關于公共政策的論文特輯
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對惠農(nóng)政策失效的思考
一、惠農(nóng)政策失效的表現(xiàn)
(一)惠農(nóng)政策僵化，不能有效結(jié)合實際?；蒉r(nóng)政策反映了黨和政府解決“三農(nóng)”問題的意志，具有堅定的原則性。但農(nóng)村的發(fā)展是一項復雜的工程，其發(fā)展變化存在多樣性，上級政策不可能涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的所有問題，不可能把所有問題都規(guī)定得具體詳盡。因此，要靈活變通惠農(nóng)政策，探索惠農(nóng)政策的有效實施形式。但目前惠農(nóng)政策的執(zhí)行卻呈現(xiàn)出上下一般粗，硬性照搬上級政策的現(xiàn)象?；鶎诱吐毮懿块T為了規(guī)避政治風險，照本宣科傳達貫徹上級政策，減少甚至從不對變通執(zhí)行政策，機械主義傾向嚴重。過分強調(diào)原則性，會導致照抄、照搬、照套的教條主義，一切等待上級政策，不敢試、不敢闖，造成工作進度緩慢，效果不佳，甚至工作無法開展。但在考核壓力和利益關系牽動下，基層政府經(jīng)常會動用行政力量完成目標任務，弄虛作假現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。
(二)政策之間界限分明，無法形成合力。農(nóng)村發(fā)展中的問題并非是單一性質(zhì)，問題的產(chǎn)生由來已久，根本原因隱藏得很深，受諸多因素限制，不同問題往往一環(huán)扣一環(huán)，連鎖反應強烈?；蒉r(nóng)政策執(zhí)行單位非常廣泛，關聯(lián)到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、國土、氣象等多個部門，它們往往各司其職。首先，由于條塊分割，各職能部門之間溝通渠道有限，沒有或者無法進行有效溝通，執(zhí)行部門分散，協(xié)調(diào)難度大，聯(lián)合執(zhí)行政策成本高;其次，各職能部門受自身職能范圍限制，在自上而下的運行模式下，各項惠農(nóng)政策，尤其是項目建設類政策，在項目實施之前已經(jīng)以文件等書面形式規(guī)定了政策實施范圍、資金使用范圍。跨越政策界限一步就意味著違規(guī)違紀的危險。因此，相關涉農(nóng)部門無權(quán)，也很少主動將本部門的惠農(nóng)政策與其他部門整合;最后，出于部門利益和政治、經(jīng)濟成本考慮，部分職能部門從自身角度出發(fā)，只顧及自己的工作業(yè)績，對上級負責，而非對農(nóng)民負責。
然而，由于沒有從根源上找出引發(fā)問題的原因，相關聯(lián)的問題仍然侵擾著農(nóng)村發(fā)展，眼前的政策實施效果可能會在未來被侵蝕，同類問題甚至會反復出現(xiàn)。如此出力不討好，好心辦不了好事的現(xiàn)象在惠農(nóng)政策的實施過程中不一而足，政策的實施只能暫時性、淺層次地解決問題，無法從根本解除難題。惠農(nóng)政策不僅僅要解決農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)面臨的當前問題，更要立足長遠，挖掘問題產(chǎn)生的根源，考慮如何應對以后可能出現(xiàn)的新問題和新情況。
(三)惠農(nóng)政策公共利益取向偏離。惠農(nóng)政策是政府提供給社會的重要公共產(chǎn)品，農(nóng)民利益是惠農(nóng)政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，為農(nóng)民增加福利是政策制定的出發(fā)點和最終目的。而惠農(nóng)政策的制定是多種因素交織作用的動態(tài)過程，是制定者在一定的理性限度和價值取向中制定的，理性的有限性和價值沖突性決定了政策制定并非會自覺地從農(nóng)民利益角度出發(fā)。在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下，各級政府面臨著很大的發(fā)展壓力。上級政府為了完成任務，會將壓力分解轉(zhuǎn)移給下級政府。對于基層黨政領導干部而言，自己的直接上級是最重要、往往也是最權(quán)威的利益相關者，官員提升與評優(yōu)、獎勵與懲罰的主動權(quán)完全集中在上級手中。在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當?shù)臋?quán)力約束機制下，惠農(nóng)政策淪為少數(shù)人謀求政治、經(jīng)濟資本的工具。
二、惠農(nóng)政策失效的原因分析
(一)政策制定與執(zhí)行過程充滿利益博弈。調(diào)整與確立社會經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)，促使社會經(jīng)濟健康發(fā)展是惠農(nóng)政策的目的，惠農(nóng)政策的實施自然有利于國家利益。但整體有益性并不一定存在于每一個地區(qū)、部門?；蒉r(nóng)政策的執(zhí)行主要集中于基層政府，它們可能代表著部門、地區(qū)乃至小集團的利益?；蒉r(nóng)政策的執(zhí)行主體在面臨自利價值取向、個人利益與國家利益時，為了盡可能地維護本地區(qū)、本部門甚至本人的政治、經(jīng)濟利益，可能會以惠農(nóng)政策對本地區(qū)、本部門的政治、經(jīng)濟利益損益值作為執(zhí)行參數(shù)，做出執(zhí)行偏差行為，造成政策的制定和執(zhí)行之間出現(xiàn)斷層。當惠農(nóng)政策在整體上無益于，或?qū)Ρ镜貐^(qū)、本部門包括本人的政治、經(jīng)濟利益益處不大，無法滿足其要求時，執(zhí)行中就會調(diào)查研究少，科學決策少，憑經(jīng)驗和習慣決策多，或者消極怠工，執(zhí)行隨意性大，對上級政策的細化操作少之又少，或者勉強完成任務，創(chuàng)造性、主動性和積極性不足。
(二)激勵機制不科學。目前惠農(nóng)政策的執(zhí)行以黨委、政府和村民委員會為唯一組織形式，執(zhí)行過程壟斷現(xiàn)象凸出。基層公務員不辭辛勞地執(zhí)行政策，不能得到現(xiàn)時的物質(zhì)激勵，也不會因為政策執(zhí)行效果不佳而受到責任追究，執(zhí)行有效程度如何也難有明確標準。公務員薪酬制度中級別工資所體現(xiàn)的工作數(shù)量與質(zhì)量的差異并不大，激勵作用并不顯著，考評結(jié)果與職務晉升和薪酬獎勵脫鉤。在一線執(zhí)行政策的村級干部也無可觀的政治、經(jīng)濟可圖，引發(fā)懶惰執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、選擇執(zhí)行和附加執(zhí)行行為產(chǎn)生。
“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會違反規(guī)范，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為?！痹凇袄硇越?jīng)濟人”思想的左右下，當執(zhí)行者的目標和利益與公共利益發(fā)生沖突時，發(fā)生道德風險和逆向選擇的機率就會增高。
(三)監(jiān)督機制不健全?，F(xiàn)階段制約我國惠農(nóng)政策執(zhí)行監(jiān)督工作有效開展的因素很多，監(jiān)督法制不健全、監(jiān)督方法不恰當、監(jiān)督機構(gòu)無權(quán)威、監(jiān)督渠道不暢通，并且存在預算管理不嚴、投資效益評估欠缺、法律監(jiān)督不夠健全、審計監(jiān)督難以到位、財政監(jiān)督方式落后、社會監(jiān)督渠道較少等缺陷，導致對政策執(zhí)行行為的監(jiān)督缺位與乏力，不能對執(zhí)行者的行為與結(jié)果進行有效的責任追究，影響惠農(nóng)政策效益的發(fā)揮。
三、防范惠農(nóng)政策失效的機制
(一)以執(zhí)行需求為導向建立組織體系，提高農(nóng)業(yè)服務社會化程度。一是強化統(tǒng)一領導作用，實現(xiàn)資源整合。為了有效協(xié)調(diào)各涉農(nóng)部門之間的工作，需要減少政策執(zhí)行的行政層級，精簡審批程序和環(huán)節(jié)。各涉農(nóng)部門應在各級黨委和政府統(tǒng)一領導和安排部署下，統(tǒng)一思想，積極投身到惠農(nóng)政策整合工作中，以強農(nóng)惠農(nóng)資金整合為載體，以惠農(nóng)政策整合為工具，通過對整合政策和調(diào)控資金，科學、合理配置資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)整生產(chǎn)發(fā)展布局，實現(xiàn)地區(qū)與地區(qū)、地區(qū)與部門、部門與部門之間生產(chǎn)要素合理組合。二是突破傳統(tǒng)觀念束縛，提供多元化服務方式。在實行惠農(nóng)政策時，政府承擔著多樣化的職能和服務，而承擔具體職能的機構(gòu)未必一定是政府機構(gòu)，在村一級也不一定是村委會等組織。職能和服務內(nèi)容的多樣性決定了政府提供服務的方式應多樣化。執(zhí)行機構(gòu)改革的第一個問題就是結(jié)構(gòu)的單一性，“各個部門應該根據(jù)職能和任務來組織工作，其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于高效率地執(zhí)行政策，提供服務”。在某些層級和領域，執(zhí)行組織模式和機構(gòu)類型要打破執(zhí)行壟斷，只要是有利于政策有效執(zhí)行的組織形式都可以采用。
(二)建全激勵機制，提高執(zhí)行機構(gòu)與執(zhí)行者的積極性。以農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展需求為導向，建立激勵機制。各級政府和相關執(zhí)行者應從農(nóng)民的角度而非政府的角度來評價實施結(jié)果，并由關注實施結(jié)果、自身利益轉(zhuǎn)為關注經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。各執(zhí)行機構(gòu)急需科學設置惠農(nóng)政策執(zhí)行中申請檢驗、審查、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的時間，確定工作崗位的執(zhí)行效率指標。同時，必須逐步健全考評目標和體系，將考評結(jié)果與公務員級別工資的發(fā)放相結(jié)合，以工作任務或項目績效考核結(jié)果為發(fā)放標準，以完成工作任務或執(zhí)行項目的多少、好壞、快慢等決定公務員級別工資的高低，嚴格以評價結(jié)果給予執(zhí)行者相應待遇。
(三)加強農(nóng)民需求調(diào)查研究，發(fā)動農(nóng)民參與政策制定與執(zhí)行，提高惠農(nóng)政策的針對性和可操作性。農(nóng)民本身比任何人都要了解自己的需求偏好和政策訴求，任何局外人都不可能代替農(nóng)民表述他們的利益需求。因此，惠農(nóng)政策的制定最應該聆聽農(nóng)民的心聲，把握農(nóng)民對政策的需求。
參與惠農(nóng)政策制定與執(zhí)行的前提是充分了解政策的內(nèi)容。但目前，農(nóng)民了解惠農(nóng)政策的渠道比較單一，村委會連接政府與農(nóng)民的橋梁作用未能顯現(xiàn)出來，信息自上而下傳遞不夠順暢，農(nóng)民的需求與意愿也不能及時反饋給上級政府。現(xiàn)實的緊迫性要求村委會通過多樣化的方式加強政策信息傳播，縣級政府應對村委會宣傳惠農(nóng)政策的實際效果嚴格考核，將轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民對惠農(nóng)政策的知曉程度作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領導干部的重要指標之一。當然，“人們學習成為有能力的話語參與者要經(jīng)過一個成長過程，這需要時間和充分實踐的機會。”
民初煙酒政策思想(1912-1926年)
一、民初煙酒稅改革的背景
民初一系列保護和鼓勵實業(yè)的政策法令，抵制洋貨、提倡國貨的民族運動，刺激了民族工商業(yè)的發(fā)展。西方稅制思想為民初煙酒稅改革做了思想鋪墊。
為維持脆弱的政局，北洋政府基本靠借債度日。曹汝霖曾說：“其時財政困難已達極點，各省應解之款，都為督軍扣留;發(fā)行國內(nèi)公債，則舊公債尚未整理，續(xù)募為難?！?/p>
北洋政府年度借款額超過一億銀元的有七年，占借款總額超過5%的年份正好也是這幾年，最高年份是最低年份借款的3.7倍之多。大量的借債刺激了北洋政府對國內(nèi)財政的調(diào)整，煙酒稅逐漸“嶄露頭角”，上升為國家稅,甚至在對外借款中充當?shù)盅浩贰?/p>
二、民初煙酒稅改革的經(jīng)過
中華民國成立后，各地征稅情況比較混亂，北洋政府積極籌劃整理煙酒稅。1914年，北洋政府財政部設立了雜稅整理處，專門從事包括煙酒稅在內(nèi)的各項雜稅整理工作。1915年3月，公布整理煙稅、酒稅兩項章程，章程要求各省將原有的煙酒稅捐合并征收，提高稅率，并統(tǒng)一用銀元計算，但仍舊無法達到全國煙酒稅法的統(tǒng)一;同年4月，推行煙酒公賣制度，擬將煙酒稅、捐、厘等并入專賣利益中逐步解決。但原有的煙酒稅、厘捐等仍然保留，繼續(xù)按各省原有規(guī)定征收，出現(xiàn)重復課征現(xiàn)象。1917年，全國煙酒事務署設置煙酒稅費統(tǒng)一征收籌備處，后因政局動蕩未曾實行。
政府對煙酒稅的重視，煙酒稅地位隨之提升，煙酒稅豐厚的利潤，為北洋政府提供了雄厚的資金，支撐著北洋政府內(nèi)政外交，北洋政府更以煙酒稅作抵押，換取外國侵略者現(xiàn)銀的支持，地方政府與中央政府在利益面前明爭暗斗，截留現(xiàn)象一直存在，中央政府為了擴大稅源，更是巧立新稅，沉重的負擔轉(zhuǎn)移到廣大群眾身上，引發(fā)了民眾與政府之間的唇槍舌戰(zhàn)，更有實際性的“稅收保衛(wèi)戰(zhàn)”。
三、民初煙酒稅改革之社會動議
在煙酒稅率上，北洋政府財政總長周學熙強調(diào)重征煙酒稅，1915年4月26日，在給袁世凱的呈文中說：“竊查煙酒為消費品中近于奢侈品，各國皆課重稅……注重公賣辦法不可……各省煙酒兩項并辦，以節(jié)經(jīng)費。”梁士詒也提出增加煙酒稅率，尤于嚴禁奢侈之中，可增加收入之效。
在煙酒御侮上，熊希齡于1912年5月向參議院報告財政施政意見中認為“煙草專賣，雖有外交上之關系，然亦可逐漸設法，以為抵制之計”。熊希齡注意到煙葉稅被外國侵略者把持，但考略到煙葉稅的高額利潤，還是盡力采取挽救措施，竭力與外國人爭利。民族煙草企業(yè)代表簡照南主張取消外商煙廠享受的特權(quán)，給予國產(chǎn)卷煙以一定的優(yōu)惠稅制。他指出：“紙煙一業(yè)……雖由時勢人情所致，實緣稅率不平之一大關系也”，“查外來紙煙于進口時完納正稅一次，以后無論至何通商之埠均不重征，此舶來品之權(quán)利也。”簡照南主張卷煙統(tǒng)稅，以便取得與外商產(chǎn)品對抗的相同競爭權(quán)。
四、民初煙酒擔保的社會抗爭
1916年11月21、22日，美國芝加哥大陸產(chǎn)務銀行借款500萬美元，借期3年、并批準借款合同,以政府煙酒公賣費稅為擔保。1919年，北洋政府擬向美國續(xù)借美金2500萬元，仍以煙酒稅全數(shù)作為抵押。為支付到期的還款，財政部改向美國太平洋拓業(yè)公司借款550萬美元，以煙酒稅為擔保，條件是聘美國人蘭慶為煙酒署稽核。
中國煙酒聯(lián)合會1919年10月31日致電大總統(tǒng)及國務院相關部門云：“煙酒借款，主權(quán)喪失，授人以柄，萬民嗟怨，迭次爭阻?！?2月13日再致電云：“煙酒借款一事，迭電呼吁……頃報載此項借款現(xiàn)已成立，仿鹽稅抵押辦法，用外人為稽核，全國震恐，罔知所措?！?/p>
1920年1月6日，上?？偵虝码姶罂偨y(tǒng)、國務院、全國煙酒事務署及參眾兩院，指出煙酒借款“辱國病民”，授稽核之權(quán)于外人，“壟斷憑凌，勢所必至”，外國煙酒將更加充斥國內(nèi)市場，故敦促政府“迅予設法取消?！?/p>
1921年9月，財政部提出第三次向美國借款，其借款金額3000萬美元，限期10年，利息8厘，以煙酒稅收入及陜西、福建、河南、安徽4省之貨物稅為抵押品。此項借款一開始就遭到北京銀行公會等反對，繼而4省督軍、省長均要求取消以4省貨物稅為抵押品，此續(xù)借款方予終止。
北洋政府統(tǒng)治的十幾年期間，中國煙草稅賦體制經(jīng)歷過一個動蕩與變革的階段。
結(jié)束語:民國初期煙酒稅改革，不僅對后來的南京國民政府有一定的借鑒意義，對今天的煙酒稅改革依然有不小的參考價值。后期的南京國民政府煙酒稅改革，基本沿襲了民國初期關于煙酒稅的一系列政策和措施。挽回煙酒稅主權(quán)的斗爭，也在局部小范圍推動了中國反抗外國侵略者的大勢。對于煙酒稅的探討，絕不僅僅是財政問題，也不僅僅止步于思想領域，更在于廣闊的現(xiàn)實實踐，對煙酒稅的摸索，必然隨不同的實踐發(fā)生改變。
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