關于公共政策論文的特輯
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淺析高等院校國家助學貸款政策
國家助學貸款是指金融機構對普通高等學校家庭經濟困難的全日制本?？粕?含高職生)、研究生和第二學位學生發(fā)放的、由財政給予利息補貼的無擔保(信用)商業(yè)貸款，其目的是幫助家庭經濟困難學生支付學費、住宿費和生活費，以保障其順利完成學業(yè)。
一、國家助學貸款的理論基礎
1984年秋，時任美國紐約州立大學布法羅分校校長的布魯斯?約翰斯通(D.Bruce.Johnstone)首次提出了“高等教育成本分擔”理論，這一理論很快得到學術界認可，并成為高等教育收取學費補償部分成本和實行學生貸款的理論基礎。
布魯斯?約翰斯通將成本分擔的來源劃分為四塊：(1)政府或納稅人，(2)家長，(3)學生，(4)個人和機構捐贈者。約翰斯通之所以把家長和學生本人分別作為獨立的成本分擔的渠道，是因為學生分擔和家長分擔的理論和實踐是完全不同的。家長分擔成本的理論依據(jù)是在其經濟能力承受范圍內供經濟尚未獨立的孩子讀書，分擔形式是即時的支付學費;學生分擔成本的理論依據(jù)在于受教育者個人能獲得更高的經濟和非經濟的收益，分擔形式是延遲的支付學費，即上學時通過助學貸款支付學費，工作后償還。因此，助學貸款實際上是受教育者本人分擔部分教育成本的付費方式。
以學生本人分擔或補償部分成本為理論基礎的助學貸款應該既可以資助貧困學生，也可以提供給沒有資助需求的學生。在實踐中，助學貸款往往有兩種類型：一類是有政府補貼的助學貸款，面向的對象是有資助需求的學生;另一類貸款是不含任何補貼的，家庭經濟不貧困的學生也可以申請和獲取。
我國新機制助學貸款(2004年9月起實行)明確規(guī)定：借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼，畢業(yè)后全部自付，借款學生畢業(yè)后開始計付利息。因此，我國新機制助學貸款具有政府補貼性質，其目的就不僅僅是完成學生本人的成本補償，還有一定比例的補貼其實質為無需償還的助學金(通常被稱為暗補)。
有政府補貼性質的助學貸款的有以下幾點積極意義：一是保證學生不因財政障礙而不能進入高等教育，以促進教育機會的公平;二是保證有學習能力的學生可以進入高等教育，以維護教育的效率;三是幫助貧困學生本人補償部分受教育成本;四是高等教育收益具有正的外部性，能帶來巨大的社會收益。
二、我國國家助學貸款的發(fā)展歷程及特點
1999年9月，國家頒布了《關于國家助學貸款的管理規(guī)定》，國家助學貸款正式開始試行，至今經歷了四個發(fā)展階段。
第一階段：擔保助學貸款(1999年9月起實行)。1999年6月，國務院辦公廳批轉了中國人民銀行、教育部、財政部等部門《關于國家助學貸款的管理規(guī)定(試行)》(國發(fā)辦[1999]56號)，決定從1999年9月1日起，在北京等八個城市進行國家助學貸款的試點工作。按此規(guī)定，高校中經濟確有困難的學生除通過原有方式獲得資助外，還可向中國工商銀行申請國家助學貸款，支付在校期間的學費和生活費。申請獲得國家助學貸款的學生，其貸款利息的50%由國家財政予以補貼。由于申請貸款的貧困生很難找到符合條件的擔保人，學校又不愿意承擔風險，所以此項工作的實際進展很緩慢。到1999年年底，助學貸款這項新業(yè)務在試點的八城市所屬高校只發(fā)放了400多萬元。
第二階段：信用助學貸款(2000年3月起實行)。針對以上難題，中國人民銀行、教育部、財政部三部門經過調查研究并報請國務院同意，對有關政策做了部分調整，增加信用助學貸款的方式，即貸款學生本人簽字并經介紹人、見證人確認后，即可貸款，介紹人和見證人不承擔擔保責任。但同時規(guī)定了如發(fā)生學生貸款逾期不還，則要在報刊上公布介紹人和見證人姓名。因此，助學貸款介紹人和見證人的確定又成為一個困難問題。
第三階段：新信用助學貸款(2000年9月起實行)。面對上述情況，2000年8月，中國人民銀行會同教育部、財政部對國家助學貸款政策再一次做了較大幅度的調整，國務院辦公廳轉發(fā)了《中國人民銀行等部門關于助學貸款管理補充意見的通知》。文件規(guī)定，國家助學貸款試點范圍從八大城市擴大到全國，經辦銀行從工商銀行擴大到農業(yè)銀行、中國銀行和建設銀行四家;貸款對象由全日制本?？粕鷶U大到研究生;同時規(guī)定不再公布介紹人、見證人的姓名。對銀行，本次調整出臺國家助學貸款免征國家助學貸款利息收入營業(yè)稅等政策，規(guī)定國有獨資商業(yè)銀行對國家助學貸款單列科目反映，單獨統(tǒng)計;在信貸資產質量考核上與其他信貸單列科目反映，實行單獨考核，對按照國家規(guī)定和操作規(guī)程發(fā)放和催收國家助學貸款后出現(xiàn)的確實難以收回的呆壞賬，可按規(guī)定上報核銷，不追究經辦人員及其主管領導的責任。這些政策旨在降低銀行有關貸款風險的顧慮，促進商業(yè)銀行更多更好地助學貸款業(yè)務。此次調整后出臺的信用助學貸款，申請手續(xù)有所簡化，降低了對學生成績方面的要求，貸款金額較多，還款期較長，優(yōu)惠面廣，是一項非常適合我國貧困大學生的優(yōu)惠政策，至此國家助學貸款工作在全國各高校全面展開。
第四階段：新機制助學貸款(2004年9月起實行)。2004年下半年，針對推行國家助學貸款制度過程中出現(xiàn)的問題，財政部、人民銀行、銀監(jiān)會和教育部共同研究，對這項制度的相關政策、操作機制、風險防范等進行了調整和完善。規(guī)定：
(1)借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼，畢業(yè)后全部自付，借款學生畢業(yè)后開始計付利息。
(2)借款學生畢業(yè)后視就業(yè)情況，在1至2年后開始還貸、6年內還清。
(3)借款學生辦理畢業(yè)或終止學業(yè)手續(xù)時，應當與經辦銀行確認還款計劃，還款期限由借貸雙方協(xié)商確定。若借款學生繼續(xù)攻讀學位，借款學生要及時向經辦銀行提供繼續(xù)攻讀學位的書面證明，財政部門繼續(xù)按在校學生實施貼息。
(4)由政府按隸屬關系委托全國和各省級國家助學貸款管理中心通過招投標方式確定國家助學貸款經辦銀行。參與競標的銀行必須是經銀監(jiān)會批準、有條件經辦國家助學貸款業(yè)務的銀行。
(5)國家助學貸款管理中心要以已建立的國家助學貸款學生個人信息查詢系統(tǒng)為依托，進一步完善對借款學生的信息管理，對借款學生的基本信息、貸款和還款情況等及時進行記錄，加強對借款學生的貸后跟蹤管理，接受經辦銀行對借款學生有關信息的查詢;并將經辦銀行提供的違約借款學生名單在新聞媒體及全國高等學校畢業(yè)生學歷查詢系統(tǒng)網站公布。
(6)建立國家助學貸款風險補償機制。按隸屬關系，由財政和普通高校按貸款當年發(fā)生額的一定比例建立國家助學貸款風險補償專項資金，給予經辦銀行適當補償，具體比例在招投標時確定。專項資金由財政和普通高校各承擔50%。
(7)對畢業(yè)后自愿到國家需要的艱苦地區(qū)、艱苦行業(yè)工作，服務期達到一定年限的借款學生，經批準可以獎學金方式代償其貸款本息。具體辦法將結合學生就業(yè)政策另行制定。
(8)普通高校要培養(yǎng)學生誠信意識，建立學生信用檔案，制定切實可行的措施，督促借款學生及時歸還貸款本息，努力降低國家助學貸款風險。借款學生畢業(yè)時，學校有關部門應在組織學生與經辦銀行辦理還款確認手續(xù)后，方可為借款學生辦理畢業(yè)手續(xù)，并將其貸款情況載入學生個人檔案;積極主動地配合經辦銀行催收貸款，負責在一年內向經辦銀行提供借款學生第一次就業(yè)的有效聯(lián)系地址;學生沒有就業(yè)的，提供其家庭的有效聯(lián)系地址。
三、我國國家助學貸款政策存在的不足
1、國家助學貸款中國家的缺位
高等教育在很大程度上屬于公共產品。這一性質決定了無論從社會還是政府角度都必須對這部分學生或者家庭給予經濟上的幫助，否則不僅有可能使得一部分品學兼優(yōu)的貧困學生失去接受高等教育的機會，影響這些學生未來的發(fā)展，還會影響整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
讓家境貧寒的青年進入大學并完成大學教育，實則是一項國家政策，更是政府的責任，應該上升到國家政策的層面上來對待。但實際上，我們的助學貸款由四家國有商業(yè)銀行操作實施，由商業(yè)銀行提供貸款本金，并承擔還款拖欠上的資金風險。商業(yè)銀行的利潤最大化和成本最小化性質嚴重阻礙了國家助學貸款的順利進行。
2、國家助學貸款屬于信用擔保貸款，但缺少誠信的保障
我國國家助學貸款屬于信用擔保貸款，其運行基礎在于“信用”二字。雖然大多數(shù)高校都設置了誠信教育的環(huán)節(jié)，我國歷史上也有“有借有還，再借不難”的優(yōu)良傳統(tǒng)，但誠信文化在社會上還遠未形成。學生借貸不還的還占有相當大的比例，因此，信用擔保貸款在放貸之前就已存在著信用風險。
3、難以準確確定貧困生
助學貸款的政策含義是明顯的，即借給那些經濟上確有困難的學生。但如何進行學生家庭經濟狀況的調查，如何判斷誰是“經濟上確有困難者”卻沒有一個標準。教育部門關于貧困生的界定是，家庭經濟困難，月生活費來源(含家庭或親友資助及各種補貼)低于所在地政府規(guī)定的最低生活水準線，難以維持正常學習和生活開支的同學。這一規(guī)定存在局限性。如忽視了區(qū)域內部高校之間以及高校內部貧困生之間的差別：不同的高校所需伙食費并不一致，在大中城市的高校學生消費水準線也不能同居民的最低生活水準線相吻合。
另外，我國還沒有建立起個人收入申報制度，難以準確掌握個人的實際收入狀況，學校和銀行所依賴的僅是學生家庭所在地基層政府的印章。而不同地區(qū)的貧困標準也不一樣，因此，在“粥少僧多”的現(xiàn)實下，在助學貸款過程中，如何確定貧困生的身份是令銀行和學校頭痛的問題。
4、貸款政策剛性有余而彈性不足
根據(jù)國家助學貸款政策，對每一借貸人來說，無論學費加生活費是多少，每年借貸額最高不超過六千元;無論學生是否按時就業(yè)，是否收入懸殊，都被規(guī)定在畢業(yè)后六年內還清。這對大多數(shù)借貸學生來說，剛性規(guī)定太多而缺少一定的彈性，這也是造成銀行呆帳過多的一個因素。
目前，我國高校國家助學貸款在理論和實踐上仍處于摸索階段。以布魯斯?約翰斯通的“高等教育成本分擔”理論為基礎的我國高校的國家助學貸款政策雖然還存在著一些問題，但國家助學貸款工作的深遠意義以及所取得的成就卻都是有目共睹的。我們相信，這項工作還會不斷地完善、發(fā)展，成為一項利國利民的有益事業(yè)。
規(guī)則性貨幣政策框架與相機抉擇原則
當前宏觀經濟面臨產能過剩與通貨緊縮壓力增大并存、流動性過剩與人民幣升值壓力增大并存的矛盾和困難，貨幣政策將繼續(xù)堅持穩(wěn)健的總體政策取向。本文從選擇遵循政策規(guī)則與相機抉擇原則的角度，簡要分析政策工具組合選擇。
一、 當前宏觀經濟面臨的幾個主要問題
當前我國宏觀經濟至少面臨以下相互交織的四大主要矛盾和困難：
一是部分行業(yè)產能過剩。鋼鐵、電解鋁、焦炭、電石、汽車、銅冶煉等行業(yè)產能過剩問題突出。經過持續(xù)幾年投資快速增長，總供給增長勢頭強勁，產能開始加速釋放，導致價格總水平增長逐步走低。如果控制不力或不當，必將對未來經濟增長形成一定的下行壓力，導致大量資源閑置浪費，既會影響短期經濟平穩(wěn)運行，又會影響中長期發(fā)展。
二是通貨緊縮壓力有所增大。2005年下半年以來，各類物價呈明顯回落趨勢。從CPI看，其漲幅已超過連續(xù)10個月低于2%，且作為影響CPI走勢關鍵因素的糧食價格，在2006年前五個月的漲幅也均低于2%,可見近期居民消費價格總指數(shù)明顯回升的可能性很小。從市場供求看，多數(shù)商品供過于求?？紤]到產能將繼續(xù)加速釋放，消費需求難有大的增長及出口面臨的回調壓力，價格總水平將會進一步回落，通貨緊縮壓力趨于增大。
三是貨幣市場流動性過剩。人民幣各項存款持續(xù)穩(wěn)定增長，貸款增長相對緩慢，存貸差持續(xù)擴大，銀行系統(tǒng)出現(xiàn)流動性“過剩”。2005年末全部金融機構本外幣各項存款余額30.0萬億元，貸款余額20.7萬億元，存差達到9.3萬億元。2006年5月末存差達到10.27萬億元。除巨額外匯占款的因素，主要是由于大量資金找不到新的市場盈利機會而沉淀在銀行系統(tǒng)，企業(yè)的長期存款和居民儲蓄大幅增長，貸款需求下降。如何既控制投資過快增長，又逐步緩解流動性過剩影響，也是當前宏觀調控的難點。
四是人民幣升值壓力有所增大。自人民幣匯率形成機制改革以來，升值趨勢非常明顯。由于大量雙順差，外匯儲備規(guī)模不斷擴大，人民幣升值壓力沉重。2005年末人民幣對美元匯率為8.0702，比上年末升值2.56%。2006年1-3月底，人民幣對美元匯率分別為8.0608、8.0415、8.0170，呈不斷升值趨勢。人民幣升值抑制了國外需求，加劇產能過剩，并形成拉動價格向下的合力，加大通貨緊縮的壓力。
二、當前貨幣政策的基本取向、調控重點與政策組合
一般說，貨幣政策的基本取向和調控重點應該取決于宏觀經濟總體走勢面臨的主要問題、宏觀調控的重點和總取向、以及在宏觀經濟政策組合中的分工等基本因素。
1、當前貨幣政策的基本取向
宏觀經濟當前面臨的主要問題歸根到底是結構失衡問題。調控重點是在保持經濟持續(xù)、穩(wěn)定、較快增長的同時，改善經濟結構。因此，宏觀調控總體取向應當是繼續(xù)實行“財政貨幣雙穩(wěn)健”政策。在宏觀調控分工中，貨幣政策的調控重點是什么。應從我國貨幣政策的最終目標和中間目標選擇進行分析。
2我國貨幣政策的最終目標選擇
主要有三種觀點：即單一目標論、雙重目標論和多重目標論。單一目標論認為貨幣政策只能以物價穩(wěn)定作單一目標。我國貨幣政策在傳統(tǒng)上的最終目標包括經濟增長速度、就業(yè)、通貨膨脹和匯率等多重目標，在實際執(zhí)行過程中還經常被用于調整經濟結構。《中國人民銀行法》明確規(guī)定：貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩(wěn)定，并以此促進經濟增長。至少有三層含義：一是最終目標是穩(wěn)定幣值和經濟增長這雙重目標;二是最終目標中穩(wěn)定幣值是首要目標;三是以穩(wěn)定幣值來促進經濟持續(xù)、快速、健康的增長。顯然，最終目標中的首要目標是穩(wěn)定幣值，通過穩(wěn)定幣值來促進經濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡等目標的實現(xiàn)。在我國市場經濟體制尚不完善的初期階段，貨幣政策在宏觀調控分工中應該是配合財政政策，刺激經濟增長以擺脫通貨緊縮，或是抑制投資過熱以防控通貨膨脹。經濟增長應該主要用財政政策而不是貨幣政策來推動。
確定貨幣政策的最終目標后，如何考慮貨幣政策的中間目標。只有通過控制中間目標，最終目標才可以實現(xiàn)。
3、我國貨幣政策的中間目標選擇
除多重最終目標相互沖突之外，缺乏單一有效的中間目標是我國貨幣政策缺乏有效性的另一重要原因。央行必須同時確定包括貨幣供應增長速度、信貸增長速度、基準利息率(包括再貸款利息率、再貼現(xiàn)率、準備金利息率、超額準備金利息率和銀行貸款利息率)在內的多重中間目標。
(1)關于貨幣供應增長速度。當前，我國以貨幣總量為中間目標的貨幣政策框架已受到質疑。由于貨幣乘數(shù)越來越不穩(wěn)定等因素，央行對貨幣供應量的可控性在降低;由于貨幣流動速度的易變性等因素，貨幣供應量與最終目標之間的相關性變得極不穩(wěn)定;由于金融創(chuàng)新不斷發(fā)展、信息技術的發(fā)展、清算和支付方式的變革等因素在改變貨幣流通速度，使得貨幣供應量與經濟增長、物價水平之間的關系不再平穩(wěn)和可預測;由于金融市場的快速發(fā)展和金融資產的交易吸收了大量貨幣、金融市場的易變性使得貨幣在金融市場與實體經濟之間頻繁地轉換等因素，使得貨幣供應量與最終目標之間的關系更不穩(wěn)定。盡管貨幣總量作為中間目標的有效性已受到質疑，但是目前還沒有一個指標可以更好地取代。從長遠來看，改革這一貨幣政策框架是不可避免的。
(2)關于信貸增長速度。在我國貨幣政策操作實踐中，銀行信貸的地位和作用也很重要。近幾年，信貸似乎取代了貨幣供應量而成為貨幣政策的中介目標，“管住土地和信貸兩個閘門”便是例證。盡管央行貨幣政策決策的重要參考指標不僅限于信貸，但是央行年初信貸目標與實際信貸增加額之間的偏離程度也成為公眾判斷央行貨幣政策松緊變化的基本依據(jù)之一。由于我國金融市場發(fā)展仍然相對比較緩慢，企業(yè)直接融資的規(guī)模難以在短期內大幅度增長，以銀行信貸為主導的金融結構難以在短期內得到根本性扭轉，因此關注信貸仍然具有重要意義。
(3)關于基準利息率。美聯(lián)儲通過公開市場操作和再貼現(xiàn)機制改變短期市場利率(聯(lián)邦基金利率),以調整實際存貸款利率(貨幣市場利率),進而影響各經濟主體的消費與投資等系列行為,最終影響經濟總量，實現(xiàn)政策目標。即以實際利率作為中間目標，給市場傳達明確的政策信號，促使市場自動進行調整。這就是美國的“泰勒規(guī)則”。該規(guī)則強調政策規(guī)則不一定是政策工具的固定設定或一個機械的公式，規(guī)則型行為是系統(tǒng)地而不是隨機地按照某一計劃實施貨幣政策。另外，英國等國實行按“穩(wěn)定通貨膨脹”規(guī)則行事的通貨膨脹目標制。以上兩類均稱為目標規(guī)則的貨幣政策框架，其先決條件是利息率的高度自由化和貨幣市場中各種金融工具市場的貫通，所選擇的短期利率應成為真正的基準利率。
盡管我國銀行同業(yè)拆借利率等短期利率已基本市場化,但是從短期同業(yè)拆借利率到市場利率的正常生成機制還遠未形成，利率體系還沒有完全理順，使得泰勒規(guī)則的操作目標(短期市場化利率)在我國無法有效地傳導至中間目標,導致“操作工具--操作目標--中間目標―最終目標”脫節(jié)。盡管利率對我國消費與投資的影響已越來越大，但是利率變動對公眾投資和消費影響的程度尚不充分，企業(yè)融資主要依賴于銀行信貸，銀行存貸款利率對風險、經濟增長和物價變動等并不會做出完全反應。即利率變動還不足以對投資和消費選擇起到主導性的引導作用，嚴重削弱了利率作為貨幣政策中間目標的有效性。因此，利率政策一直是貨幣政策的重要工具之一，但利率卻不是中間目標。
(4)當前貨幣政策的中間目標
我國同時選擇多種中間目標，必然導致顧此失彼，或必須以加劇貨幣市場失衡為代價。因此，在利率市場化之前，在短期內還是應在繼續(xù)保持現(xiàn)有以貨幣總量為中間目標的貨幣政策框架下，以金融體制改革來推動貨幣調控機制的改革和完善為著力點。利率可同時作為貨幣政策的參照尺度，逐步作為中間目標。
三、當前貨幣政策的操作工具選擇
當前貨幣政策的中心任務是通過控制貨幣供應總量來降低貨幣市場流動性，在貨幣政策內部如何選擇操作工具的組合與搭配。從基礎貨幣和貨幣乘數(shù)兩方面考慮，央行可選擇的政策工具包括：提高準備金率和超額準備金利息率、加大公開市場操作力度、提高商業(yè)銀行存貸款利息率、實行“窗口指導”等。央行通過提高商業(yè)銀行的信貸成本或控制銀行信貸的可獲得性，降低信貸增長速度，控制貨幣投放量，進而抑制投資過快增長，緩解產能過剩矛盾。
但是，由于大量雙順差，人民幣升值壓力沉重，為維持匯率穩(wěn)定，央行被迫大規(guī)模投放基礎貨幣以干預外匯市場，從而釋放大量流動性;又為防止流動性過剩導致利率過低、信貸和貨幣增長速度過高，央行必須通過出售國債或各種票據(jù)等公開市場操作進行“對沖”，以減少基礎貨幣或降低其增長速度。然而“無券可沖”及對沖操作高成本制約著對沖的可持續(xù)性?？刂屏鲃有耘c維持匯率穩(wěn)定兩個目標相互沖突，驗證了“不可能三角性”定律，單靠公開市場對沖流動性的困難較大。因此，在保持貨幣政策穩(wěn)健取向的前提下，既要適當加大公開市場操作力度，還要將提高準備金率、繼續(xù)加息、以及更為靈活的匯率機制等手段配合使用。
四、啟示與建議
在完善社會主義市場經濟體制過程中，要進一步深化金融體制改革，推進利率市場化進程，健全以貨幣供應量為中間目標的貨幣政策框架，逐步從相機抉擇的貨幣政策過渡到規(guī)則性貨幣政策框架，不斷提高貨幣政策的準確性和有效性。
當前，要注意貨幣政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性與靈活性、應變性的有機結合，以規(guī)則性和相機抉擇為基礎進行兩種政策模式的配合和協(xié)調, 綜合運用各種貨幣政策工具間接調控經濟。針對當前復雜的經濟形勢，要制定一系列預先規(guī)則組合，通過對政策工具有規(guī)則的約束來保持貨幣政策必要的連續(xù)性和相對的穩(wěn)定性;同時，根據(jù)情況變化，相機抉擇調整政策規(guī)則，增加政策的靈活性和應變性。將“按規(guī)則行事”與“相機抉擇”有機結合，培育公眾穩(wěn)定的預期，提高宏觀調控的水平和實效。
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