關(guān)于公共政策的論文特輯
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對(duì)惠農(nóng)政策失效的思考
一、惠農(nóng)政策失效的表現(xiàn)
(一)惠農(nóng)政策僵化，不能有效結(jié)合實(shí)際?；蒉r(nóng)政策反映了黨和政府解決“三農(nóng)”問題的意志，具有堅(jiān)定的原則性。但農(nóng)村的發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，其發(fā)展變化存在多樣性，上級(jí)政策不可能涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的所有問題，不可能把所有問題都規(guī)定得具體詳盡。因此，要靈活變通惠農(nóng)政策，探索惠農(nóng)政策的有效實(shí)施形式。但目前惠農(nóng)政策的執(zhí)行卻呈現(xiàn)出上下一般粗，硬性照搬上級(jí)政策的現(xiàn)象?；鶎诱吐毮懿块T為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，照本宣科傳達(dá)貫徹上級(jí)政策，減少甚至從不對(duì)變通執(zhí)行政策，機(jī)械主義傾向嚴(yán)重。過分強(qiáng)調(diào)原則性，會(huì)導(dǎo)致照抄、照搬、照套的教條主義，一切等待上級(jí)政策，不敢試、不敢闖，造成工作進(jìn)度緩慢，效果不佳，甚至工作無法開展。但在考核壓力和利益關(guān)系牽動(dòng)下，基層政府經(jīng)常會(huì)動(dòng)用行政力量完成目標(biāo)任務(wù)，弄虛作假現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。
(二)政策之間界限分明，無法形成合力。農(nóng)村發(fā)展中的問題并非是單一性質(zhì)，問題的產(chǎn)生由來已久，根本原因隱藏得很深，受諸多因素限制，不同問題往往一環(huán)扣一環(huán)，連鎖反應(yīng)強(qiáng)烈?；蒉r(nóng)政策執(zhí)行單位非常廣泛，關(guān)聯(lián)到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、國土、氣象等多個(gè)部門，它們往往各司其職。首先，由于條塊分割，各職能部門之間溝通渠道有限，沒有或者無法進(jìn)行有效溝通，執(zhí)行部門分散，協(xié)調(diào)難度大，聯(lián)合執(zhí)行政策成本高;其次，各職能部門受自身職能范圍限制，在自上而下的運(yùn)行模式下，各項(xiàng)惠農(nóng)政策，尤其是項(xiàng)目建設(shè)類政策，在項(xiàng)目實(shí)施之前已經(jīng)以文件等書面形式規(guī)定了政策實(shí)施范圍、資金使用范圍?？缭秸呓缦抟徊骄鸵馕吨`規(guī)違紀(jì)的危險(xiǎn)。因此，相關(guān)涉農(nóng)部門無權(quán)，也很少主動(dòng)將本部門的惠農(nóng)政策與其他部門整合;最后，出于部門利益和政治、經(jīng)濟(jì)成本考慮，部分職能部門從自身角度出發(fā)，只顧及自己的工作業(yè)績(jī)，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而非對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。
然而，由于沒有從根源上找出引發(fā)問題的原因，相關(guān)聯(lián)的問題仍然侵?jǐn)_著農(nóng)村發(fā)展，眼前的政策實(shí)施效果可能會(huì)在未來被侵蝕，同類問題甚至?xí)磸?fù)出現(xiàn)。如此出力不討好，好心辦不了好事的現(xiàn)象在惠農(nóng)政策的實(shí)施過程中不一而足，政策的實(shí)施只能暫時(shí)性、淺層次地解決問題，無法從根本解除難題?；蒉r(nóng)政策不僅僅要解決農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)面臨的當(dāng)前問題，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，挖掘問題產(chǎn)生的根源，考慮如何應(yīng)對(duì)以后可能出現(xiàn)的新問題和新情況。
(三)惠農(nóng)政策公共利益取向偏離。惠農(nóng)政策是政府提供給社會(huì)的重要公共產(chǎn)品，農(nóng)民利益是惠農(nóng)政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，為農(nóng)民增加福利是政策制定的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。而惠農(nóng)政策的制定是多種因素交織作用的動(dòng)態(tài)過程，是制定者在一定的理性限度和價(jià)值取向中制定的，理性的有限性和價(jià)值沖突性決定了政策制定并非會(huì)自覺地從農(nóng)民利益角度出發(fā)。在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下，各級(jí)政府面臨著很大的發(fā)展壓力。上級(jí)政府為了完成任務(wù)，會(huì)將壓力分解轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府。對(duì)于基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而言，自己的直接上級(jí)是最重要、往往也是最權(quán)威的利益相關(guān)者，官員提升與評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰的主動(dòng)權(quán)完全集中在上級(jí)手中。在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當(dāng)?shù)臋?quán)力約束機(jī)制下，惠農(nóng)政策淪為少數(shù)人謀求政治、經(jīng)濟(jì)資本的工具。
二、惠農(nóng)政策失效的原因分析
(一)政策制定與執(zhí)行過程充滿利益博弈。調(diào)整與確立社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)，促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是惠農(nóng)政策的目的，惠農(nóng)政策的實(shí)施自然有利于國家利益。但整體有益性并不一定存在于每一個(gè)地區(qū)、部門?；蒉r(nóng)政策的執(zhí)行主要集中于基層政府，它們可能代表著部門、地區(qū)乃至小集團(tuán)的利益?；蒉r(nóng)政策的執(zhí)行主體在面臨自利價(jià)值取向、個(gè)人利益與國家利益時(shí)，為了盡可能地維護(hù)本地區(qū)、本部門甚至本人的政治、經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)以惠農(nóng)政策對(duì)本地區(qū)、本部門的政治、經(jīng)濟(jì)利益損益值作為執(zhí)行參數(shù)，做出執(zhí)行偏差行為，造成政策的制定和執(zhí)行之間出現(xiàn)斷層。當(dāng)惠農(nóng)政策在整體上無益于，或?qū)Ρ镜貐^(qū)、本部門包括本人的政治、經(jīng)濟(jì)利益益處不大，無法滿足其要求時(shí)，執(zhí)行中就會(huì)調(diào)查研究少，科學(xué)決策少，憑經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣決策多，或者消極怠工，執(zhí)行隨意性大，對(duì)上級(jí)政策的細(xì)化操作少之又少，或者勉強(qiáng)完成任務(wù)，創(chuàng)造性、主動(dòng)性和積極性不足。
(二)激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)。目前惠農(nóng)政策的執(zhí)行以黨委、政府和村民委員會(huì)為唯一組織形式，執(zhí)行過程壟斷現(xiàn)象凸出?；鶎庸珓?wù)員不辭辛勞地執(zhí)行政策，不能得到現(xiàn)時(shí)的物質(zhì)激勵(lì)，也不會(huì)因?yàn)檎邎?zhí)行效果不佳而受到責(zé)任追究，執(zhí)行有效程度如何也難有明確標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員薪酬制度中級(jí)別工資所體現(xiàn)的工作數(shù)量與質(zhì)量的差異并不大，激勵(lì)作用并不顯著，考評(píng)結(jié)果與職務(wù)晉升和薪酬獎(jiǎng)勵(lì)脫鉤。在一線執(zhí)行政策的村級(jí)干部也無可觀的政治、經(jīng)濟(jì)可圖，引發(fā)懶惰執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、選擇執(zhí)行和附加執(zhí)行行為產(chǎn)生。
“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為?！痹凇袄硇越?jīng)濟(jì)人”思想的左右下，當(dāng)執(zhí)行者的目標(biāo)和利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的機(jī)率就會(huì)增高。
(三)監(jiān)督機(jī)制不健全。現(xiàn)階段制約我國惠農(nóng)政策執(zhí)行監(jiān)督工作有效開展的因素很多，監(jiān)督法制不健全、監(jiān)督方法不恰當(dāng)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)無權(quán)威、監(jiān)督渠道不暢通，并且存在預(yù)算管理不嚴(yán)、投資效益評(píng)估欠缺、法律監(jiān)督不夠健全、審計(jì)監(jiān)督難以到位、財(cái)政監(jiān)督方式落后、社會(huì)監(jiān)督渠道較少等缺陷，導(dǎo)致對(duì)政策執(zhí)行行為的監(jiān)督缺位與乏力，不能對(duì)執(zhí)行者的行為與結(jié)果進(jìn)行有效的責(zé)任追究，影響惠農(nóng)政策效益的發(fā)揮。
三、防范惠農(nóng)政策失效的機(jī)制
(一)以執(zhí)行需求為導(dǎo)向建立組織體系，提高農(nóng)業(yè)服務(wù)社會(huì)化程度。一是強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)資源整合。為了有效協(xié)調(diào)各涉農(nóng)部門之間的工作，需要減少政策執(zhí)行的行政層級(jí)，精簡(jiǎn)審批程序和環(huán)節(jié)。各涉農(nóng)部門應(yīng)在各級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排部署下，統(tǒng)一思想，積極投身到惠農(nóng)政策整合工作中，以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金整合為載體，以惠農(nóng)政策整合為工具，通過對(duì)整合政策和調(diào)控資金，科學(xué)、合理配置資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)整生產(chǎn)發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)與地區(qū)、地區(qū)與部門、部門與部門之間生產(chǎn)要素合理組合。二是突破傳統(tǒng)觀念束縛，提供多元化服務(wù)方式。在實(shí)行惠農(nóng)政策時(shí)，政府承擔(dān)著多樣化的職能和服務(wù)，而承擔(dān)具體職能的機(jī)構(gòu)未必一定是政府機(jī)構(gòu)，在村一級(jí)也不一定是村委會(huì)等組織。職能和服務(wù)內(nèi)容的多樣性決定了政府提供服務(wù)的方式應(yīng)多樣化。執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的第一個(gè)問題就是結(jié)構(gòu)的單一性，“各個(gè)部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)來組織工作，其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于高效率地執(zhí)行政策，提供服務(wù)”。在某些層級(jí)和領(lǐng)域，執(zhí)行組織模式和機(jī)構(gòu)類型要打破執(zhí)行壟斷，只要是有利于政策有效執(zhí)行的組織形式都可以采用。
(二)建全激勵(lì)機(jī)制，提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行者的積極性。以農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展需求為導(dǎo)向，建立激勵(lì)機(jī)制。各級(jí)政府和相關(guān)執(zhí)行者應(yīng)從農(nóng)民的角度而非政府的角度來評(píng)價(jià)實(shí)施結(jié)果，并由關(guān)注實(shí)施結(jié)果、自身利益轉(zhuǎn)為關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。各執(zhí)行機(jī)構(gòu)急需科學(xué)設(shè)置惠農(nóng)政策執(zhí)行中申請(qǐng)檢驗(yàn)、審查、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的時(shí)間，確定工作崗位的執(zhí)行效率指標(biāo)。同時(shí)，必須逐步健全考評(píng)目標(biāo)和體系，將考評(píng)結(jié)果與公務(wù)員級(jí)別工資的發(fā)放相結(jié)合，以工作任務(wù)或項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果為發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以完成工作任務(wù)或執(zhí)行項(xiàng)目的多少、好壞、快慢等決定公務(wù)員級(jí)別工資的高低，嚴(yán)格以評(píng)價(jià)結(jié)果給予執(zhí)行者相應(yīng)待遇。
(三)加強(qiáng)農(nóng)民需求調(diào)查研究，發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與政策制定與執(zhí)行，提高惠農(nóng)政策的針對(duì)性和可操作性。農(nóng)民本身比任何人都要了解自己的需求偏好和政策訴求，任何局外人都不可能代替農(nóng)民表述他們的利益需求。因此，惠農(nóng)政策的制定最應(yīng)該聆聽農(nóng)民的心聲，把握農(nóng)民對(duì)政策的需求。
參與惠農(nóng)政策制定與執(zhí)行的前提是充分了解政策的內(nèi)容。但目前，農(nóng)民了解惠農(nóng)政策的渠道比較單一，村委會(huì)連接政府與農(nóng)民的橋梁作用未能顯現(xiàn)出來，信息自上而下傳遞不夠順暢，農(nóng)民的需求與意愿也不能及時(shí)反饋給上級(jí)政府。現(xiàn)實(shí)的緊迫性要求村委會(huì)通過多樣化的方式加強(qiáng)政策信息傳播，縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)村委會(huì)宣傳惠農(nóng)政策的實(shí)際效果嚴(yán)格考核，將轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的知曉程度作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)之一。當(dāng)然，“人們學(xué)習(xí)成為有能力的話語參與者要經(jīng)過一個(gè)成長(zhǎng)過程，這需要時(shí)間和充分實(shí)踐的機(jī)會(huì)?！?/p>
民初煙酒政策思想(1912-1926年)
一、民初煙酒稅改革的背景
民初一系列保護(hù)和鼓勵(lì)實(shí)業(yè)的政策法令，抵制洋貨、提倡國貨的民族運(yùn)動(dòng)，刺激了民族工商業(yè)的發(fā)展。西方稅制思想為民初煙酒稅改革做了思想鋪墊。
為維持脆弱的政局，北洋政府基本靠借債度日。曹汝霖曾說：“其時(shí)財(cái)政困難已達(dá)極點(diǎn)，各省應(yīng)解之款，都為督軍扣留;發(fā)行國內(nèi)公債，則舊公債尚未整理，續(xù)募為難。”
北洋政府年度借款額超過一億銀元的有七年，占借款總額超過5%的年份正好也是這幾年，最高年份是最低年份借款的3.7倍之多。大量的借債刺激了北洋政府對(duì)國內(nèi)財(cái)政的調(diào)整，煙酒稅逐漸“嶄露頭角”，上升為國家稅,甚至在對(duì)外借款中充當(dāng)?shù)盅浩贰?/p>
二、民初煙酒稅改革的經(jīng)過
中華民國成立后，各地征稅情況比較混亂，北洋政府積極籌劃整理煙酒稅。1914年，北洋政府財(cái)政部設(shè)立了雜稅整理處，專門從事包括煙酒稅在內(nèi)的各項(xiàng)雜稅整理工作。1915年3月，公布整理煙稅、酒稅兩項(xiàng)章程，章程要求各省將原有的煙酒稅捐合并征收，提高稅率，并統(tǒng)一用銀元計(jì)算，但仍舊無法達(dá)到全國煙酒稅法的統(tǒng)一;同年4月，推行煙酒公賣制度，擬將煙酒稅、捐、厘等并入專賣利益中逐步解決。但原有的煙酒稅、厘捐等仍然保留，繼續(xù)按各省原有規(guī)定征收，出現(xiàn)重復(fù)課征現(xiàn)象。1917年，全國煙酒事務(wù)署設(shè)置煙酒稅費(fèi)統(tǒng)一征收籌備處，后因政局動(dòng)蕩未曾實(shí)行。
政府對(duì)煙酒稅的重視，煙酒稅地位隨之提升，煙酒稅豐厚的利潤(rùn)，為北洋政府提供了雄厚的資金，支撐著北洋政府內(nèi)政外交，北洋政府更以煙酒稅作抵押，換取外國侵略者現(xiàn)銀的支持，地方政府與中央政府在利益面前明爭(zhēng)暗斗，截留現(xiàn)象一直存在，中央政府為了擴(kuò)大稅源，更是巧立新稅，沉重的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到廣大群眾身上，引發(fā)了民眾與政府之間的唇槍舌戰(zhàn)，更有實(shí)際性的“稅收保衛(wèi)戰(zhàn)”。
三、民初煙酒稅改革之社會(huì)動(dòng)議
在煙酒稅率上，北洋政府財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙強(qiáng)調(diào)重征煙酒稅，1915年4月26日，在給袁世凱的呈文中說：“竊查煙酒為消費(fèi)品中近于奢侈品，各國皆課重稅……注重公賣辦法不可……各省煙酒兩項(xiàng)并辦，以節(jié)經(jīng)費(fèi)?！绷菏吭r也提出增加煙酒稅率，尤于嚴(yán)禁奢侈之中，可增加收入之效。
在煙酒御侮上，熊希齡于1912年5月向參議院報(bào)告財(cái)政施政意見中認(rèn)為“煙草專賣，雖有外交上之關(guān)系，然亦可逐漸設(shè)法，以為抵制之計(jì)”。熊希齡注意到煙葉稅被外國侵略者把持，但考略到煙葉稅的高額利潤(rùn)，還是盡力采取挽救措施，竭力與外國人爭(zhēng)利。民族煙草企業(yè)代表簡(jiǎn)照南主張取消外商煙廠享受的特權(quán)，給予國產(chǎn)卷煙以一定的優(yōu)惠稅制。他指出：“紙煙一業(yè)……雖由時(shí)勢(shì)人情所致，實(shí)緣稅率不平之一大關(guān)系也”，“查外來紙煙于進(jìn)口時(shí)完納正稅一次，以后無論至何通商之埠均不重征，此舶來品之權(quán)利也?！焙?jiǎn)照南主張卷煙統(tǒng)稅，以便取得與外商產(chǎn)品對(duì)抗的相同競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。
四、民初煙酒擔(dān)保的社會(huì)抗?fàn)?/p>
1916年11月21、22日，美國芝加哥大陸產(chǎn)務(wù)銀行借款500萬美元，借期3年、并批準(zhǔn)借款合同,以政府煙酒公賣費(fèi)稅為擔(dān)保。1919年，北洋政府?dāng)M向美國續(xù)借美金2500萬元，仍以煙酒稅全數(shù)作為抵押。為支付到期的還款，財(cái)政部改向美國太平洋拓業(yè)公司借款550萬美元，以煙酒稅為擔(dān)保，條件是聘美國人蘭慶為煙酒署稽核。
中國煙酒聯(lián)合會(huì)1919年10月31日致電大總統(tǒng)及國務(wù)院相關(guān)部門云：“煙酒借款，主權(quán)喪失，授人以柄，萬民嗟怨，迭次爭(zhēng)阻?！?2月13日再致電云：“煙酒借款一事，迭電呼吁……頃報(bào)載此項(xiàng)借款現(xiàn)已成立，仿鹽稅抵押辦法，用外人為稽核，全國震恐，罔知所措?！?/p>
1920年1月6日，上?？偵虝?huì)致電大總統(tǒng)、國務(wù)院、全國煙酒事務(wù)署及參眾兩院，指出煙酒借款“辱國病民”，授稽核之權(quán)于外人，“壟斷憑凌，勢(shì)所必至”，外國煙酒將更加充斥國內(nèi)市場(chǎng)，故敦促政府“迅予設(shè)法取消。”
1921年9月，財(cái)政部提出第三次向美國借款，其借款金額3000萬美元，限期10年，利息8厘，以煙酒稅收入及陜西、福建、河南、安徽4省之貨物稅為抵押品。此項(xiàng)借款一開始就遭到北京銀行公會(huì)等反對(duì)，繼而4省督軍、省長(zhǎng)均要求取消以4省貨物稅為抵押品，此續(xù)借款方予終止。
北洋政府統(tǒng)治的十幾年期間，中國煙草稅賦體制經(jīng)歷過一個(gè)動(dòng)蕩與變革的階段。
結(jié)束語:民國初期煙酒稅改革，不僅對(duì)后來的南京國民政府有一定的借鑒意義，對(duì)今天的煙酒稅改革依然有不小的參考價(jià)值。后期的南京國民政府煙酒稅改革，基本沿襲了民國初期關(guān)于煙酒稅的一系列政策和措施。挽回?zé)熅贫愔鳈?quán)的斗爭(zhēng)，也在局部小范圍推動(dòng)了中國反抗外國侵略者的大勢(shì)。對(duì)于煙酒稅的探討，絕不僅僅是財(cái)政問題，也不僅僅止步于思想領(lǐng)域，更在于廣闊的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，對(duì)煙酒稅的摸索，必然隨不同的實(shí)踐發(fā)生改變。
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