淺談完善我國可再生能源法律制度建議
淺談完善我國可再生能源法律制度建議
能源最終將由化石能源時代發(fā)展過渡到可再生能源時代，大力開發(fā)利用可再生能源已成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。“ 各國在針對經(jīng)濟危機而推出的救援計劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為實體經(jīng)濟的突破口，希望通過對新能源產(chǎn)業(yè)的投入和支持，帶動經(jīng)濟全面復蘇和持續(xù)發(fā)展”。2012年1 月16 日第五屆世界未來能源峰會開幕，主題是“ 推動可持續(xù)創(chuàng)新” ，討論的主要議題是可再生能源未來的發(fā)展和挑戰(zhàn)，聯(lián)合國秘書長潘基文提出了到2030 年將全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標。但是目前世界經(jīng)濟復蘇乏力，這在很大程度上影響了可再生能源發(fā)展的進程，可再生能源未來幾年的發(fā)展路徑幾乎是“ 八仙過海，各顯神通” 了。對于我國而言，正如2011 年美國布魯金斯學會發(fā)布的《中國的能源安全： 前景，挑戰(zhàn)和機遇》里提到的： “ 中國改變現(xiàn)有的能源供需結(jié)構存在很大困難，化石能源依舊具有無可替代的作用。” “ 未來幾十年，中國的能源結(jié)構仍將以煤炭為主，但中國的水電、核電、風電和天然氣有巨大的發(fā)展?jié)摿?。中長期看，中國應該構建一個技術創(chuàng)新導向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”。相應地，可再生能源整個法律體系的完善則成為可再生能源發(fā)展的必經(jīng)之路。
2005 年以前，我國主要是通過部門規(guī)章和政策來給可再生能源的發(fā)展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法》( 以下簡稱《可再生能源法》) 并于2006 年1月1 日施行，從此將可再生能源開發(fā)利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法( 修正案) 》，修改后的《可再生能源法》形成了五項新的可再生能源法律制度： 總量目標制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用補償制度和可再生能源發(fā)展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度，相關部門又先后出臺了一系列的配套的規(guī)章和政策。就整個制度的演進來看，首先是立法形式的變化，由2005 年前由部門規(guī)章與政策予以規(guī)范演進到現(xiàn)在的全國人大會通過的法律，反映了國家對于可再生能源發(fā)展的重視，以強制性的高位階立法形式代替之前的部門規(guī)章與政策，法制的統(tǒng)一，更利于可再生能源各項法律制度在全國實施; 其次是立法內(nèi)容的變化，從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統(tǒng)一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及細則與配套制度的出臺與即將出臺，都反映了我國可再生能源法律體系的逐步建立，表明了我國發(fā)展可再生能源的決定與信心，此次修改的《可再生能源法》確立的五項制度是在總結(jié)之前經(jīng)驗與教訓基礎上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科學合理的內(nèi)容，刪除并修改了無效的內(nèi)容，還增加了新內(nèi)容，從字眼表述上看既有有變化的，也有無變化的，但是實質(zhì)上都有了新的內(nèi)容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵發(fā)展風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等可再生能源。受該法影響，自2006 年起，可再生能源發(fā)電裝機容量占比止跌回升”。然而，要想給予可再生能源更大的發(fā)展空間，必須對我國可再生能源法律制度進一步完善。
1、可再生能源總量目標制度問題。
1. 1 問題所在：未以立法形式明確且目標偏低。
2009 年12 月修改的《可再生能源法》規(guī)定了總量目標制度，但沒有在法律條文中明確規(guī)定總量目標，該法第七條規(guī)定，可再生能源總量目標由國務院能源主管部門制定并報國務院批準后執(zhí)行?？偭磕繕耸且粋€必須實現(xiàn)的國家目標，是一個強制性的規(guī)定。我國是一個大國，各項情況相當復雜，并且地域差異很大，作為一個反映國家推動可再生能源發(fā)展決心和力度的具體體現(xiàn)的總量目標應當是通過權威的立法來推動的，只有如此，才能保證各地區(qū)統(tǒng)一的認識和行動。如澳大利亞于2001 年4 月通過了自己的可再生能源( 電力) 法，在這部立法中明確提出了到2010 年全國增加9，500Wh( 2%) 的可再生能源發(fā)電，整個可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達到40 億澳幣。從最終的效果來看，正是因為通過立法明確了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者才清晰地了解國家支持的重點所在，引導了投資的方向，使總量目標得以實現(xiàn)。
不可否認，我國目前已成為全球可再生能源的大國，根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2010 年底，我國的水電裝機已經(jīng)達到2. 13 億千瓦，世界排名第一，風電并網(wǎng)運行容量超過了3100 萬千瓦，太陽能光伏電池產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量40%、達到了800 萬千瓦。我國“ 十二五” 規(guī)劃綱要中明確提出的目標是： 2020 年非化石能源占一次能源消費量15%，2015 年非化石能源占一次能源消費量的11. 4%。目前，正在制定的我國能源發(fā)展“ 十二五” 規(guī)劃也將可再生能源作為了重點領域，雖然規(guī)劃沒有正式發(fā)布，但國家能源局已透露： “ 到2015 年，風電將達到1 億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時，其中海上風電500 萬千瓦; 太陽能發(fā)電將達到1500 萬千瓦，年發(fā)電量200 億千瓦時; 加上生物質(zhì)能、太陽能熱利用以及核電等，2015 年非化石能源開發(fā)總量將達到4. 8 億噸標準煤”①。而世界平均水平為2010 年達到10%，2020 年達到20%，2050 年達到50%。按照目前我國的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，我國可再生能源在2010 - 2050 年期間的發(fā)展將明顯低于世界平均水平，這種差距與中國未來在世界中的地位和作用遠遠不相適應?？紤]到規(guī)劃與實際實施結(jié)果可能還存在差距等因素，這種落后會更加顯著。
1. 2 解決對策。
從《可再生能源法》的最初立法與后期修改來看，我國立法行為始終未能突破幾個傳統(tǒng)立法觀念的束縛，如立法的綜合性、原則性、指導性等等，另外也反映了整個立法過程中矛盾與利益的博弈與妥協(xié)。但有一點是明確的，就是沒有強有力的立法總量目標的“ 目標” ，勢必會被最終的效果大大的打個折扣。在這方面，我們是有教訓的，“ 九五” 期間，原電力部就曾經(jīng)提出到2000 年我國風電裝機達到100 萬千瓦的目標，但以上目標因沒有立法的強制性而最終沒有實現(xiàn)。“ 報喜不報憂” 是不能解決問題的。目前，世界上許多國家已通過可再生能源立法，提出了自己的強制性可再生能源目標政策，如2004 年德國在其制定的《關于重新調(diào)整電力領域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促進提高可再生能源在電力供應中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少達到20%”。“ 目前，全球已有60 多個國家制定了相關的法律、法規(guī)或行動計劃，通過立法的強制性手段保障可再生能源戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)” [3]。
可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標是可再生能源總量目標的具體化，具體指導可再生能源的開發(fā)利用，為可再生能源總量目標的實現(xiàn)提供保障。許多國家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標，如丹麥，2012 年年初公布了自己國家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對化石能源依賴的戰(zhàn)略目標，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費中的比重超過30%，交通領域可再生能源消費比重達到10%”②。當然，基于我國目前的實際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標是嚴重的不切合實際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標制定偏低，實踐中已嚴重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風電發(fā)展而言，我國風電普及速度全世界第一，已成為全球風電行業(yè)發(fā)展的領頭羊，然而正是由于國家風電發(fā)展目標偏低，導致電網(wǎng)建設不足，難以滿足我國風電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風電的發(fā)展。當前，我國可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國可再生能源開發(fā)利用技術水平和市場規(guī)模，適當調(diào)整并提高我國可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標。
2、可再生能源全額保障性收購問題。
2. 1 問題所在：并網(wǎng)技術標準缺乏。
《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目必須符合并網(wǎng)技術標準，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會全額收購可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關鍵的就是并網(wǎng)技術標準的問題。
當然，對于并網(wǎng)發(fā)電項目提出技術標準是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應有例外，并且并網(wǎng)技術標準應當是強制性的國家標準，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會對電網(wǎng)構成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國卻沒有這方面的國家強制性技術標準。以風電為例，2001 年前曾經(jīng)就運行、檢修、安全規(guī)程等制定過相關的技術標準，但其內(nèi)容已遠遠不能適應當前風電大規(guī)模的開發(fā)需要，這意味著之前的這一技術標準已經(jīng)過期。當下，關于風電的各項技術標準還沒有形成完整的體系，很多關鍵性零部件的標準也還沒有發(fā)布。這已經(jīng)嚴重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個能源的供給。2011 年夏天，電荒問題再次引起關注，但實際上西部風能卻未能“ 施展拳腳” ，沒有強制性的并網(wǎng)技術性標準使得風能未能發(fā)揮其應有的利用率，也在客觀上阻礙了風電行為的發(fā)展動力。
2. 2 解決對策。
“ 全額收購主要是在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決[4]。” 法律中規(guī)定全額收購的是“ 符合并網(wǎng)技術標準” 的電力，由于并網(wǎng)技術標準的缺乏，電網(wǎng)企業(yè)可以理直氣壯地以安全為由拒絕收購可再生能源電力，而可再生能源發(fā)電企業(yè)則無抗辯的理由，這就導致全額保障性收購制度難以落實。“ 國外風電發(fā)達國家都制定了嚴格的并網(wǎng)導則且強制執(zhí)行。并網(wǎng)導則明確規(guī)定了風電場應具備的有功/無功功率調(diào)節(jié)能力、低電壓穿越能力等性能指標。德國針對大規(guī)模風電并網(wǎng)制定了一系列的技術標準和規(guī)范，其要求高于國際電工委員會( IEC) 的標準，對各種并網(wǎng)技術指標做出了明確規(guī)定，并通過可再生能源法等法律法規(guī)保障執(zhí)行” ①。
沒有并網(wǎng)的技術性標準并不意味著我國現(xiàn)在沒有制定標準的能力。筆者建議，由政府相關部門牽頭，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、發(fā)電設備制造商等多方共同參與，盡快制定并網(wǎng)技術標準。標準的制定既要參照國際標準，也要考慮我國可再生能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，制定出符合我國可再生能源發(fā)展的國家強制性標準，同時，盡快出臺全額保障性收購可再生能源的實施細則，以保障電力系統(tǒng)的安全性與整體經(jīng)濟性，為可再生能源的發(fā)展拓展空間。當然，還需要考慮的一個因素是，“ 隨著我國電力市場化改革的不斷深入，售電側(cè)將逐步開放，電網(wǎng)企業(yè)全額收購義務的履行將面臨經(jīng)濟上的挑戰(zhàn)[5]”。
3、可再生能源分類電價制度與費用補償制度問題。
3. 1 問題所在：立法前瞻性不足。
為了給可再生能源的發(fā)展提供更為有力的制度支撐，我國《可再生能源法》確立了分類電價制度與費用補償制度。其中分類電價制度規(guī)定在了《可再生能源法》第十九條，根據(jù)這一法律條文，價格主管部門有權按照可再生能源類型和地區(qū)分別確定上網(wǎng)電價，根據(jù)制定的不同技術種類和不同地區(qū)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價水平，確定價格的適用期限，調(diào)整辦法等。目前我國適用的是國家發(fā)展和改革委員會于2006年1 月公布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，辦法中規(guī)定了政府定價和政府指導價兩種形式，并對各類可再生能源發(fā)電( 風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、地熱能發(fā)電和海洋能發(fā)電等) 的定價機制都做了具體的規(guī)定。隨后2009 年國家發(fā)展和改革委員會又下發(fā)了《關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，對風電價格管理做了進一步的規(guī)定。2011 年12 月，國家發(fā)展和改革委員會又通過發(fā)改價格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 號提高了向除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電征收可再生能源電價附加標準。而費用補償制度的立法內(nèi)容則包括了三個方面： 一是電價附加，電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償; 二是計入電網(wǎng)成本，規(guī)定在《可再生能源法》
第21 條; 三是可再生能源發(fā)展基金，即如果電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的費用可以申請基金補助。
立法上設置以上兩項制度的初衷，不外是考慮可再生能源的自身特點。在我國，可再生能源資源地理分布不均，加之受技術和成本的制約，可再生能源的競爭力較低，尚處于弱勢狀態(tài)，在短時期內(nèi)無法與傳統(tǒng)的能源相抗衡，因此短時期內(nèi)采用這種“ 一邊倒式” 的利益趨向是有道理的。但從長遠來看，未對此兩項制度做彈性規(guī)定，則反映了立法的前瞻性不足。首先來分析分類電價制度，該制度強調(diào)政府對市場的干預，作為一種強制性措施，由政府制定可再生能源的價格，短期來看此種制度可以保證可再生能源的發(fā)展，但是長期來看這種制度破壞了市場競爭規(guī)律，擾亂了能源市場的公平競爭，因此分類電價制度只能作為可再生能源發(fā)展初期的臨時性促進手段。“ 分類電價制度強調(diào)可再生能源項目本身的利潤，在中國發(fā)電集團較為強勢的情況下，會弱化企業(yè)提高科技水平、降低成本和競爭的意識，長遠來看不符合電力體制深入改革引入競爭的目標，而且采用分類電價制度，政府需要準確估算項目的核算成本”[6]。就費用補償制度而言，由電網(wǎng)企業(yè)全額收購符合要求的可再生能源的電量，而后電網(wǎng)企業(yè)又有費用補償這一穩(wěn)定的來源，這樣會使可再生能源產(chǎn)業(yè)失去提高技術、改善管理、降低成本的動力。另外，立法前瞻性不足還體現(xiàn)在我國《可再生能源法》中的費用補償制度僅僅針對電網(wǎng)企業(yè)，沒有充分考慮到我國電力市場將不斷開放，可再生能源發(fā)電企業(yè)會直接與大用戶以及獨立的售電企業(yè)進行交易的問題。
3. 2 解決對策。
立法應當具有一定的前瞻性，否則隨著時間的推移、經(jīng)濟的快速發(fā)展，法律制度很容易導致“ 朝令夕改” ，立法的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。實際上，此次《可再生能源法》的修改僅距該法出臺四年，除了顯示我國發(fā)展可再生能源的迫切心情，立法時某些制度的前瞻性不足則是被迫修改的主要原因。
筆者建議，對我國《可再生能源法》中的分類電價制度與費用補償制度進行“ 階梯式” 立法，即結(jié)合我國可再生能源總量目標立法形式的明確，以總量目標的時間點或可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的不同比例為分界點，在不同的可再生能源發(fā)展階段分別設計分類電價制度與費用補償制度的不同內(nèi)容，扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與壯大，直至可再生能源的競爭力能夠與傳統(tǒng)能源相抗衡時，再依可再生能源的不同種類、逐步取消分類電價制度與費用補償制度。以上的這一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜過細，具體的可操作性內(nèi)容與程序應當體現(xiàn)在各級別的可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標中。
4、結(jié)論與討論。
為了共建一個綠色且可持續(xù)發(fā)展的人類未來，我國必將為發(fā)展可再生能源做出自己的努力，因為可再生能源法律制度的完善可以為可再生能源的開發(fā)利用提供強有力的制度支撐。對于可再生能源的總量目標制度應以立法形式予以明確，并制定具有長遠目標的發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標，盡快出臺并網(wǎng)技術標準，促進可再生能源的全額保障性收購制度的落實，考慮立法的前瞻性問題，對分類電價制度與費用補償制度進行“ 階梯式” 立法。“ 近幾年來，我國的能源消耗非常巨大，每創(chuàng)造1 美元所消耗的能源，是美國的4. 3 倍，德國和法國的7. 7 倍，日本的11. 5 倍”[7]我國要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，作為能源支持重要組成部分的可再生能源的發(fā)展是不可或缺的，畢竟可再生能源的發(fā)展無論是對于中國、還是對于世界都有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。