社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制探析
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劉婷婷 祝小寧1由 分享
論文關(guān)鍵詞：社區(qū)公共管理 政府公共管理 社會(huì)公共管理 互動(dòng)機(jī)制
論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區(qū)公共管理，作為公共管理體系的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者的認(rèn)同與重視。文章在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在著的行政管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，揭示社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。
近年來(lái)，社區(qū)公共管理作為公共管理體系中的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，迄今我們對(duì)社區(qū)公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統(tǒng)的研究。對(duì)社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行深入探討，在理論上，一方面是對(duì)公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對(duì)公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展;而在實(shí)踐上，對(duì)中國(guó)社區(qū)公共管理體制的建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義。本文將在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在著的政府管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，力求揭示社區(qū)公共管理互:動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。
公共管理就是對(duì)公共事務(wù)和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進(jìn)和分配。王樂(lè)夫?qū)⒐补芾淼母拍罱缍?對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。fi」同時(shí)，他還將公共管理的核心內(nèi)容—公共事務(wù)區(qū)分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)。王惠巖則根據(jù)不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在著明顯差異，而認(rèn)為在理論上公共事務(wù)可分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類(lèi)。f2」作者認(rèn)為二者對(duì)公共事務(wù)的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區(qū)分的角度不同，前者以管理主體對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，后者則以管理客體進(jìn)行區(qū)分。社區(qū)公共管理是指社區(qū)組織憑借社區(qū)公共權(quán)力對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)。在以上對(duì)公共管理的概念界定及區(qū)分方法的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個(gè)方面去分析、把握社區(qū)公共管理—作為公共管理體系中一個(gè)重要組成部分的基本含義。
(一)管理主體是擁有公共權(quán)力和公共權(quán)威的社區(qū)組織
一般來(lái)講，社區(qū)組織包括政府基層政權(quán)組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)中介組織。政府基層政權(quán)組織在社區(qū)公共管理中發(fā)揮著方向性的主導(dǎo)作用，主要包括城市社區(qū)的街道辦事處及其他職能部門(mén)。社區(qū)自治組織，伴隨著社區(qū)成員民主參與意識(shí)的增強(qiáng)而出現(xiàn)，是對(duì)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)實(shí)行“自我管理、自我組織、自我服務(wù)”的組織，如社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等。社區(qū)中介組織主要指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿(mǎn)足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織和居民個(gè)體之間的組織，如志愿者組織和社區(qū)服務(wù)組織。
(二)管理客體是社區(qū)中的公共事務(wù)與公益事業(yè)
并不是所有的社區(qū)事務(wù)都是社區(qū)公共管理的對(duì)象，只有其中的公共事務(wù)與公益事業(yè)才屬于社區(qū)公共管理的范圍。具體而言，包括國(guó)家層面的公共事務(wù)與社區(qū)內(nèi)部自生的公共事務(wù)。
(三)管理目的是維護(hù)社區(qū)成員的公共利益，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展
任何公共管理的目的都是為了增進(jìn)公眾的公共利益，并確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的分配，社區(qū)公共管理也不例外。社區(qū)公共管理的目的，在于維護(hù)社區(qū)的公共利益，更好地組織與社區(qū)成員密切相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，以達(dá)到社區(qū)發(fā)展的最終目的。
(四)管理基礎(chǔ)是社區(qū)組織憑借的社區(qū)公共權(quán)力
社區(qū)公共權(quán)力是社區(qū)公共管理得以存在的基礎(chǔ)和前提，大致有三種:(1)組織授權(quán)的公共權(quán)力，如政府組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨組織等，是社區(qū)公共權(quán)力最重要的來(lái)源。(2)社區(qū)成員授權(quán)的公共權(quán)力，它是社區(qū)公共權(quán)力的源頭。社區(qū)成員通過(guò)選舉等民主形式產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，使其擁有公共權(quán)力對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行組織與管理，就是其中的一種表現(xiàn)形式。(3)以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共權(quán)力，它體現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過(guò)提供資金等形式影響社區(qū)公共事務(wù)的各個(gè)方面。
(一)政府公共管理與社會(huì)公共管理的基本特征比較
本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門(mén)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)全社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理，并不包括政府的內(nèi)部事務(wù)管理。社會(huì)公共管理是指社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現(xiàn)在以下方面:
第一，公共管理內(nèi)容的服務(wù)性。政府公共管理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)多具有不可分割性、非排他性，諸如國(guó)防、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究等;而社會(huì)公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不到的領(lǐng)域，提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定具有非排他性，更多的是一些區(qū)域性、分散性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與政府公共管理相比較而言，社會(huì)公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現(xiàn)“以人為本”的精神。
第二，公共管理的非政治權(quán)威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權(quán)威的作用，波茨曼認(rèn)為政府公共管理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)政治權(quán)威的管理L47。社會(huì)公共管理很大程度上也依賴(lài)于權(quán)威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯(lián)合體而產(chǎn)生的權(quán)威，一般不具有強(qiáng)制性，更沒(méi)有國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。
第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國(guó)家的代表—政府。而社會(huì)公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨(dú)立，這是由社區(qū)發(fā)展的多元?jiǎng)恿C(jī)制所決定的。
(二)社區(qū)公共管理的互動(dòng)機(jī)制
改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是公共事務(wù)組織與管理的唯一組織，政社關(guān)系屬于“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”。那時(shí)候人們居住在社區(qū)，各種利益關(guān)系卻在單位?？梢哉f(shuō)，還不存在社區(qū)公共管理問(wèn)題。真正意義上的現(xiàn)代社區(qū)是伴隨著政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)而產(chǎn)生的。政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)使得社區(qū)開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)職能。社區(qū)自治權(quán)力的確認(rèn)和認(rèn)可，構(gòu)成了社區(qū)公共管理的權(quán)力來(lái)源。社區(qū)中介組織的成長(zhǎng)為社區(qū)公共管理打下了良好的組織基礎(chǔ)。社區(qū)公共管理存在著政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制。二者之間相互影響與協(xié)作、相互制約與監(jiān)督，共同維持社區(qū)的穩(wěn)定與運(yùn)轉(zhuǎn)，共同促進(jìn)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.社區(qū)公共管理中的政府公共管理
任何一個(gè)社區(qū)都要受到國(guó)家法律法規(guī)和政府相關(guān)政策的約束。社區(qū)是社會(huì)的一個(gè)基本單位，因此許多國(guó)家層面的公共管理事務(wù)都要落實(shí)到社區(qū)。如維持社會(huì)治安，保護(hù)弱小群體的利益，計(jì)劃生育等，通常在社區(qū)中執(zhí)行和實(shí)施。這一部分的社區(qū)公共管理事務(wù)我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因?yàn)檎蚱渑沙鰴C(jī)構(gòu)是這部分職能的執(zhí)行主體。當(dāng)然，在政府管理更多地引人市場(chǎng)竟?fàn)?、降低管理成本、追求高效率的時(shí)代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區(qū)組織甚至個(gè)人來(lái)承擔(dān)。
2.社區(qū)公共管理中的社會(huì)公共管理
任何一個(gè)社區(qū)公共管理事務(wù)中還涉及到社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如滿(mǎn)足社區(qū)公眾的需求，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施等。這部分公共事務(wù)是社區(qū)公共管理的最重要組成部分，體現(xiàn)著社區(qū)公共管理的實(shí)質(zhì)與核心?；蛘呶覀兛梢苑Q(chēng)之為社區(qū)自治，即社區(qū)公共事務(wù)“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”。相比較于政府公共管理活動(dòng)，它更側(cè)重于服務(wù)而非單純管理，更貼近社區(qū)居民的日常需要，而且一般不以國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂(lè)夫所說(shuō)的社會(huì)公共管理的范疇，或者說(shuō)屬于王惠巖所說(shuō)的對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的組織與管理。
3.政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)
以社區(qū)組織(目前多指社區(qū)自治組織)為管理主體的社會(huì)公共管理，是社區(qū)公共管理的核心與實(shí)質(zhì)，也代表著未來(lái)社區(qū)的發(fā)展方向。然而，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區(qū)公共管理中仍然扮演著十分重要的角色。政府公共管理與社會(huì)公共管理在社區(qū)公共管理活動(dòng)中不是兩個(gè)互不干涉的獨(dú)立部分，而是一個(gè)互動(dòng)整體。只有通過(guò)二者的良性互動(dòng)，使政府與社區(qū)組織既相互協(xié)作，又相互監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮社區(qū)的公共服務(wù)、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
在社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理活動(dòng)中，政府公共管理的管理主體是政府，社會(huì)公共管理的管理主體是社區(qū)組織。社區(qū)公共管理中政府與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制，正是通過(guò)政府與社區(qū)組織之間既相互協(xié)作又相互制衡的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)的。
(一)政府與社區(qū)組織的相互協(xié)作
從政府與社區(qū)組織的相互合作關(guān)系看，當(dāng)雙方面對(duì)共同的社區(qū)及社區(qū)公共管理事務(wù)時(shí)，是相互配合、相互協(xié)作的，一方面，政府把部分社會(huì)公共管理權(quán)力委托或讓渡給社區(qū)組織，特別是在“市場(chǎng)不為、政府又不能”的領(lǐng)域內(nèi)大力扶持這些組織，從而依賴(lài)它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)更有效地推行政府的行政決策，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理和服務(wù)的目的;另一方面，社區(qū)組織也要借助于政府的授權(quán)或委托，獲得實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)限或政策與財(cái)政支持，才能充分發(fā)揮其管理職能，贏(yíng)得社區(qū)組織的可持續(xù)發(fā)展。它們之間更多的是強(qiáng)調(diào)“互惠”與“協(xié)作”，共同成為社區(qū)公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區(qū)組織同時(shí)從不同的角度共同為增進(jìn)社區(qū)公共利益而努力的局面，使社區(qū)居民成為最大的受益主體。
(二)政府與社區(qū)組織的相互監(jiān)督
政府與社區(qū)組織還存在著相互監(jiān)督、相互制衡的關(guān)系。一方面，政府依法對(duì)社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和控制;另一方面，社區(qū)組織則作為社區(qū)成員的代表對(duì)政府及其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。
1.政府對(duì)社區(qū)組織的制衡
首先，任何組織都會(huì)受到“自治”與對(duì)組織的“控制”這對(duì)矛盾的困擾。對(duì)社區(qū)組織而言，保持獨(dú)立性、自治性是它有效開(kāi)展活動(dòng)的必要條件。然而獨(dú)立和自治有時(shí)也會(huì)成為產(chǎn)生危害的隱患。比如說(shuō)社區(qū)組織可能會(huì)利用手中的公共權(quán)力，助長(zhǎng)狹隘的團(tuán)體主義或個(gè)人主義。若僅僅靠社區(qū)組織內(nèi)部的章程與規(guī)則來(lái)防止其濫用權(quán)力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，社區(qū)組織所代表和維護(hù)的是一個(gè)群體的共同利益，而不是整個(gè)社會(huì)的公共利益。那么，社區(qū)組織維護(hù)的群體利益與整個(gè)社會(huì)的公共利益發(fā)生沖突就在所難免，如社區(qū)組織不顧社會(huì)公共利益的違章搭建現(xiàn)象的存在等。因此，為了防止社區(qū)組織公共權(quán)力被濫用，狹隘的社區(qū)意識(shí)或個(gè)人意識(shí)的滋長(zhǎng)，以及出于維護(hù)全社會(huì)公共利益的需要，政府對(duì)社區(qū)組織的監(jiān)督必不可少。當(dāng)然，政府對(duì)社區(qū)的監(jiān)督必須把握好一個(gè)“度”的問(wèn)題，要以不損害社區(qū)組織的自治性為原則，既要保證政府對(duì)社區(qū)組織的有效監(jiān)督，又要保障社區(qū)組織得到充分的自由。
2.社區(qū)組織對(duì)政府的制衡
首先，政府是一國(guó)內(nèi)擁有壟斷強(qiáng)制力的組織，其行為的制約因素相對(duì)于任何其他形式的組織來(lái)說(shuō)都要少。目前，人們雖然已對(duì)政府權(quán)力需要有效監(jiān)督達(dá)成共識(shí)，但是，中國(guó)除政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制外，人們強(qiáng)調(diào)的社會(huì)監(jiān)督往往更側(cè)重于社會(huì)輿論與公民個(gè)人的監(jiān)督。然而社會(huì)輿論的局限性、公民個(gè)人力量的薄弱性使其又無(wú)法完全擔(dān)負(fù)起社會(huì)監(jiān)督的重任。因此充分發(fā)揮社區(qū)組織的監(jiān)督職能，以組織的力量防止公民權(quán)益受到各方面的侵害，已成為當(dāng)務(wù)之急。其次，社區(qū)組織作為政府與公民之間的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)而存在，本質(zhì)_[是一種民間自治組織，除了依法接受政府的指導(dǎo)與監(jiān)督外，更應(yīng)該具有獨(dú)立于政府的自治性，決不應(yīng)該成為政府的“一條腿”川。再者，我國(guó)社區(qū)公共管理是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、“全能政府”向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，社區(qū)組織必須能夠代表社區(qū)居民監(jiān)督政府人員的執(zhí)法活動(dòng)，才能有效地參與國(guó)家管理并監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)。
社區(qū)除政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制外，還存在著政府公共管理、社會(huì)公共管理與市場(chǎng)管理、文化管理、信息管理之間更為復(fù)雜的互動(dòng)機(jī)制，還需要我們?cè)诮窈蟮睦碚撆c實(shí)踐研究中進(jìn)一步深人探討。
論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區(qū)公共管理，作為公共管理體系的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者的認(rèn)同與重視。文章在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在著的行政管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，揭示社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。
近年來(lái)，社區(qū)公共管理作為公共管理體系中的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，迄今我們對(duì)社區(qū)公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統(tǒng)的研究。對(duì)社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行深入探討，在理論上，一方面是對(duì)公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對(duì)公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展;而在實(shí)踐上，對(duì)中國(guó)社區(qū)公共管理體制的建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義。本文將在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在著的政府管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，力求揭示社區(qū)公共管理互:動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。
公共管理就是對(duì)公共事務(wù)和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進(jìn)和分配。王樂(lè)夫?qū)⒐补芾淼母拍罱缍?對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。fi」同時(shí)，他還將公共管理的核心內(nèi)容—公共事務(wù)區(qū)分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)。王惠巖則根據(jù)不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在著明顯差異，而認(rèn)為在理論上公共事務(wù)可分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類(lèi)。f2」作者認(rèn)為二者對(duì)公共事務(wù)的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區(qū)分的角度不同，前者以管理主體對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，后者則以管理客體進(jìn)行區(qū)分。社區(qū)公共管理是指社區(qū)組織憑借社區(qū)公共權(quán)力對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)。在以上對(duì)公共管理的概念界定及區(qū)分方法的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個(gè)方面去分析、把握社區(qū)公共管理—作為公共管理體系中一個(gè)重要組成部分的基本含義。
(一)管理主體是擁有公共權(quán)力和公共權(quán)威的社區(qū)組織
一般來(lái)講，社區(qū)組織包括政府基層政權(quán)組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)中介組織。政府基層政權(quán)組織在社區(qū)公共管理中發(fā)揮著方向性的主導(dǎo)作用，主要包括城市社區(qū)的街道辦事處及其他職能部門(mén)。社區(qū)自治組織，伴隨著社區(qū)成員民主參與意識(shí)的增強(qiáng)而出現(xiàn)，是對(duì)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)實(shí)行“自我管理、自我組織、自我服務(wù)”的組織，如社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等。社區(qū)中介組織主要指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿(mǎn)足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織和居民個(gè)體之間的組織，如志愿者組織和社區(qū)服務(wù)組織。
(二)管理客體是社區(qū)中的公共事務(wù)與公益事業(yè)
并不是所有的社區(qū)事務(wù)都是社區(qū)公共管理的對(duì)象，只有其中的公共事務(wù)與公益事業(yè)才屬于社區(qū)公共管理的范圍。具體而言，包括國(guó)家層面的公共事務(wù)與社區(qū)內(nèi)部自生的公共事務(wù)。
(三)管理目的是維護(hù)社區(qū)成員的公共利益，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展
任何公共管理的目的都是為了增進(jìn)公眾的公共利益，并確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的分配，社區(qū)公共管理也不例外。社區(qū)公共管理的目的，在于維護(hù)社區(qū)的公共利益，更好地組織與社區(qū)成員密切相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，以達(dá)到社區(qū)發(fā)展的最終目的。
(四)管理基礎(chǔ)是社區(qū)組織憑借的社區(qū)公共權(quán)力
社區(qū)公共權(quán)力是社區(qū)公共管理得以存在的基礎(chǔ)和前提，大致有三種:(1)組織授權(quán)的公共權(quán)力，如政府組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨組織等，是社區(qū)公共權(quán)力最重要的來(lái)源。(2)社區(qū)成員授權(quán)的公共權(quán)力，它是社區(qū)公共權(quán)力的源頭。社區(qū)成員通過(guò)選舉等民主形式產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，使其擁有公共權(quán)力對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行組織與管理，就是其中的一種表現(xiàn)形式。(3)以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共權(quán)力，它體現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過(guò)提供資金等形式影響社區(qū)公共事務(wù)的各個(gè)方面。
(一)政府公共管理與社會(huì)公共管理的基本特征比較
本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門(mén)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)全社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理，并不包括政府的內(nèi)部事務(wù)管理。社會(huì)公共管理是指社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現(xiàn)在以下方面:
第一，公共管理內(nèi)容的服務(wù)性。政府公共管理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)多具有不可分割性、非排他性，諸如國(guó)防、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究等;而社會(huì)公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不到的領(lǐng)域，提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定具有非排他性，更多的是一些區(qū)域性、分散性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與政府公共管理相比較而言，社會(huì)公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現(xiàn)“以人為本”的精神。
第二，公共管理的非政治權(quán)威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權(quán)威的作用，波茨曼認(rèn)為政府公共管理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)政治權(quán)威的管理L47。社會(huì)公共管理很大程度上也依賴(lài)于權(quán)威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯(lián)合體而產(chǎn)生的權(quán)威，一般不具有強(qiáng)制性，更沒(méi)有國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。
第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國(guó)家的代表—政府。而社會(huì)公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨(dú)立，這是由社區(qū)發(fā)展的多元?jiǎng)恿C(jī)制所決定的。
(二)社區(qū)公共管理的互動(dòng)機(jī)制
改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是公共事務(wù)組織與管理的唯一組織，政社關(guān)系屬于“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”。那時(shí)候人們居住在社區(qū)，各種利益關(guān)系卻在單位?？梢哉f(shuō)，還不存在社區(qū)公共管理問(wèn)題。真正意義上的現(xiàn)代社區(qū)是伴隨著政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)而產(chǎn)生的。政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)使得社區(qū)開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)職能。社區(qū)自治權(quán)力的確認(rèn)和認(rèn)可，構(gòu)成了社區(qū)公共管理的權(quán)力來(lái)源。社區(qū)中介組織的成長(zhǎng)為社區(qū)公共管理打下了良好的組織基礎(chǔ)。社區(qū)公共管理存在著政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制。二者之間相互影響與協(xié)作、相互制約與監(jiān)督，共同維持社區(qū)的穩(wěn)定與運(yùn)轉(zhuǎn)，共同促進(jìn)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.社區(qū)公共管理中的政府公共管理
任何一個(gè)社區(qū)都要受到國(guó)家法律法規(guī)和政府相關(guān)政策的約束。社區(qū)是社會(huì)的一個(gè)基本單位，因此許多國(guó)家層面的公共管理事務(wù)都要落實(shí)到社區(qū)。如維持社會(huì)治安，保護(hù)弱小群體的利益，計(jì)劃生育等，通常在社區(qū)中執(zhí)行和實(shí)施。這一部分的社區(qū)公共管理事務(wù)我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因?yàn)檎蚱渑沙鰴C(jī)構(gòu)是這部分職能的執(zhí)行主體。當(dāng)然，在政府管理更多地引人市場(chǎng)竟?fàn)?、降低管理成本、追求高效率的時(shí)代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區(qū)組織甚至個(gè)人來(lái)承擔(dān)。
2.社區(qū)公共管理中的社會(huì)公共管理
任何一個(gè)社區(qū)公共管理事務(wù)中還涉及到社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如滿(mǎn)足社區(qū)公眾的需求，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施等。這部分公共事務(wù)是社區(qū)公共管理的最重要組成部分，體現(xiàn)著社區(qū)公共管理的實(shí)質(zhì)與核心?；蛘呶覀兛梢苑Q(chēng)之為社區(qū)自治，即社區(qū)公共事務(wù)“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”。相比較于政府公共管理活動(dòng)，它更側(cè)重于服務(wù)而非單純管理，更貼近社區(qū)居民的日常需要，而且一般不以國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂(lè)夫所說(shuō)的社會(huì)公共管理的范疇，或者說(shuō)屬于王惠巖所說(shuō)的對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的組織與管理。
3.政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)
以社區(qū)組織(目前多指社區(qū)自治組織)為管理主體的社會(huì)公共管理，是社區(qū)公共管理的核心與實(shí)質(zhì)，也代表著未來(lái)社區(qū)的發(fā)展方向。然而，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區(qū)公共管理中仍然扮演著十分重要的角色。政府公共管理與社會(huì)公共管理在社區(qū)公共管理活動(dòng)中不是兩個(gè)互不干涉的獨(dú)立部分，而是一個(gè)互動(dòng)整體。只有通過(guò)二者的良性互動(dòng)，使政府與社區(qū)組織既相互協(xié)作，又相互監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮社區(qū)的公共服務(wù)、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
在社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理活動(dòng)中，政府公共管理的管理主體是政府，社會(huì)公共管理的管理主體是社區(qū)組織。社區(qū)公共管理中政府與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制，正是通過(guò)政府與社區(qū)組織之間既相互協(xié)作又相互制衡的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)的。
(一)政府與社區(qū)組織的相互協(xié)作
從政府與社區(qū)組織的相互合作關(guān)系看，當(dāng)雙方面對(duì)共同的社區(qū)及社區(qū)公共管理事務(wù)時(shí)，是相互配合、相互協(xié)作的，一方面，政府把部分社會(huì)公共管理權(quán)力委托或讓渡給社區(qū)組織，特別是在“市場(chǎng)不為、政府又不能”的領(lǐng)域內(nèi)大力扶持這些組織，從而依賴(lài)它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)更有效地推行政府的行政決策，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理和服務(wù)的目的;另一方面，社區(qū)組織也要借助于政府的授權(quán)或委托，獲得實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)限或政策與財(cái)政支持，才能充分發(fā)揮其管理職能，贏(yíng)得社區(qū)組織的可持續(xù)發(fā)展。它們之間更多的是強(qiáng)調(diào)“互惠”與“協(xié)作”，共同成為社區(qū)公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區(qū)組織同時(shí)從不同的角度共同為增進(jìn)社區(qū)公共利益而努力的局面，使社區(qū)居民成為最大的受益主體。
(二)政府與社區(qū)組織的相互監(jiān)督
政府與社區(qū)組織還存在著相互監(jiān)督、相互制衡的關(guān)系。一方面，政府依法對(duì)社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和控制;另一方面，社區(qū)組織則作為社區(qū)成員的代表對(duì)政府及其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。
1.政府對(duì)社區(qū)組織的制衡
首先，任何組織都會(huì)受到“自治”與對(duì)組織的“控制”這對(duì)矛盾的困擾。對(duì)社區(qū)組織而言，保持獨(dú)立性、自治性是它有效開(kāi)展活動(dòng)的必要條件。然而獨(dú)立和自治有時(shí)也會(huì)成為產(chǎn)生危害的隱患。比如說(shuō)社區(qū)組織可能會(huì)利用手中的公共權(quán)力，助長(zhǎng)狹隘的團(tuán)體主義或個(gè)人主義。若僅僅靠社區(qū)組織內(nèi)部的章程與規(guī)則來(lái)防止其濫用權(quán)力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，社區(qū)組織所代表和維護(hù)的是一個(gè)群體的共同利益，而不是整個(gè)社會(huì)的公共利益。那么，社區(qū)組織維護(hù)的群體利益與整個(gè)社會(huì)的公共利益發(fā)生沖突就在所難免，如社區(qū)組織不顧社會(huì)公共利益的違章搭建現(xiàn)象的存在等。因此，為了防止社區(qū)組織公共權(quán)力被濫用，狹隘的社區(qū)意識(shí)或個(gè)人意識(shí)的滋長(zhǎng)，以及出于維護(hù)全社會(huì)公共利益的需要，政府對(duì)社區(qū)組織的監(jiān)督必不可少。當(dāng)然，政府對(duì)社區(qū)的監(jiān)督必須把握好一個(gè)“度”的問(wèn)題，要以不損害社區(qū)組織的自治性為原則，既要保證政府對(duì)社區(qū)組織的有效監(jiān)督，又要保障社區(qū)組織得到充分的自由。
2.社區(qū)組織對(duì)政府的制衡
首先，政府是一國(guó)內(nèi)擁有壟斷強(qiáng)制力的組織，其行為的制約因素相對(duì)于任何其他形式的組織來(lái)說(shuō)都要少。目前，人們雖然已對(duì)政府權(quán)力需要有效監(jiān)督達(dá)成共識(shí)，但是，中國(guó)除政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制外，人們強(qiáng)調(diào)的社會(huì)監(jiān)督往往更側(cè)重于社會(huì)輿論與公民個(gè)人的監(jiān)督。然而社會(huì)輿論的局限性、公民個(gè)人力量的薄弱性使其又無(wú)法完全擔(dān)負(fù)起社會(huì)監(jiān)督的重任。因此充分發(fā)揮社區(qū)組織的監(jiān)督職能，以組織的力量防止公民權(quán)益受到各方面的侵害，已成為當(dāng)務(wù)之急。其次，社區(qū)組織作為政府與公民之間的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)而存在，本質(zhì)_[是一種民間自治組織，除了依法接受政府的指導(dǎo)與監(jiān)督外，更應(yīng)該具有獨(dú)立于政府的自治性，決不應(yīng)該成為政府的“一條腿”川。再者，我國(guó)社區(qū)公共管理是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、“全能政府”向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，社區(qū)組織必須能夠代表社區(qū)居民監(jiān)督政府人員的執(zhí)法活動(dòng)，才能有效地參與國(guó)家管理并監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)。
社區(qū)除政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制外，還存在著政府公共管理、社會(huì)公共管理與市場(chǎng)管理、文化管理、信息管理之間更為復(fù)雜的互動(dòng)機(jī)制，還需要我們?cè)诮窈蟮睦碚撆c實(shí)踐研究中進(jìn)一步深人探討。