關(guān)于公共政策的論文集錦
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我國(guó)反收購(gòu)之立法政策:股東會(huì)中心主義的制度基礎(chǔ)與保障
一、引言：國(guó)作出反收購(gòu)立法政策選擇的迫切性
所謂上市公司反收購(gòu)，乃相對(duì)于上市公司收購(gòu)之?dāng)骋馐召?gòu)而言，是指目標(biāo)公司為防止其控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而采取的旨在預(yù)防或阻止收購(gòu)人收購(gòu)本公司股份的對(duì)抗性行為。從表面上看，目標(biāo)公司是上市公司反收購(gòu)主體，但實(shí)質(zhì)上目標(biāo)公司管理層或其所代表的控制股東才是真正的反收購(gòu)主體。在面對(duì)收購(gòu)壓力時(shí)，目標(biāo)公司管理層被置于最為困難的處境，他們只有有限的幾種選擇：薦接受或拒絕收購(gòu)要約，并且同時(shí)對(duì)此闡述理由;或者簡(jiǎn)單地發(fā)表一個(gè)大意為管理層保持中立或目前不能對(duì)要約收購(gòu)利弊評(píng)判的聲明[1]。因此，在敵意收購(gòu)發(fā)生或可能發(fā)生時(shí)，目標(biāo)公司管理層或控制股東自然希望采取反收購(gòu)措施，以維護(hù)其作為公司控制人的既得利益。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，作為國(guó)際并購(gòu)市場(chǎng)上普遍存在的行為，反收購(gòu)確有其存在的合理性。在西方主要工業(yè)國(guó)家，包括英國(guó)這樣的傳統(tǒng)上對(duì)上市公司反收購(gòu)行為持否定態(tài)度的國(guó)家，都允許上市公司采取反收購(gòu)措施，只是程度不同而已[2]。
就我國(guó)而言，在股權(quán)分置背景下，由于敵意收購(gòu)在公司并購(gòu)中比例極小，因而反收購(gòu)行為也不多見(jiàn)。但隨著股權(quán)分置改革的逐步推進(jìn)，在全流通背景下，敵意收購(gòu)與反收購(gòu)的市場(chǎng)地位必將逐漸提升。中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2006年8月2日發(fā)布并于同年9月1日實(shí)施的《上市公司收購(gòu)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《收購(gòu)辦法》，系對(duì)2002年發(fā)布的《上市公司收購(gòu)管理辦法》的修訂)，已對(duì)強(qiáng)制性全面要約收購(gòu)制度作了重大修訂。《收購(gòu)辦法》明確規(guī)定收購(gòu)人既可實(shí)施全面要約收購(gòu)也可實(shí)施部分要約收購(gòu)，還規(guī)定部分要約收購(gòu)可兼采現(xiàn)金、證券方式，只有全面要約收購(gòu)才必須提供現(xiàn)金選擇。該修訂大大降低了上市公司收購(gòu)人的收購(gòu)成本，在全流通背景下，使收購(gòu)成功的可能性大為提高。受此影響，敵意收購(gòu)在我國(guó)似乎已呈山雨欲來(lái)風(fēng)滿(mǎn)樓之勢(shì)。為防范敵意收購(gòu)的發(fā)生，不少上市公司已未雨綢繆，通過(guò)修改公司章程采取了一些防御性反收購(gòu)措施。此外，在西方證券市場(chǎng)中存在的各種反收購(gòu)措施以及我國(guó)1993年以來(lái)所發(fā)生的反收購(gòu)實(shí)踐，也受到各上市公司尤其完成或即將完成股權(quán)分置改革的上市公司的高度重視。
但就我國(guó)反收購(gòu)立法而言，則無(wú)論是新《證券法》還是《收購(gòu)辦法》，都僅作了原則性規(guī)定，而承擔(dān)反收購(gòu)具體規(guī)范任務(wù)的《收購(gòu)辦法》還存在著與全流通背景下必然存在的反收購(gòu)需求相矛盾的禁止性規(guī)定。因此，在我國(guó)反收購(gòu)實(shí)踐中，由于規(guī)范的缺失，目標(biāo)公司所采取的反收購(gòu)措施往往存在合法性爭(zhēng)議。譬如，在我國(guó)證券市場(chǎng)影響很大的廣州通百惠公司收購(gòu)勝利股份、大港油田收購(gòu)愛(ài)使股份、北京裕興公司收購(gòu)方正科技等敵意收購(gòu)與反收購(gòu)案例，實(shí)際上都存在著反收購(gòu)措施是否合法的問(wèn)題。在敵意收購(gòu)與反收購(gòu)大潮即將到來(lái)之際，勢(shì)必要通過(guò)立法加強(qiáng)法律規(guī)制。盡管《收購(gòu)辦法》修訂稿如今已獲通過(guò)并已實(shí)施，但理論界仍需對(duì)我國(guó)反收購(gòu)立法政策選擇展開(kāi)研究，然后以此為基礎(chǔ)，促使反收購(gòu)的具體制度進(jìn)一步完善。限于篇幅，本文主要就前者展開(kāi)論述，相關(guān)具體制度設(shè)計(jì)僅作原則性論述。
二、西方國(guó)家上市公司反收購(gòu)立法政策的考察
應(yīng)否允許以及應(yīng)在多大限度上允許上市公司的反收購(gòu)行為，是上市公司反收購(gòu)法律規(guī)制的核心內(nèi)容。在進(jìn)行上市公司反收購(gòu)立法時(shí)，必須首先在理論上對(duì)此作明確回答。
一般來(lái)說(shuō)，以德國(guó)、日本為代表的公司內(nèi)部監(jiān)督治理模式和以英美為代表的公司外部監(jiān)督治理模式主要區(qū)別在于，內(nèi)部監(jiān)督治理模式強(qiáng)調(diào)依靠公司內(nèi)部機(jī)制對(duì)董事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督治理模式強(qiáng)調(diào)依靠公司機(jī)制以外的力量對(duì)董事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。兩者都是通過(guò)對(duì)董事的監(jiān)督而進(jìn)行的，其區(qū)別主要反映于公司的董事制度上。而上市公司收購(gòu)被公認(rèn)為是公司外部監(jiān)督中最為有效的因素，因而，一般來(lái)說(shuō)，在強(qiáng)調(diào)公司外部監(jiān)督機(jī)制的國(guó)家，由于公司收購(gòu)是受鼓勵(lì)的，因而對(duì)公司反收購(gòu)行為一般進(jìn)行較為嚴(yán)格的規(guī)制，而在強(qiáng)調(diào)公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的國(guó)家，情況往往剛好相反[3]。
在公司外部監(jiān)督治理模式環(huán)境下產(chǎn)生的公司控制市場(chǎng)理論主張：內(nèi)部監(jiān)督公司治理模式失靈的情況下，只有敵意收購(gòu)才是最有效的控制機(jī)制，敵意收購(gòu)不僅不會(huì)損害目標(biāo)公司股東的利益，而且對(duì)收購(gòu)雙方都有好處，不應(yīng)限制敵意收購(gòu)。受該理論影響，在1968年《威廉姆斯法》出臺(tái)前，美國(guó)基本上未構(gòu)建目標(biāo)公司反收購(gòu)制度，敵意收購(gòu)除受反壟斷法規(guī)制外，基本上無(wú)其他限制。然而，隨著敵意收購(gòu)的風(fēng)起云涌，敵意收購(gòu)的負(fù)面作用開(kāi)始浮出水面：理層為了維持或抬升股票市場(chǎng)價(jià)格，難免會(huì)有短期行為;由于敵意收購(gòu)雙方力量、信息不對(duì)等，敵意收購(gòu)可能也會(huì)損害目標(biāo)公司股東利益，等等。到20世紀(jì)80年代末，美國(guó)資本市場(chǎng)上包括敵意收購(gòu)在內(nèi)的各種公司并購(gòu)活動(dòng)非常頻繁，引起了社會(huì)公眾尤其是工人和管理層的厭惡，各州為保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)免遭資本“大鱷”吞噬，開(kāi)始以法律對(duì)公司收購(gòu)加以干預(yù)。1968～1982年以伊利諾斯州為代表的35個(gè)州曾先后頒布了第一代反收購(gòu)法。1968年《威廉姆斯法》對(duì)敵意收購(gòu)設(shè)置了嚴(yán)格程序，也將反收購(gòu)行為納入信息披露制度中加以規(guī)制，該法將側(cè)重點(diǎn)放在確保與反收購(gòu)相關(guān)的全部和誠(chéng)實(shí)的信息公開(kāi)，對(duì)具體的反收購(gòu)行為則不加以具體規(guī)制。因此，在對(duì)敵意收購(gòu)予以嚴(yán)格限制的背景下，反收購(gòu)獲得了較為寬松的制度空間。然而1982年美國(guó)聯(lián)邦最高法院的裁定卻使許多州的反收購(gòu)立法失去了法律效力，制度創(chuàng)新的“萌芽”被“扼殺”了。1987年，以俄亥俄州、賓夕法尼亞州、特拉華州為代表的美國(guó)35個(gè)州不顧聯(lián)邦最高法院的裁令，再次紛紛頒布“第二代”反收購(gòu)法。同年3月，美國(guó)聯(lián)邦最高法院關(guān)于印第安納州動(dòng)力公司收購(gòu)CTS公司一案的裁決第一次肯定了印第安納州反收購(gòu)立法符合憲法精神????[4]??。受此影響，美國(guó)各州掀起反收購(gòu)立法浪潮，方式便是構(gòu)建目標(biāo)公司反收購(gòu)制度，以確保敵意收購(gòu)在對(duì)目標(biāo)公司進(jìn)行外部監(jiān)督時(shí)，不致?lián)p害目標(biāo)公司股東利益。由此可見(jiàn)，美國(guó)大部分州在構(gòu)建目標(biāo)公司反收購(gòu)制度時(shí)，其理論基礎(chǔ)是：意收購(gòu)對(duì)公司治理有正負(fù)兩個(gè)方面的作用，目標(biāo)公司反收購(gòu)制度應(yīng)保護(hù)目標(biāo)公司股東利益，嚴(yán)格限制敵意收購(gòu)負(fù)面作用的產(chǎn)生，同時(shí)也要規(guī)制目標(biāo)公司濫用反收購(gòu)權(quán)，確保敵意收購(gòu)正面作用的發(fā)揮。美國(guó)大多數(shù)州的立法出于對(duì)本州公司的保護(hù)，一般對(duì)收購(gòu)的積極作用持否定態(tài)度，因而允許公司管理層實(shí)施反收購(gòu)措施。不過(guò)，美國(guó)聯(lián)邦立法與各州的立法和判例法對(duì)反收購(gòu)行為認(rèn)識(shí)不盡一致，對(duì)具體案件的處理存在著明顯的差異。其判例法將反收購(gòu)納入經(jīng)營(yíng)判斷規(guī)則范圍，并強(qiáng)調(diào)目標(biāo)公司董事的社會(huì)責(zé)任，一定程度上縱容了董事濫用權(quán)力，造成反收購(gòu)行為失控，從而弱化了對(duì)少數(shù)股東利益的有效保護(hù)[5]。
其他國(guó)家雖然沒(méi)有像美國(guó)那樣掀起反收購(gòu)大潮，但絕大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)都在制度層面上規(guī)定了反收購(gòu)制度。不過(guò)，在目標(biāo)公司管理層采取反收購(gòu)措施的自由度這一問(wèn)題上，同屬普通法系的英國(guó)法的立場(chǎng)則遠(yuǎn)較美國(guó)法嚴(yán)厲。英國(guó)《城市法典》(《倫敦城收購(gòu)與合并守則》的通稱(chēng))基本原則之7明確宣示：當(dāng)一項(xiàng)真正的要約已經(jīng)向受要約公司的董事會(huì)傳達(dá)，或受要約公司董事會(huì)有理由相信一項(xiàng)真正的要約可能即將發(fā)出，受要約公司董事會(huì)不得在未經(jīng)股東大會(huì)批準(zhǔn)的情況下，就公司事務(wù)采取任何行動(dòng)，從而在效果上使該項(xiàng)真正的要約受到阻撓，或使股東沒(méi)有機(jī)會(huì)根據(jù)要約利弊作出決定。”《城市法典》規(guī)則第21條進(jìn)一步明確規(guī)定：在一項(xiàng)要約持續(xù)期間，或者甚至在要約發(fā)出之前，如果受要約公司董事會(huì)有理由相信一項(xiàng)真正的要約可能即將發(fā)出，除非依據(jù)一項(xiàng)早先簽訂的合同，否則除非股東大會(huì)同意，該董事會(huì)不可：1)發(fā)行任何已授權(quán)但未發(fā)行的股份;(2)就任何未發(fā)行的股份發(fā)行或授予選擇權(quán);(3)創(chuàng)設(shè)或發(fā)行，或者允許創(chuàng)設(shè)或發(fā)行任何帶有轉(zhuǎn)股權(quán)或認(rèn)股權(quán)的證券;(4)出售、處分或取得，或者同意出售、 處分或取得具有重大價(jià)值的資產(chǎn);(5)在日常業(yè)務(wù)規(guī)程之外簽訂合同。”由此可見(jiàn)，《城市法典》對(duì)管理層的反收購(gòu)權(quán)限作了較為嚴(yán)格的限制，體現(xiàn)了對(duì)要約方的政策傾斜。繼受英國(guó)法的我國(guó)香港地區(qū)《香港守則》(《香港公司收購(gòu)與合并守則》之通稱(chēng))基本原則第9條、規(guī)則第4條之(e)也對(duì)限制目標(biāo)公司管理層的阻撓措施作出了大致相同的規(guī)定[6]。不過(guò)，依《城市法典》及《香港守則》，目標(biāo)公司經(jīng)營(yíng)者在反收購(gòu)方面仍有一定的主動(dòng)性。首先，目標(biāo)公司管理層可以在其向目標(biāo)公司股東提出的關(guān)于收購(gòu)要約的咨詢(xún)建議中，陳述本次收購(gòu)中股東的利害得失，勸說(shuō)股東拒絕收購(gòu)要約。其次，目標(biāo)公司管理層可以尋找第三方(即“白衣騎士”)向目標(biāo)公司股東提出競(jìng)爭(zhēng)性要約。再次，目標(biāo)公司管理層還可以促使有關(guān)部門(mén)提起反壟斷之訴。最后，目標(biāo)公司管理層還可以推動(dòng)股東大會(huì)在公司章程中規(guī)定防御性反收購(gòu)措施。
新西蘭法院一方面強(qiáng)調(diào)，目標(biāo)公司董事拋棄個(gè)人私利，向股東表達(dá)其關(guān)于要約收購(gòu)的正直、無(wú)利益關(guān)系的建議;另一方面又強(qiáng)調(diào)，在股東會(huì)沒(méi)有機(jī)會(huì)考慮是否應(yīng)采取反收購(gòu)措施之前，董事有義務(wù)不采取任何旨在阻止要約收購(gòu)的行動(dòng)。在1994年7月1日生效的接管法(the Takeover Act)的一個(gè)基本原則即為“必須由股東自己最終決定一項(xiàng)接管要約的價(jià)值”[7]。
在德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家，由于敵意收購(gòu)極少發(fā)生，反收購(gòu)實(shí)踐也極為罕見(jiàn)。但正因?yàn)槿绱?，其反收?gòu)制度也相應(yīng)地更為寬松。德國(guó)作為采納以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主的公司治理模式的國(guó)家，其反收購(gòu)制度便極為寬松。德國(guó)構(gòu)建目標(biāo)公司反收購(gòu)制度的理論基礎(chǔ)在于，其以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主的公司治理模式依然有效運(yùn)作，敵意收購(gòu)原則上并無(wú)發(fā)生的必要，故賦予目標(biāo)公司廣泛的、基本不受限制的反收購(gòu)權(quán)[8]。不過(guò)，盡管德國(guó)公司法并未禁止目標(biāo)公司管理層在一項(xiàng)收購(gòu)要約發(fā)出之前采取防御措施，但公司法學(xué)主流學(xué)說(shuō)認(rèn)為，原則上在一項(xiàng)要約已被發(fā)出之后董事即不能進(jìn)行任何形式的防御，其原因在于選擇股東或?qū)蓶|身份施加影響不在管理層的權(quán)限范圍之中。此外，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為董事在收購(gòu)活動(dòng)中的利益沖突也值得注意。一方面，基于董事與公司之間的委任關(guān)系，因而在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中董事應(yīng)以合理的謹(jǐn)慎和勤勉，善意地為公司與股東的最佳利益服務(wù)。依此，董事固然有義務(wù)采取任何必要的措施來(lái)保護(hù)公司利益，但他們也必須尊重股東在要約收購(gòu)中的決定權(quán)。另一方面，董事在面臨著要約收購(gòu)成功后解職危險(xiǎn)的情況下，顯然難以保證在收購(gòu)活動(dòng)中完全保持中立，因此董事應(yīng)否被特別授權(quán)或有義務(wù)采取防御措施便成為一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。一些學(xué)者認(rèn)為，如果一旦要約收購(gòu)成功即會(huì)給公司帶來(lái)重大損害，則董事自應(yīng)負(fù)有防御義務(wù)。但必須考慮到在要約收購(gòu)中，即便出于公司的利益也不能限制股東出售股票的權(quán)利;此外，判定要約人是否會(huì)損害公司也極為困難，管理層對(duì)收購(gòu)行為采取防御措施很難說(shuō)理由充分。在這些學(xué)說(shuō)的影響下，德國(guó)明顯借鑒了英國(guó)的做法，德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部1995年頒布的《德國(guó)兼并收購(gòu)條例》題為“目標(biāo)公司采取的措施”的第19條規(guī)定，要約收購(gòu)開(kāi)始后目標(biāo)公司的執(zhí)行或管理機(jī)構(gòu)即不能采取任何反收購(gòu)措施，但在公開(kāi)收購(gòu)要約出現(xiàn)時(shí)，明確地被股東大會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的措施除外[6]。2001年12月22日公布的《德國(guó)證券取得與收購(gòu)法》第33條也作了類(lèi)似規(guī)定：約收購(gòu)開(kāi)始后，目標(biāo)公司董事會(huì)不得采取任何反收購(gòu)措施，但尋找競(jìng)價(jià)要約或獲得目標(biāo)公司監(jiān)事會(huì)批準(zhǔn)的行為除外;在要約收購(gòu)開(kāi)始前，若股東大會(huì)授權(quán)董事會(huì)采取反收購(gòu)措施則應(yīng)作明確說(shuō)明，該授權(quán)期限不得超過(guò)18個(gè)月，且須經(jīng)出席該次股東大會(huì)股東所代表股份3/4以上同意方能通過(guò)，在具體采取該授權(quán)反收購(gòu)措施時(shí)還須經(jīng)監(jiān)事會(huì)同意[9]。
在采取反收購(gòu)措施方面，荷蘭法律原本對(duì)公司管理層規(guī)定了非常豐富的反收購(gòu)措施，因而大大便利了目標(biāo)公司的反收購(gòu)行為。在荷蘭，絕大多數(shù)上市公司都采取了類(lèi)型各異的防御措施。但是，阿姆斯特丹證券交易所于1994年修改規(guī)則，對(duì)上市公司所能采取的反收購(gòu)措施的種類(lèi)和數(shù)量作了明顯嚴(yán)格的限制性規(guī)定。不過(guò)，即便如此，就總體而言，荷蘭上市公司管理層在反收購(gòu)權(quán)限方面仍然遠(yuǎn)較美國(guó)、英國(guó)等國(guó)要大得多[6]。
總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)今各國(guó)均對(duì)反收購(gòu)持部分肯定態(tài)度，在允許采取反收購(gòu)措施的同時(shí)，規(guī)定了程度不同的限制性制度。各國(guó)大多對(duì)目標(biāo)公司管理層以鞏固自己地位為目的，阻礙外部監(jiān)督作用發(fā)揮的反收購(gòu)行為加以禁止。但以提高或保護(hù)股東利益為目的的反收購(gòu)措施，則被允許。實(shí)踐表明，在合理規(guī)制下的反收購(gòu)措施可以使目標(biāo)公司的股東免于收購(gòu)者的掠奪并獲得更高的溢價(jià)，還可促使目標(biāo)公司獲得效率更高的收購(gòu)者。但應(yīng)當(dāng)注意的是，目標(biāo)公司管理層在反收購(gòu)過(guò)程中處于嚴(yán)重的利益沖突之中，其以維護(hù)自身地位和利益為目的的反收購(gòu)措施，極易犧牲公司本身及股東尤其是少數(shù)股東的利益。因此，在立法政策選擇上，除應(yīng)有限制的允許反收購(gòu)?fù)猓€應(yīng)將反收購(gòu)行為是否損害股東尤其是少數(shù)股東的利益，作為判斷其是否合法的重要原則。當(dāng)然，至于究竟賦予目標(biāo)公司管理層多大限度的反收購(gòu)決定權(quán)以及對(duì)其如何具體規(guī)制，則取決于一國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)模式、證券市場(chǎng)健全程度、公司股權(quán)結(jié)構(gòu)等多方面的因素。
三、我國(guó)上市公司反收購(gòu)的立法政策選擇
就我國(guó)而言，在股權(quán)分置改革完成后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，敵意收購(gòu)與反收購(gòu)還不會(huì)大量發(fā)生，但在具備了必要市場(chǎng)條件后，由于上市公司殼資源仍具有稀缺性，敵意收購(gòu)與反收購(gòu)勢(shì)必會(huì)逐漸增多。因此，我們應(yīng)將反收購(gòu)制度作為上市公司收購(gòu)制度的重要組成部分，進(jìn)一步加強(qiáng)反收購(gòu)制度的建設(shè)，使其逐步走向成熟。在現(xiàn)行制度上，我國(guó)除在《收購(gòu)辦法》與《信息披露辦法》中就上市公司反收購(gòu)作了原則性的規(guī)定之外，并未對(duì)上市公司反收購(gòu)行為作出明確的法律規(guī)制。在上市公司收購(gòu)與反收購(gòu)日益增多的今天，該法律漏洞極易導(dǎo)致上市公司反收購(gòu)行為的不規(guī)范，并影響上市公司收購(gòu)與證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。這就存在一個(gè)反收購(gòu)立法政策的選擇問(wèn)題。
基于上述英美模式與以德國(guó)為代表的大陸法系模式的分析，我們認(rèn)為我國(guó)對(duì)上市公司反收購(gòu)的法律規(guī)制應(yīng)采取適度從嚴(yán)的原則，即選擇接近于英美模式的反收購(gòu)規(guī)制模式。我國(guó)上市公司采取的公司治理模式與董事制度類(lèi)似于德國(guó)等國(guó)的內(nèi)部治理模式。“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離并沒(méi)有英美法系國(guó)家那么明顯。但是，由于改革尚未到位，作為多數(shù)上市公司最大股東的政府對(duì)公司董事的內(nèi)部監(jiān)督仍不盡人意;而對(duì)廣大的非國(guó)有股股東來(lái)說(shuō)，股市的幼稚與股東本身素質(zhì)的相對(duì)低下使之對(duì)公司董事的監(jiān)督收效甚微。因而，盡管采取了內(nèi)部監(jiān)督的立法模式，但現(xiàn)實(shí)效果卻使各上市公司往往處于嚴(yán)重的內(nèi)部人控制狀態(tài)，公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理等經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理人員之間的相互監(jiān)督往往流于形式。在這種情況下，鼓勵(lì)上市公司收購(gòu)，加強(qiáng)外部監(jiān)督不失為降低上市公司代理成本、提高其經(jīng)營(yíng)效益的重要途徑。相應(yīng)地，對(duì)反收購(gòu)行為則宜采取較為嚴(yán)格的立法規(guī)制，以避免其沖抵公司收購(gòu)的積極作用。從另一方面來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)社會(huì)信用體系尚未建立，經(jīng)理人市場(chǎng)也未形成，上市公司普遍存在著管理層業(yè)務(wù)、道德素質(zhì)相對(duì)低下的問(wèn)題，這也要求對(duì)其實(shí)施的反收購(gòu)行為進(jìn)行較為嚴(yán)格的規(guī)制，以避免道德風(fēng)險(xiǎn)[3]。公司收購(gòu)與反收購(gòu)是一場(chǎng)規(guī)模宏大的工業(yè)結(jié)構(gòu)改革運(yùn)動(dòng)，必然導(dǎo)致公司權(quán)利和利益結(jié)構(gòu)的重新配置。因此，法律的導(dǎo)向應(yīng)該是堅(jiān)持“股東民主”這一公司運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，以股東利益為本位，并側(cè)重少數(shù)股東利益的保護(hù)，同時(shí)兼顧職工債權(quán)人等“利益相關(guān)者”的利益，在他們之間尋求權(quán)利、權(quán)力和利益的平衡點(diǎn)。總體而言，我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)的立法模式，不絕對(duì)禁止目標(biāo)公司的經(jīng)營(yíng)者對(duì)敵意收購(gòu)采取反收購(gòu)措施，但對(duì)反收購(gòu)行為在法律上嚴(yán)格規(guī)范[5]。由于我國(guó)證券市場(chǎng)還存在著相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都難以克服的結(jié)構(gòu)性缺陷，這種法律規(guī)制的嚴(yán)格程度應(yīng)當(dāng)更高。當(dāng)然，這種限制主要是針對(duì)管理層而言，股東會(huì)基于公司自治采取無(wú)明顯有損于公司利益的反收購(gòu)措施應(yīng)予允許。
我國(guó)原《收購(gòu)辦法》第33條第1款明確規(guī)定：被收購(gòu)公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員針對(duì)收購(gòu)行為所做出的決策及采取的措施，不得損害公司及其股東的合法權(quán)益。”第33條第2款還規(guī)定：收購(gòu)人做出提示性公告后，被收購(gòu)公司董事會(huì)除可以繼續(xù)執(zhí)行已經(jīng)訂立的合同或者股東大會(huì)已經(jīng)做出的決議外，不得提議如下事項(xiàng)：一)發(fā)行股份;(二)發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券;(三)回購(gòu)上市公司股份;(四)修改公司章程;(五)訂立可能對(duì)公司的資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益或者經(jīng)營(yíng)成果產(chǎn)生重大影響的合同;但是公司開(kāi)展正常業(yè)務(wù)的除外;(六)處置、購(gòu)買(mǎi)重大資產(chǎn)，調(diào)整公司主要業(yè)務(wù);但是面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難的公司調(diào)整業(yè)務(wù)或者進(jìn)行資產(chǎn)重組的除外。”這一規(guī)定較為明顯地體現(xiàn)了我國(guó)證券監(jiān)管部門(mén)對(duì)反收購(gòu)的非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，采行的是較之英美模式更為嚴(yán)格的規(guī)制模式。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一嚴(yán)格規(guī)制的立法模式是與我國(guó)證券市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求相一致的。新《收購(gòu)辦法》第33條修訂為：收購(gòu)人作出提示性公告后至要約收購(gòu)?fù)瓿汕?，被收?gòu)公司除繼續(xù)從事正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者執(zhí)行股東大會(huì)已經(jīng)作出的決議外，未經(jīng)股東大會(huì)批準(zhǔn)，被收購(gòu)公司董事會(huì)不得通過(guò)處置公司資產(chǎn)、對(duì)外投資、調(diào)整公司主要業(yè)務(wù)、擔(dān)保、貸款等方式，對(duì)公司的資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益或者經(jīng)營(yíng)成果造成重大影響。”該規(guī)定刪除了上述六項(xiàng)反收購(gòu)的禁止性規(guī)定，但仍對(duì)董事會(huì)的反收購(gòu)權(quán)限作了較為明確的原則性禁止性規(guī)定。此外，新《收購(gòu)辦法》第34條還增加董事不得辭任的規(guī)定：在要約收購(gòu)期間，被收購(gòu)公司董事不得辭職。”這些較為原則性的規(guī)定為反收購(gòu)留下了必要的空間。但這些規(guī)定未就反收購(gòu)決定權(quán)的具體行使方法及其限制作出明確規(guī)定，仍有待完善。
美國(guó)是采取“公司管理層決定模式”的典型國(guó)家，注重董事的忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)。英國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)的反收購(gòu)決策權(quán)分配采取“股東大會(huì)決定”模式，除非經(jīng)股東大會(huì)多數(shù)同意，否則董事會(huì)不得抵御要約收購(gòu)。我國(guó)頒布的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《收購(gòu)辦法》等規(guī)制公司并購(gòu)的主要法規(guī)都主要借鑒的是我國(guó)香港地區(qū)的立法例，因而從規(guī)范體系上講，在反收購(gòu)模式設(shè)計(jì)上也應(yīng)借鑒英國(guó)及香港地區(qū)的模式。事實(shí)上，《收購(gòu)辦法》已確立了反收購(gòu)決定權(quán)歸屬于股東會(huì)的制度。但鑒于我國(guó)特有的股權(quán)結(jié)構(gòu)，董事會(huì)往往能夠支配股東會(huì)，因此我國(guó)應(yīng)借鑒《德國(guó)證券取得與收購(gòu)法》第33條的規(guī)定，嚴(yán)格限制股東會(huì)作出的賦予董事會(huì)采取反收購(gòu)措施的授權(quán)性決議的條件與效力。這種限制可以起到保護(hù)少數(shù)股東在上市公司收購(gòu)中利益的作用，因?yàn)榭刂乒蓶|基于其控制地位，在面臨敵意收購(gòu)時(shí)可以作出不同于少數(shù)股東的選擇。這種限制性規(guī)定其實(shí)恰恰是股東會(huì)中心主義的體現(xiàn)，因?yàn)楣镜闹卮鬀Q策顯然應(yīng)符合絕大多數(shù)股東的利益。在具體的制度保障上，為切實(shí)維護(hù)中小股東利益，需要明確規(guī)定股東大會(huì)作出的反收購(gòu)決定必須以2/3甚至3/4的絕對(duì)多數(shù)票通過(guò)，并且該授權(quán)不得無(wú)限期存在，應(yīng)設(shè)置一個(gè)確定的期限，該期限不妨借鑒德國(guó)規(guī)定為18個(gè)月。應(yīng)當(dāng)注意的是，法律應(yīng)明確規(guī)定關(guān)于反收購(gòu)的決定或授權(quán)只能依股東會(huì)決議形式作出，而不能在公司章程中作一般性授權(quán)。此外，依新《公司法》，還應(yīng)賦予少數(shù)股東依法所能享有的相應(yīng)權(quán)利，如：1)就反并購(gòu)問(wèn)題擁有股東大會(huì)召集請(qǐng)求權(quán)和自行召集權(quán);(2)提請(qǐng)法院撤銷(xiāo)目標(biāo)公司為反收購(gòu)而作出的修改公司章程條款的決定的權(quán)利;(3)依派生訴訟制度，若大股東操縱的股東大會(huì)通過(guò)的反收購(gòu)決議直接侵害了某個(gè)或某一類(lèi)股東的權(quán)益，單個(gè)或少數(shù)股東可以直接以自己名義提起損害賠償之訴。
關(guān)于我國(guó)“特崗教師計(jì)劃”的教育政策分析
一、界定問(wèn)題，確立政策目標(biāo)
2008年國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)報(bào)告指出農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)教師數(shù)量不足，教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性矛盾突出;初中教師初始學(xué)歷合格率低，所學(xué)非所教問(wèn)題突出;農(nóng)村地區(qū)教師工資收入水平依然偏低，服務(wù)待遇與工作環(huán)境較差。針對(duì)這些現(xiàn)狀與問(wèn)題，從探究義務(wù)教育的過(guò)程與結(jié)果公平角度出發(fā)，通過(guò)創(chuàng)新和完善農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，可以推測(cè)出我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師隊(duì)伍補(bǔ)充新的政策目標(biāo)。在新形勢(shì)下，農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)達(dá)到以下三個(gè)方面的目標(biāo)――規(guī)模與結(jié)構(gòu)，能力要求，教師權(quán)益保障。
(一)規(guī)模與結(jié)構(gòu)。計(jì)劃到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市義務(wù)教育階段師生比相同。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各村所屬小學(xué)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)的班師比達(dá)到全國(guó)平均配置水平，并實(shí)施統(tǒng)一的課時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，重視外語(yǔ)、音樂(lè)、體育、美術(shù)和信息技術(shù)等嚴(yán)重缺乏教師的學(xué)科的教師補(bǔ)充，解決學(xué)科結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
(二)能力要求。重視各師范院校本職作用，著重培養(yǎng)本科學(xué)歷的義務(wù)教育教師，新聘農(nóng)村小學(xué)教師的初始學(xué)歷必須為本科。繼續(xù)推進(jìn)《農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃》，為所屬省市培養(yǎng)碩士水平的義務(wù)教育教師，擴(kuò)大中學(xué)教師碩士文憑的比例。組織培訓(xùn)在崗農(nóng)村教師，提高教學(xué)技能與理論素養(yǎng)。
(三)教師權(quán)益保障。設(shè)置農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師崗位補(bǔ)助額度標(biāo)準(zhǔn);增加上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在市一級(jí)甚至有可能的地方實(shí)現(xiàn)省一級(jí)教師工資持平，落實(shí)農(nóng)村教師的住房與交通補(bǔ)貼，并盡快用法律的形式規(guī)定下來(lái)。
二、搜尋、評(píng)析政策方案
針對(duì)農(nóng)村教師補(bǔ)充問(wèn)題，國(guó)外的辦法主要有以下5個(gè)，(一)提供獎(jiǎng)金和補(bǔ)償金。(二)增加上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保證財(cái)力薄弱地區(qū)的教師工資和獎(jiǎng)金，或者在更高的層面統(tǒng)籌教師工資。(三)為遠(yuǎn)赴困難地區(qū)和困難學(xué)校任教的教師提供特別的專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。(四)打破過(guò)去單一的工資序列，根據(jù)教師短缺的類(lèi)型、根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)不同地區(qū)不同學(xué)科的基本工資。(五)采用行政調(diào)動(dòng)的辦法實(shí)現(xiàn)教師剛性流動(dòng)，教師按照教育公務(wù)員(準(zhǔn)公務(wù)員)管理。
在我國(guó)普遍采取了以上前三種做法，此外具體方案還有“師范生免費(fèi)教育”“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”“鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村學(xué)校當(dāng)教師”“完善教師培訓(xùn)制度”等。屬于數(shù)量補(bǔ)充型政策有始于2006年特崗教師計(jì)劃與免費(fèi)師范生計(jì)劃。素質(zhì)提升型包括針對(duì)在崗教師與管理人員的短期的直接培訓(xùn)項(xiàng)目，如暑假對(duì)西部教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)項(xiàng)目，靈活的城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師流動(dòng)項(xiàng)目等。但總的來(lái)講，培訓(xùn)項(xiàng)目無(wú)長(zhǎng)效固定的機(jī)制，政策制定和執(zhí)行的隨意性比較大。
三、特崗教師計(jì)劃的合理性說(shuō)明
第一，周期短，成本低。“免費(fèi)師范生”政策的培養(yǎng)周期為4年，相比之下，特崗教師計(jì)劃直接從招聘環(huán)節(jié)入手，成本較低，能短期有效縮小城鄉(xiāng)教師力量差距。
第二，針對(duì)性強(qiáng)，考試的招聘形式易于推行。目前來(lái)看，從2006年到2009年，特崗教師計(jì)劃覆蓋的范圍縣市越來(lái)越多，擬安排的特設(shè)崗位也越來(lái)越多。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2006年至2008年，全國(guó)共招聘特崗教師5.9萬(wàn)余人，覆蓋西部地區(qū)400多個(gè)縣、6000多所農(nóng)村中小學(xué)。從2009年開(kāi)始，特崗教師計(jì)劃實(shí)施范圍擴(kuò)大到中部地區(qū)，招聘人數(shù)將達(dá)6.3萬(wàn)多人，超過(guò)前3年的總和。
第三，特崗教師計(jì)劃專(zhuān)門(mén)財(cái)政撥款的激勵(lì)效果不錯(cuò)。中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，用于特設(shè)崗位教師的工資性支出，并按人均年1.5萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，吸引了大批教育工作者的應(yīng)聘。
第四，特崗教師計(jì)劃公益性強(qiáng)。眾多縣市的招聘計(jì)劃中都提到要“進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的高校畢業(yè)生報(bào)名參加。”特崗教師計(jì)劃優(yōu)先招聘畢業(yè)生，有效的引導(dǎo)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)，此外，只要是合符報(bào)名條件的社會(huì)人員都能參加，有利于吸引社會(huì)優(yōu)秀人才。
第五，特崗教師計(jì)劃可減少農(nóng)村教師流失。應(yīng)聘者自愿的前提下報(bào)名參加考試，能讓學(xué)校選擇到自愿來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)工作的教師候選人，能在很大程度上減低教師流失率。這點(diǎn)是其他政策所不擁有的優(yōu)勢(shì)。云南省2006年招聘并在崗的4163名特崗教師中，服務(wù)期滿(mǎn)自愿選擇在當(dāng)?shù)亓羧蔚挠?038人，占特崗教師總數(shù)的近97%。
四、總結(jié)執(zhí)行的偏差，選擇有效的政策工具
在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)偏差――特崗教師計(jì)劃政策配套不到位，政策模糊不清，考試公正性有待加強(qiáng)、部分地區(qū)特崗教師期滿(mǎn)留任率低等。為了更好的達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合過(guò)去四年的地方經(jīng)驗(yàn)與執(zhí)行偏差，選擇有效的政策工具。
(一)采用能力建設(shè)工具，訓(xùn)練特崗教師計(jì)劃的招聘與服務(wù)管理人員。展開(kāi)對(duì)新聘教師的上崗培訓(xùn)，幫助其適應(yīng)新的校園環(huán)境與學(xué)習(xí)。此外，設(shè)立特崗教師職業(yè)發(fā)展檔案，跟蹤特崗教師執(zhí)教效果，考核特崗教師所發(fā)揮的實(shí)際作用。
(二)執(zhí)行部門(mén)協(xié)調(diào)與系統(tǒng)變革工具，特崗教師計(jì)劃需要眾多相關(guān)部門(mén)的職能協(xié)調(diào)：教育部、財(cái)政部、大學(xué)生就業(yè)中心、各級(jí)農(nóng)村中小學(xué)，考試中心，招聘中心等。通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的特崗教師辦公室進(jìn)行特崗教師計(jì)劃執(zhí)行的信息收集與政策反饋分析，加強(qiáng)教育部、財(cái)政部、各級(jí)各市的教育部之間的信息溝通，達(dá)到各司其職，有條不紊的執(zhí)行政策。
(三)完善特崗教師計(jì)劃的公共服務(wù)，切實(shí)解決特崗教師服務(wù)與管理環(huán)節(jié)上的具體問(wèn)題。落實(shí)解決農(nóng)村教師的基本住宿與交通;鼓勵(lì)在崗進(jìn)修;提供期滿(mǎn)后就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)惠，如推薦讀碩士等，鼓勵(lì)期滿(mǎn)留任。
綜上所述，因農(nóng)村地區(qū)條件艱苦，教師待遇不高，教師職業(yè)發(fā)展途徑不暢等，吸引不了優(yōu)秀教師，骨干教師流失。特崗教師計(jì)劃因其低成本、公益性與效率高、可操作性與激勵(lì)性較強(qiáng)，是我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師補(bǔ)充的優(yōu)秀政策案例，真正提高了我國(guó)農(nóng)村教師崗位的吸引力，切實(shí)增強(qiáng)了農(nóng)村教師隊(duì)伍的實(shí)力與素質(zhì)，縮小了義務(wù)教育城鄉(xiāng)師資差距，為我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育做出了貢獻(xiàn)。
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