完善我國可再生能源法律制度的幾點建議

　　提要： 可再生能源是未來能源的基石，大力開發(fā)和利用可再生能源成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。2009 年我國通過修改法律確立了現(xiàn)行的五項法律制度，但是該制度目前仍存在： 總量目標未以立法形式明確、并網(wǎng)技術(shù)標準缺乏、分類電價制度與費用補償制度的立法前瞻性不足等問題，因此，在借鑒國外可再生能源運作成熟的相關(guān)法律制度基礎(chǔ)上，“ 對癥下藥” ，提出切實可行的具體完善建議。

　　關(guān)鍵詞： 能源; 可再生能源; 法律制度。

　　能源最終將由化石能源時代發(fā)展過渡到可再生能源時代，大力開發(fā)利用可再生能源已成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。“ 各國在針對經(jīng)濟危機而推出的救援計劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為實體經(jīng)濟的突破口，希望通過對新能源產(chǎn)業(yè)的投入和支持，帶動經(jīng)濟全面復(fù)蘇和持續(xù)發(fā)展”[1]。2012年1 月16 日第五屆世界未來能源峰會開幕，主題是“ 推動可持續(xù)創(chuàng)新” ，討論的主要議題是可再生能源未來的發(fā)展和挑戰(zhàn)，聯(lián)合國秘書長潘基文提出了到2030 年將全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標。但是目前世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，這在很大程度上影響了可再生能源發(fā)展的進程，可再生能源未來幾年的發(fā)展路徑幾乎是“ 八仙過海，各顯神通” 了。對于我國而言，正如2011 年美國布魯金斯學(xué)會發(fā)布的《中國的能源安全： 前景，挑戰(zhàn)和機遇》里提到的： “ 中國改變現(xiàn)有的能源供需結(jié)構(gòu)存在很大困難，化石能源依舊具有無可替代的作用。” “ 未來幾十年，中國的能源結(jié)構(gòu)仍將以煤炭為主，但中國的水電、核電、風(fēng)電和天然氣有巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＶ虚L期看，中國應(yīng)該構(gòu)建一個技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”②。相應(yīng)地，可再生能源整個法律體系的完善則成為可再生能源發(fā)展的必經(jīng)之路。

　　2005 年以前，我國主要是通過部門規(guī)章和政策來給可再生能源的發(fā)展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法》( 以下簡稱《可再生能源法》) 并于2006 年1月1 日施行，從此將可再生能源開發(fā)利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法( 修正案) 》，修改后的《可再生能源法》形成了五項新的可再生能源法律制度： 總量目標制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用補償制度和可再生能源發(fā)展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度，相關(guān)部門又先后出臺了一系列的配套的規(guī)章和政策。就整個制度的演進來看，首先是立法形式的變化，由2005 年前由部門規(guī)章與政策予以規(guī)范演進到現(xiàn)在的全國人大會通過的法律，反映了國家對于可再生能源發(fā)展的重視，以強制性的高位階立法形式代替之前的部門規(guī)章與政策，法制的統(tǒng)一，更利于可再生能源各項法律制度在全國實施; 其次是立法內(nèi)容的變化，從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統(tǒng)一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及細則與配套制度的出臺與即將出臺，都反映了我國可再生能源法律體系的逐步建立，表明了我國發(fā)展可再生能源的決定與信心，此次修改的《可再生能源法》確立的五項制度是在總結(jié)之前經(jīng)驗與教訓(xùn)基礎(chǔ)上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科學(xué)合理的內(nèi)容，刪除并修改了無效的內(nèi)容，還增加了新內(nèi)容，從字眼表述上看既有有變化的，也有無變化的，但是實質(zhì)上都有了新的內(nèi)容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵發(fā)展風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等可再生能源。受該法影響，自2006 年起，可再生能源發(fā)電裝機容量占比止跌回升”[2]。然而，要想給予可再生能源更大的發(fā)展空間，必須對我國可再生能源法律制度進一步完善。

　　1 可再生能源總量目標制度問題。

　　1. 1 問題所在： 未以立法形式明確且目標偏低。

　　2009 年12 月修改的《可再生能源法》規(guī)定了總量目標制度，但沒有在法律條文中明確規(guī)定總量目標，該法第七條規(guī)定，可再生能源總量目標由國務(wù)院能源主管部門制定并報國務(wù)院批準后執(zhí)行。總量目標是一個必須實現(xiàn)的國家目標，是一個強制性的規(guī)定。我國是一個大國，各項情況相當復(fù)雜，并且地域差異很大，作為一個反映國家推動可再生能源發(fā)展決心和力度的具體體現(xiàn)的總量目標應(yīng)當是通過權(quán)威的立法來推動的，只有如此，才能保證各地區(qū)統(tǒng)一的認識和行動。如澳大利亞于2001 年4 月通過了自己的可再生能源( 電力) 法，在這部立法中明確提出了到2010 年全國增加9，500Wh( 2%) 的可再生能源發(fā)電，整個可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達到40 億澳幣。從最終的效果來看，正是因為通過立法明確了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者才清晰地了解國家支持的重點所在，引導(dǎo)了投資的方向，使總量目標得以實現(xiàn)。

　　不可否認，我國目前已成為全球可再生能源的大國，根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2010 年底，我國的水電裝機已經(jīng)達到2. 13 億千瓦，世界排名第一，風(fēng)電并網(wǎng)運行容量超過了3100 萬千瓦，太陽能光伏電池產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量40%、達到了800 萬千瓦。我國“ 十二五” 規(guī)劃綱要中明確提出的目標是： 2020 年非化石能源占一次能源消費量15%，2015 年非化石能源占一次能源消費量的11. 4%。目前，正在制定的我國能源發(fā)展“ 十二五” 規(guī)劃也將可再生能源作為了重點領(lǐng)域，雖然規(guī)劃沒有正式發(fā)布，但國家能源局已透露： “ 到2015 年，風(fēng)電將達到1 億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時，其中海上風(fēng)電500 萬千瓦; 太陽能發(fā)電將達到1500 萬千瓦，年發(fā)電量200 億千瓦時; 加上生物質(zhì)能、太陽能熱利用以及核電等，2015 年非化石能源開發(fā)總量將達到4. 8 億噸標準煤”①。而世界平均水平為2010 年達到10%，2020 年達到20%，2050 年達到50%。按照目前我國的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，我國可再生能源在2010 - 2050 年期間的發(fā)展將明顯低于世界平均水平，這種差距與中國未來在世界中的地位和作用遠遠不相適應(yīng)。考慮到規(guī)劃與實際實施結(jié)果可能還存在差距等因素，這種落后會更加顯著。

　　1. 2 解決對策。

　　從《可再生能源法》的最初立法與后期修改來看，我國立法行為始終未能突破幾個傳統(tǒng)立法觀念的束縛，如立法的綜合性、原則性、指導(dǎo)性等等，另外也反映了整個立法過程中矛盾與利益的博弈與妥協(xié)。但有一點是明確的，就是沒有強有力的立法總量目標的“ 目標” ，勢必會被最終的效果大大的打個折扣。在這方面，我們是有教訓(xùn)的，“ 九五” 期間，原電力部就曾經(jīng)提出到2000 年我國風(fēng)電裝機達到100 萬千瓦的目標，但以上目標因沒有立法的強制性而最終沒有實現(xiàn)。“ 報喜不報憂” 是不能解決問題的。目前，世界上許多國家已通過可再生能源立法，提出了自己的強制性可再生能源目標政策，如2004 年德國在其制定的《關(guān)于重新調(diào)整電力領(lǐng)域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促進提高可再生能源在電力供應(yīng)中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少達到20%”。“ 目前，全球已有60 多個國家制定了相關(guān)的法律、法規(guī)或行動計劃，通過立法的強制性手段保障可再生能源戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)” [3]。