電征收可再生能源電價附加標準。而費用補償制度的立法內(nèi)容則包括了三個方面： 一是電價附加，電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償; 二是計入電網(wǎng)成本，規(guī)定在《可再生能源法》
第21 條; 三是可再生能源發(fā)展基金，即如果電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的費用可以申請基金補助。
立法上設(shè)置以上兩項制度的初衷，不外是考慮可再生能源的自身特點。在我國，可再生能源資源地理分布不均，加之受技術(shù)和成本的制約，可再生能源的競爭力較低，尚處于弱勢狀態(tài)，在短時期內(nèi)無法與傳統(tǒng)的能源相抗衡，因此短時期內(nèi)采用這種“ 一邊倒式” 的利益趨向是有道理的。但從長遠來看，未對此兩項制度做彈性規(guī)定，則反映了立法的前瞻性不足。首先來分析分類電價制度，該制度強調(diào)政府對市場的干預(yù)，作為一種強制性措施，由政府制定可再生能源的價格，短期來看此種制度可以保證可再生能源的發(fā)展，但是長期來看這種制度破壞了市場競爭規(guī)律，擾亂了能源市場的公平競爭，因此分類電價制度只能作為可再生能源發(fā)展初期的臨時性促進手段。“ 分類電價制度強調(diào)可再生能源項目本身的利潤，在中國發(fā)電集團較為強勢的情況下，會弱化企業(yè)提高科技水平、降低成本和競爭的意識，長遠來看不符合電力體制深入改革引入競爭的目標，而且采用分類電價制度，政府需要準確估算項目的核算成本”[6]。就費用補償制度而言，由電網(wǎng)企業(yè)全額收購符合要求的可再生能源的電量，而后電網(wǎng)企業(yè)又有費用補償這一穩(wěn)定的來源，這樣會使可再生能源產(chǎn)業(yè)失去提高技術(shù)、改善管理、降低成本的動力。另外，立法前瞻性不足還體現(xiàn)在我國《可再生能源法》中的費用補償制度僅僅針對電網(wǎng)企業(yè)，沒有充分考慮到我國電力市場將不斷開放，可再生能源發(fā)電企業(yè)會直接與大用戶以及獨立的售電企業(yè)進行交易的問題。