構建和諧社會背景下公共就業(yè)服務制度的探索
一、我國當前公共就業(yè)服務制度的現(xiàn)狀
(一)就業(yè)服務的職能初級且不完善，難以滿足變化的勞動力市場的要求
我國當前的就業(yè)服務職能局限在單一的崗位匹配、簡單的職業(yè)指導。但大多數(shù)失業(yè)者文化水平低、缺乏市場需求的勞動技能，或對自身職業(yè)能力缺乏了解，或心理脆弱等，低層次的服務無法滿足他們的真正需求。就業(yè)服務職能的不完善還體現(xiàn)在地區(qū)、群體差別。我國沿海發(fā)達地區(qū)的就業(yè)服務體系非常發(fā)達，形成了多元主體共同參與的多層次、多樣化服務體系，能夠靈活滿足不同群體的需求，而中西部欠發(fā)達地區(qū)的就業(yè)服務還留有很深的計劃烙印，服務僵化，政府壟斷，而這些地區(qū)下崗職工、農(nóng)民工等貧困人口相對較多，他們迫切的求職需求難以滿足。
(二)營利性型服務驅逐非營利性服務的現(xiàn)象普遍
就業(yè)服務產(chǎn)品種類繁多，有公益性較強的，也有可營利的。由于這些職能沒有得到科學劃分，致使公共就業(yè)服務機構在履行職能、財務管理等時無法實行歸口管理。一方面在政府財政資金的支持下承擔免費為下崗職工、農(nóng)民工等弱勢群體提供求職服務，另一方面又開展營利性的勞務市場業(yè)務。趨利機制使得服務機構更偏好于提供可收費的服務產(chǎn)品，而對難以獲利的服務產(chǎn)品不愿提供，即使在政府強制要求下，也不過是聊以塞責而已，服務的質量因而難以得到保證。
(三)管理僵化，政出多門，職能交叉，難以有效協(xié)調(diào)
公共就業(yè)服務的各項職能之間的相關性非常強。例如，短期化的職業(yè)介紹往往需要長期持續(xù)性的就業(yè)計劃予以支持，而個性化的求職幫助又會成為進入培訓、再培訓和創(chuàng)業(yè)計劃的關鍵。這需要職能部門密切配合。例如，我國針對下崗職工開展的社區(qū)就業(yè)服務，創(chuàng)造的崗位涉及規(guī)劃、城建、衛(wèi)生、公安、工商、稅務、民政、勞動和社會保障等多個部門，需要多方面的配合和支持。由于對這些部門之間的職責界定不清，服務重疊，經(jīng)常發(fā)生矛盾，阻礙了社區(qū)就業(yè)服務工作的開展。
(四)與私人組織合作能力低，難以形成多元化、多層次供給的競爭性市場
就業(yè)服務需求具有多層次、多元化特點。就服務強度來看，有自助服務、一般服務和強化服務；就服務層次來看，有全國性勞動力調(diào)配、市場信息的傳播和就業(yè)政策的解釋發(fā)布，也有地方轄區(qū)的就業(yè)安排和指導；就服務主體來看，有政府行政性就業(yè)機構、民間營利性和非營利性組織。這樣，就業(yè)服務格局才能提供高質量的服務。但是，我國當前的就業(yè)服務市場基本還是政府為主導的壟斷格局，運行效率低下，同時民間機構力量弱小且不規(guī)范，二者難以有效合作，限制了就業(yè)服務功效的發(fā)揮。
二、制度安排的思路——基于公共品理論的策略選擇
從上述問題來看，其癥結的根源在于缺乏對公共就業(yè)服務內(nèi)涵的全面、細致的把握。理論認識上的模糊使得制度安排的具體工作難以向縱深發(fā)展，阻礙了公共就業(yè)服務制度的成功構建。由此，必須對公共就業(yè)服務這一特殊的公共品做全面的分析，在此基礎上選擇制度構建的具體策略。
(一)公共就業(yè)服務產(chǎn)品的特性
盡管公共就業(yè)服務的制度安排、任務、戰(zhàn)略和組織在不同的國家千差萬別，但各種職能服務產(chǎn)品卻有許多共同的基礎。下面以國際勞動組織公認的四項基本職能為支點(如表－1所示)，具體分析服務產(chǎn)品的特性。
1．職業(yè)介紹)——職業(yè)中介的市場化和個性化服務的公益性同時加強。職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務的最基本職能，目的是為求職者和空缺崗位進行撮合。不管在我國還是西方國家，該職能的特性都經(jīng)歷了一個從政府壟斷的純公共品到多元化供給主體的市場化過程。該職能的市場化表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)技術的載體之下的自助服務的普及。求職者可以利用各種自助設施進行工作的查詢而不再過多依賴公共就業(yè)服務工作人員。對于雇主而言，互聯(lián)網(wǎng)可以為他們解決最通常的勞動力供給的需要。這些都意味著普通的職業(yè)介紹職能弱化，而高質量的職業(yè)介紹市場化能力很強，一般由私人職業(yè)介紹機構來承擔。互聯(lián)網(wǎng)技術在弱化政府某些職責的同時，針對弱勢群體的個性化服務使公益性得以繼續(xù)體現(xiàn)，這表現(xiàn)在對無法或不能利用自助設施的弱勢群體、對不熟悉求職擇業(yè)的人以及長期失業(yè)的人員進行個別輔導。
2．勞動力市場調(diào)整計劃——政府為主導的多元化供給。失業(yè)的持續(xù)增長和勞動力市場的瞬息萬變，使崗位匹配、直接創(chuàng)造和維持就業(yè)崗位等傳統(tǒng)就業(yè)服務職能難以滿足宏觀勢態(tài)發(fā)展的要求。因此，勞動力市場調(diào)整計劃出現(xiàn)，并在很多國家成為替代職業(yè)介紹基本職能的主要職能。目的是利用政府干預的方式對勞動力市場供給和需求的失衡狀況作出調(diào)整，創(chuàng)造一種有利于勞動力市場開發(fā)新崗位的環(huán)境，以彌補政府在維持現(xiàn)有就業(yè)機會、創(chuàng)造持續(xù)性崗位中能力的不足。具體調(diào)整計劃包括求職幫助、培訓和教育計劃、直接創(chuàng)造工作崗位和工作經(jīng)驗，以及其他各種綜合計劃。這些縱深領域的服務意味著服務受益群體的分化和范圍的縮小，通常以小組甚至是一對一的方式出現(xiàn)。這些調(diào)整計劃的種類繁多，有公益性較強的服務，也有需要收費的個性化服務，由服務受益群體的不同特性決定。由于勞動力市場中弱勢群體占大多數(shù)，需要政府在多元化供給中把持其主導地位。諸如教育和培訓一類的服務產(chǎn)品更多是由私人辦學機構來提供，因此政府必須與這些機構建立親密的合作關系，通過外包、特許經(jīng)營或者“代用券”制度等市場化運作的方式實現(xiàn)與私人機構的合作。
3．管理失業(yè)補貼——消極的政府就業(yè)政策。失業(yè)補貼作為消極的勞動力市場政策，公共就業(yè)服務需要對其提供三種服務：提供求職幫助或再就業(yè)服務；持續(xù)資格認證與求職認證；對失業(yè)補貼計劃的總體管理。為平衡失業(yè)補貼的消極作用，幫助領取失業(yè)補貼的人員盡快重新就業(yè)，需要對其提供求職幫助，如制定求職計劃、接受教育培訓等，以作為繼續(xù)領取補貼的條件。這要求失業(yè)補貼與其他職能特別是勞動力調(diào)整計劃密切配合，建立合作伙伴關系，至少在補貼管理機構、公共就業(yè)服務和地方一級的一站式服務機構之間保持這種關系。
4．開發(fā)勞動力市場信息系統(tǒng)——政府和私營機構共同參與的競爭性服務。勞動力市場信息開發(fā)職能對消除失業(yè)是間接性的，但它是自助服務最主要的信息提供者，這也決定了該職能的公益性。這一性質要求公共就業(yè)服務從全國范圍搜集、加工、解釋并發(fā)布勞動力市場信息，以滿足不同客戶的需求。但對信息的需求也造就了私營市場，公共就業(yè)服務機構不再是唯一的信息服務提供者，是政府和私營機構共同參與的競爭性服務。
(二)公共就業(yè)服務中政府職責的界定
對公共就業(yè)服務產(chǎn)品性質的分析，初步明確了政府的職責。這些服務的強度隨受益群體的不同而有很大差別，要想進一步明確公共就業(yè)各項服務的強度和界限，需要對受益群體的特性做詳細分析。
公共就業(yè)服務的客戶群體可以分為六大類：新失業(yè)者：長期失業(yè)者；新進入勞動力市場者；企業(yè)富余人員；殘疾人、農(nóng)民工、婦女群體；想提高生活標準的已就業(yè)者(如表－2所示)。其中，新失業(yè)者是指原本有工作但因技能落后、所在單位關閉或者某些個人因素被拋入失業(yè)大軍，這些人缺乏渡過失業(yè)歷程的經(jīng)驗，往往精神沮喪、求職迷茫，公共就業(yè)服務需要對其提供小范圍的求職幫助，教授求職技巧，提高求職信心，或者提供培訓使他們獲得新的技能。對長期失業(yè)者而言，他們往往經(jīng)歷屢次失業(yè)打擊，學習能力較差，存在這樣或那樣的再就業(yè)障礙，是最難也是最需要幫助的群體。需要實行“個案管理方法”，提供特殊就業(yè)咨詢，制定長期就業(yè)扶持計劃，進行持續(xù)追蹤調(diào)查。這一職能在很多國家都得到了細致縱深的發(fā)展。對于新進入勞動力市場者，通常指應屆畢業(yè)學生，他們掌握了最新的技能，但由于年輕而缺乏對職業(yè)的了解，公共就業(yè)服務除了對其提供職業(yè)介紹、求職咨詢等外，應提供針對學生特點的直接創(chuàng)業(yè)計劃，使他們盡快融入市場，使科技成果盡快轉化為生產(chǎn)力。企業(yè)富余人員在我國表現(xiàn)為下崗職工群體，他們一般技能落后，年齡較大，知識水平較低，需要接受再培訓和教育，掌握新的技能，或者提供創(chuàng)業(yè)計劃，直接創(chuàng)造就業(yè)崗位實現(xiàn)就業(yè)。對殘疾人、農(nóng)民工和婦女這些比較特殊的失業(yè)群體，需要公共就業(yè)服務提供個性化或小組范圍的深入咨詢和教育培訓，提出針對他們自身特點的就業(yè)幫助。對想提高生活標準的已就業(yè)者，可以通過收費的方式予以提供或完全交由私營機構。
通過表－2的分析，公共就業(yè)服務要承擔的職責主要體現(xiàn)在勞動力調(diào)整計劃中，對于不同群體的服務強度有很大的差別。職業(yè)介紹一般通過自助方式實現(xiàn)，受益群體數(shù)量和規(guī)模也最大，是最低層次的服務；個性化服務或強化服務需要對求職者的技能、能力和興趣等進行評估，提供有針對性服務，對工作人員素質的要求很高，需要較高層級的機構配合；這些評估會成為進入培訓、再培訓和創(chuàng)業(yè)計劃的關鍵，而培訓一類的最高層級服務需要更高級次的政府機構統(tǒng)一調(diào)配，使其能與私人辦學機構順利合作。
三、完善我國公共就業(yè)服務制度的政策建議
通過上述分析，要想成功構建公共就業(yè)服務制度，平衡勞動力市場供需失衡的矛盾，降低失業(yè)率，實現(xiàn)和諧社會，必須完善這四大職能，并根據(jù)各職能的性質改善、調(diào)整就業(yè)機構的管理運行體制，建立起多層次、多主體、多樣化的就業(yè)服務制度體系，使公共就業(yè)服務的功效得以最大發(fā)揮。
(一)完善公共就業(yè)服務職能，建立多層次、多樣化的就業(yè)服務體系
1．建立統(tǒng)一的標準化的服務流程，為求職者服務。大多數(shù)公共就業(yè)服務的客戶群體所需要的求職幫助可以利用自助服務設施自行完成，互聯(lián)網(wǎng)的普及使這一職能的價值得以充分體現(xiàn)。瑞典每個月通過互聯(lián)網(wǎng)進入公共就業(yè)服務的人數(shù)相當于勞動力總數(shù)的6％。自助服務成為最基礎、最活躍的服務。新技術的普及要求對該層次的服務建立統(tǒng)一的標準化服務，便于監(jiān)督管理和高效率服務。統(tǒng)一的標準化服務還體現(xiàn)在一站式服務中心的建立，將求職幫助、就業(yè)咨詢、職業(yè)分配、幫助填寫失業(yè)保險申領表、教育和培訓機會的信息獲取等職能整合在同一場所中，確保計劃和服務的一體化和綜合性，使客戶普遍得到服務。
2．為失業(yè)者提供一般服務。一般服務是對自助服務的補充和拓展?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的普及弱化了傳統(tǒng)的職業(yè)中介職能，轉向提供更多的就業(yè)咨詢和指導，諸如組織求職技巧的講習班、大型職業(yè)招聘會、幫助求職者了解自己能力的職業(yè)指導、制定失業(yè)者連續(xù)性的扶持計劃等一對一的深入咨詢服務等。這些咨詢和指導往往與職業(yè)匹配服務相結合，同時它也為求職者接受后期的教育和培訓提供了指引。培訓和教育使缺乏技能的人掌握新的技術，提供的方式有很多，如脫產(chǎn)和教室課程、在崗培訓或二者結合，并根據(jù)勞動力市場需求隨時調(diào)整。這些調(diào)整計劃對幫助失業(yè)者提高就業(yè)能力、克服再就業(yè)障礙，重新融入工作環(huán)境效果明顯。
3．針對特定群體，提供特殊的強化服務。我國勞動力市場中的劣勢群體，包括年齡偏大、知識水平偏低、屢次就業(yè)失敗的國企下崗職工、缺乏勞動技能的農(nóng)民工、殘疾人、婦女群體，以及因吸毒、酗酒、育嬰、債務等個人問題而失業(yè)的群體等。對這些群體的就業(yè)幫助是公共就業(yè)服務公益性的集中體現(xiàn)。針對該群體的特性，需要發(fā)展特殊服務。(1)特殊就業(yè)咨詢。需要針對他們的心理特點提供深入面談，進行行業(yè)測試，推薦職業(yè)，甚至陪伴他們面試求職。這需要高素質的工作人員，并與社會救助等服務相配合。(2)培訓教育。但因為這些群體的學習能力相對較低，培訓教育比較困難，成效不顯著。(3)直接創(chuàng)業(yè)計劃。提供直接的就業(yè)崗位通常是針對該群體最直接的需要提供有效的求職幫助。一般要借助于社區(qū)、街道、中小企業(yè)等提供一些臨時性、短期的崗位，建立非正規(guī)就業(yè)體系，政府提供必要的財政補貼，甚至直接參與崗位的創(chuàng)造，使該職能成為一項幫助弱勢就業(yè)群體的基本社會保障“安全網(wǎng)”。
(二)構建合理的公共就業(yè)服務管理模式
1．權力下放，建立多中心的就業(yè)服務體系。公共就業(yè)服務機構作為一種專業(yè)性、地方性較強的公益機構，應當采取政事分開、自主管理的模式，地方服務機構有自己相對自主的權利，形成在政府委托之下覆蓋全國的服務網(wǎng)絡。在政府的監(jiān)督管理之下，大力開展地方性服務機構，充分利用地方的信息優(yōu)勢，密切與用工單位的合作關系，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟結構、就業(yè)結構靈活提供服務。(1)專業(yè)性設置。針對不同的服務群體，設置下崗職工再就業(yè)中心、進城務工農(nóng)民就業(yè)中心、青年就業(yè)中心、臨時就業(yè)中心等，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢。(2)地區(qū)性設置。根據(jù)不同地區(qū)勞動力市場人口密集度、供需狀況等設置社區(qū)就業(yè)服務中心，并采取多元化主體的供給模式，由政府機構、私營組織以及非營利性組織共同參與，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，根據(jù)轄區(qū)勞動力市場特點提供有針對性的服務。當然，保證這些服務中心之間的交流合作，政府必須承擔起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能，抵消結構調(diào)整對整個勞動力市場的負面影響，實現(xiàn)勞動力資源的有效配置。
2．部門整合，加強政府各相關職能部門的密切合作。實現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè)是一項涉及眾多政府職能部門的綜合性工作，需要各部門密切配合協(xié)調(diào)，予以充分支持。(1)通過電子政務的建設使政府各職能部門及社會組織實現(xiàn)橫向對接，協(xié)同開展工作，聯(lián)動辦理業(yè)務，使求職者可以享受到全方位的服務。(2)建立專業(yè)化就業(yè)市場，搭建縱向的統(tǒng)一就業(yè)體系，使部、省廳及區(qū)(縣)、街道、社區(qū)連接，確保就業(yè)政策頒布實施、就業(yè)服務開展的連貫性和準確性。
3．打破政府壟斷，提供競爭性的就業(yè)服務。就業(yè)服務領域需求的多樣化為私營機構提供了廣闊的市場空間。要求政府必須打破壟斷，主動與私營機構合作，建立競爭性的就業(yè)服務體系。(1)開發(fā)勞動力市場信息；(2)勞動力教育和培訓；(3)可以有效監(jiān)控的服務，如失業(yè)保險的管理、失業(yè)人員的管理等。可以采取的契約合作模式有外包、市場測試、“代用券制度”，以及純粹的私有化。政府要根據(jù)不同的就業(yè)服務公益性強弱，承擔起相應的職責。對公益性較強的服務在外包過程中，政府要予以資金支持，嚴格監(jiān)控，保證弱勢群體能夠免費獲得公平、公正的服務。
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