國(guó)外公共管理創(chuàng)新的目標(biāo)
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一、整體型政府產(chǎn)生的背景
20世紀(jì)70年代末以來,始創(chuàng)于英國(guó)繼而在英聯(lián)邦國(guó)家全面推行的公共管理改革運(yùn)動(dòng)成為全球公共管理改革的源頭。上世紀(jì)90年代初美國(guó)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的政府再造,推動(dòng)了全球公共管理改革的進(jìn)一步發(fā)展,乃至形成所謂的全球性新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)試圖改變政府傳統(tǒng)的運(yùn)作方式,以減少管制、增加競(jìng)爭(zhēng)、引進(jìn)企業(yè)管理理念為手段,以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能、減少公共支出為目標(biāo),打造“競(jìng)爭(zhēng)性政府”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在為各國(guó)帶來新的行政文化、提高行政效率的同時(shí),逐漸暴露出了許多問題。其中最主要的問題之一是政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào),政府管理碎片化,部門滋長(zhǎng)了自我中心主義。具體表現(xiàn)是:
1、政府部門的功能分化造成各個(gè)部門在單一年度預(yù)算限制下運(yùn)作,各部門不進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
2、政府管理過于注重治療而忽視預(yù)防。比如說,有學(xué)者認(rèn)為,除了教育,英國(guó)政府提供的公共服務(wù)都是治療性的,而非預(yù)防性的,即等到問題已經(jīng)出現(xiàn),政府才介入。
3、政府各個(gè)部門考慮更多的是本部門的利益,基本上是對(duì)本部門和上級(jí)負(fù)責(zé),而不是對(duì)基層民眾或服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。盡管各自分內(nèi)工作盡職盡責(zé),但最終往往偏離總體目標(biāo)和總體利益。
4、政府部門大多從自身角度出發(fā),在相對(duì)狹窄的管理范圍內(nèi)制訂規(guī)劃和政策,以封閉的程序進(jìn)行決策,政府工作缺乏總體規(guī)劃。為了改變新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的愈來愈嚴(yán)重的政府管理碎片化狀態(tài),英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的國(guó)家紛紛采取了協(xié)作和整合的戰(zhàn)略,提出建設(shè)整體型政府(在英國(guó)先被冠之以“協(xié)同政府”,后來稱作“整體型政府”)。整體型政府的產(chǎn)生不僅僅是對(duì)新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分化改革的回調(diào),也受到外部環(huán)境的影響。從世界范圍來看,安全問題越來越突出,各種危機(jī)事件對(duì)公共部門的改革產(chǎn)生了重要的影響。其中,恐怖主義的威脅使人們?cè)絹碓街匾曊鞑块T之間的信息共享,以避免政策的相互抵觸。應(yīng)對(duì)海嘯、颶風(fēng)、地震等自然災(zāi)害和大范圍的流行病要求政府的聯(lián)系越來越緊密。另外,信息和通訊技術(shù)的發(fā)展降低了橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本;受消費(fèi)者主義的影響,公民希望政府提供高水平的公共服務(wù);學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點(diǎn)逐漸從原子化的模式轉(zhuǎn)向注重整體的分析。這些因素促成了整體型政府理論的產(chǎn)生及實(shí)踐的發(fā)展。
二、整體型政府的內(nèi)涵
英國(guó)學(xué)者培利希克斯于1997年出版了著作《整體型政府》。這本書一上市就得到英國(guó)新一屆工黨政府的肯定,成為政府官員廣泛閱讀的著作。培利?？怂拐J(rèn)為, 整體型政府是超越政府層級(jí)、部門功能分工的鴻溝,以解決人民的問題、為人民提供整合性服務(wù)為核心的政府,是關(guān)照全體、預(yù)防性、整合性、改變文化、結(jié)果取向的政府。1997年英國(guó)新一屆工黨政府上臺(tái)后提出了“協(xié)同政府”的概念。協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使這一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務(wù)。澳大利亞給“整體型政府”下的定義是:“整體型政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的,也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供。”培利希克斯對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整體型政府模式從管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)比較(見表1)。綜合各國(guó)對(duì)于整體型政府的構(gòu)想和實(shí)踐,筆者認(rèn)為,整體型政府具有以下特點(diǎn):
1、整體型政府是對(duì)新公共管理基本模式即按照功能劃分政府部門的調(diào)整,而非根本性的變革。公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),既不靠相互隔離的政府部門,也不靠設(shè)立新的“超級(jí)部門”,而是在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門合作。
2、整體型政府的目標(biāo)是為民眾提供整合性的服務(wù),而不是讓民眾為了解決一個(gè)問題而奔波于各個(gè)政府部門。為了解決人民的生活問題,不但要靠各個(gè)部門各自的努力,更需要政府各部門協(xié)同的努力,因此必須要有政府的整合型運(yùn)作。
3、整體型政府的路徑是全方位的合作。合作內(nèi)容非常廣泛,從目標(biāo)設(shè)定到具體操作、從組織結(jié)構(gòu)到文化整合、從政府內(nèi)部到政府外部無所不包。湯姆?林認(rèn)為英國(guó)的“協(xié)同政府”體現(xiàn)在“內(nèi)外上下”四個(gè)方面。“內(nèi)”即通過新的組織文化、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的合作;“外”即通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享、捆綁式預(yù)算、項(xiàng)目組等途徑實(shí)現(xiàn)組織之間的合作;“上”指目標(biāo)設(shè)定的由上而下以及對(duì)上的責(zé)任承擔(dān);“下”指以滿足顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過程。
20世紀(jì)70年代末以來,始創(chuàng)于英國(guó)繼而在英聯(lián)邦國(guó)家全面推行的公共管理改革運(yùn)動(dòng)成為全球公共管理改革的源頭。上世紀(jì)90年代初美國(guó)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的政府再造,推動(dòng)了全球公共管理改革的進(jìn)一步發(fā)展,乃至形成所謂的全球性新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)試圖改變政府傳統(tǒng)的運(yùn)作方式,以減少管制、增加競(jìng)爭(zhēng)、引進(jìn)企業(yè)管理理念為手段,以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能、減少公共支出為目標(biāo),打造“競(jìng)爭(zhēng)性政府”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在為各國(guó)帶來新的行政文化、提高行政效率的同時(shí),逐漸暴露出了許多問題。其中最主要的問題之一是政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào),政府管理碎片化,部門滋長(zhǎng)了自我中心主義。具體表現(xiàn)是:
1、政府部門的功能分化造成各個(gè)部門在單一年度預(yù)算限制下運(yùn)作,各部門不進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
2、政府管理過于注重治療而忽視預(yù)防。比如說,有學(xué)者認(rèn)為,除了教育,英國(guó)政府提供的公共服務(wù)都是治療性的,而非預(yù)防性的,即等到問題已經(jīng)出現(xiàn),政府才介入。
3、政府各個(gè)部門考慮更多的是本部門的利益,基本上是對(duì)本部門和上級(jí)負(fù)責(zé),而不是對(duì)基層民眾或服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。盡管各自分內(nèi)工作盡職盡責(zé),但最終往往偏離總體目標(biāo)和總體利益。
4、政府部門大多從自身角度出發(fā),在相對(duì)狹窄的管理范圍內(nèi)制訂規(guī)劃和政策,以封閉的程序進(jìn)行決策,政府工作缺乏總體規(guī)劃。為了改變新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的愈來愈嚴(yán)重的政府管理碎片化狀態(tài),英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的國(guó)家紛紛采取了協(xié)作和整合的戰(zhàn)略,提出建設(shè)整體型政府(在英國(guó)先被冠之以“協(xié)同政府”,后來稱作“整體型政府”)。整體型政府的產(chǎn)生不僅僅是對(duì)新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分化改革的回調(diào),也受到外部環(huán)境的影響。從世界范圍來看,安全問題越來越突出,各種危機(jī)事件對(duì)公共部門的改革產(chǎn)生了重要的影響。其中,恐怖主義的威脅使人們?cè)絹碓街匾曊鞑块T之間的信息共享,以避免政策的相互抵觸。應(yīng)對(duì)海嘯、颶風(fēng)、地震等自然災(zāi)害和大范圍的流行病要求政府的聯(lián)系越來越緊密。另外,信息和通訊技術(shù)的發(fā)展降低了橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本;受消費(fèi)者主義的影響,公民希望政府提供高水平的公共服務(wù);學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點(diǎn)逐漸從原子化的模式轉(zhuǎn)向注重整體的分析。這些因素促成了整體型政府理論的產(chǎn)生及實(shí)踐的發(fā)展。
二、整體型政府的內(nèi)涵
英國(guó)學(xué)者培利希克斯于1997年出版了著作《整體型政府》。這本書一上市就得到英國(guó)新一屆工黨政府的肯定,成為政府官員廣泛閱讀的著作。培利?？怂拐J(rèn)為, 整體型政府是超越政府層級(jí)、部門功能分工的鴻溝,以解決人民的問題、為人民提供整合性服務(wù)為核心的政府,是關(guān)照全體、預(yù)防性、整合性、改變文化、結(jié)果取向的政府。1997年英國(guó)新一屆工黨政府上臺(tái)后提出了“協(xié)同政府”的概念。協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使這一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務(wù)。澳大利亞給“整體型政府”下的定義是:“整體型政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的,也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供。”培利希克斯對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整體型政府模式從管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)比較(見表1)。綜合各國(guó)對(duì)于整體型政府的構(gòu)想和實(shí)踐,筆者認(rèn)為,整體型政府具有以下特點(diǎn):
1、整體型政府是對(duì)新公共管理基本模式即按照功能劃分政府部門的調(diào)整,而非根本性的變革。公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),既不靠相互隔離的政府部門,也不靠設(shè)立新的“超級(jí)部門”,而是在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門合作。
2、整體型政府的目標(biāo)是為民眾提供整合性的服務(wù),而不是讓民眾為了解決一個(gè)問題而奔波于各個(gè)政府部門。為了解決人民的生活問題,不但要靠各個(gè)部門各自的努力,更需要政府各部門協(xié)同的努力,因此必須要有政府的整合型運(yùn)作。
3、整體型政府的路徑是全方位的合作。合作內(nèi)容非常廣泛,從目標(biāo)設(shè)定到具體操作、從組織結(jié)構(gòu)到文化整合、從政府內(nèi)部到政府外部無所不包。湯姆?林認(rèn)為英國(guó)的“協(xié)同政府”體現(xiàn)在“內(nèi)外上下”四個(gè)方面。“內(nèi)”即通過新的組織文化、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的合作;“外”即通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享、捆綁式預(yù)算、項(xiàng)目組等途徑實(shí)現(xiàn)組織之間的合作;“上”指目標(biāo)設(shè)定的由上而下以及對(duì)上的責(zé)任承擔(dān);“下”指以滿足顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過程。