公用事業(yè)改革的市場(chǎng)化和民營(yíng)化之辯
內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為，公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化，而民營(yíng)化的主張很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革，而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革。民營(yíng)化期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠，如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會(huì)犧牲社會(huì)整體利益和運(yùn)行效率。
關(guān)鍵詞：公用事業(yè)改革 市場(chǎng)化 民營(yíng)化
公用事業(yè)改革問(wèn)題在近兩年多來(lái)討論的很多，有研究者認(rèn)為民營(yíng)化是公用事業(yè)變革的世界潮流，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)走這條路。筆者不能茍同。
公用事業(yè)改革的市場(chǎng)化依據(jù)
傳統(tǒng)理論認(rèn)為類(lèi)似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的。這些領(lǐng)域通常具有收益的非排斥性和邊際消費(fèi)成本為零的特點(diǎn)。非排斥性是指面對(duì)同一消費(fèi)品，一個(gè)人的享受不會(huì)影響也無(wú)法排斥另一個(gè)人享受；邊際消費(fèi)成本為零是指在一定界限內(nèi)，增加一定數(shù)量的消費(fèi)者享受公共產(chǎn)品的益處無(wú)需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)等價(jià)交換機(jī)制在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立起聯(lián)系；邊際消費(fèi)成本為零則使得，如果對(duì)公共品采取市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng)，就會(huì)限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮，背離經(jīng)濟(jì)原則。
然而，上述情形中市場(chǎng)之所以無(wú)法發(fā)揮作用，只是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)無(wú)法界定或界定成本過(guò)高，凡是無(wú)法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無(wú)法或不宜引入市場(chǎng)機(jī)制的。市場(chǎng)機(jī)制的根本要求是等價(jià)交換，交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)，交換價(jià)格是人們對(duì)權(quán)力的評(píng)價(jià)，資源的有效配置也就是權(quán)力的最佳利用。因此，產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的基本前提，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)界定就無(wú)法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定使得價(jià)格機(jī)制失去了對(duì)交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價(jià)的作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)等的權(quán)利交換。事實(shí)上這些行業(yè)并非完全無(wú)法界定產(chǎn)權(quán)，有的是可以界定產(chǎn)權(quán)的，問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高，結(jié)果無(wú)論從社會(huì)還是從個(gè)人來(lái)看都不經(jīng)濟(jì)。一般說(shuō)的市場(chǎng)失靈，與其說(shuō)是市場(chǎng)缺陷還不如說(shuō)是市場(chǎng)運(yùn)行條件不成熟。也就是說(shuō)，只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)辦法，從理論上講所有事項(xiàng)都可以交給市場(chǎng)去完成。
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)分工的擴(kuò)大和組織機(jī)構(gòu)的變化，一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍，另一方面創(chuàng)造了新的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，如路網(wǎng)的建造維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)的提供、電網(wǎng)建設(shè)和電力的生產(chǎn)、通信網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)與信息服務(wù)提供商的服務(wù)等均可以分開(kāi)進(jìn)行，使這些以前具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有了競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和特點(diǎn)，為多元化的企業(yè)進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)和條件。同時(shí)，技術(shù)的發(fā)展也使原來(lái)的一些公共物品越來(lái)越多地成為準(zhǔn)公共物品，可以通過(guò)“產(chǎn)權(quán)界定”和價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其消費(fèi)的可分割性，排除不付費(fèi)者的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。例如通訊技術(shù)的進(jìn)步，使電視收視付費(fèi)成為一件很容易的事情。因此，公用物品可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)責(zé)任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責(zé)任組織相關(guān)設(shè)施的生產(chǎn)，但不一定親自建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以交由市場(chǎng)完成。與此同時(shí)，技術(shù)發(fā)展也使公共物品的產(chǎn)權(quán)實(shí)施成本降低。所以，許多自然壟斷的公用事業(yè)，具有了某種程度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件，且現(xiàn)有營(yíng)運(yùn)及管理模式日漸無(wú)法滿(mǎn)足新的社會(huì)需求，需要通過(guò)市場(chǎng)化改革提高效率。
市場(chǎng)化與民營(yíng)化的區(qū)別
“化”是指一種發(fā)展趨勢(shì)，一種由量變到質(zhì)變的過(guò)程。民營(yíng)化應(yīng)當(dāng)可以理解為在某個(gè)領(lǐng)域民營(yíng)資本逐步進(jìn)入并最終成為主體或占據(jù)支配地位。民營(yíng)化的支持者認(rèn)為，民營(yíng)化可以更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)效率。筆者認(rèn)為，放開(kāi)大門(mén)允許民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)和民營(yíng)化是有根本區(qū)別的，公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化而非民營(yíng)化。造成誤區(qū)的原因，一方面是出于對(duì)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)不足，另一方面有些確實(shí)是懂市場(chǎng)化，但是為了實(shí)現(xiàn)某種目的，有意對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)行曲解。曲解跟誤解是不一樣的。
毫無(wú)疑問(wèn)，民營(yíng)資本參與公用事業(yè)建設(shè)會(huì)發(fā)揮積極的作用，一則大量民營(yíng)資本的進(jìn)入將會(huì)解決資金不足、產(chǎn)品或服務(wù)短缺問(wèn)題。二則有助于形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體或競(jìng)爭(zhēng)主體，在一定程度上促進(jìn)該領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮，提高效率，改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。然而，民營(yíng)資本進(jìn)入雖有助于市場(chǎng)化形成，但決不是唯一的路徑。
首先，市場(chǎng)化就是按照市場(chǎng)規(guī)則去運(yùn)行，不排除任何國(guó)有的成分，也不排除任何民營(yíng)或外資的成分，但是必須要有一個(gè)原則：一定要界定政府、投資人或者是運(yùn)營(yíng)者，或者是消費(fèi)者的責(zé)權(quán)和義務(wù)的關(guān)系，只要把權(quán)力和義務(wù)劃分清楚就是市場(chǎng)化。市場(chǎng)化一定要轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)企業(yè)和政府的關(guān)系，有些人比成父子關(guān)系，就是沒(méi)有一個(gè)清楚的責(zé)任和權(quán)力，只要把父子關(guān)系改變成合同關(guān)系，實(shí)際上就是市場(chǎng)化的基本特征。
其次，一些學(xué)者主張借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展公用事業(yè)的模式，在我國(guó)實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化。但他們忽略了西方國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭兴接谢蛎駹I(yíng)化是在國(guó)有資本占有相當(dāng)比重的前提下進(jìn)行的。事實(shí)上，時(shí)至今日那些國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資本仍占有很大比重，而相反現(xiàn)在我們的開(kāi)放程度超過(guò)了美國(guó)、德國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家。
再次，目前公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低的原因是因襲了舊體制下政府直接管理和經(jīng)營(yíng)的模式，政企不分，沒(méi)有進(jìn)行真正意義的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，而不是國(guó)有資本太多，也不意味著國(guó)有企業(yè)一定低效率。大量的事實(shí)表明，國(guó)有企業(yè)一旦完成制度更新、機(jī)制轉(zhuǎn)變，也將成為充滿(mǎn)活力、富有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)改革提升其競(jìng)爭(zhēng)力，在公用事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)也能做到。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化問(wèn)題，不在于有多少?lài)?guó)有企業(yè)進(jìn)行了私有化或民營(yíng)化程度有多高，而在于有多少企業(yè)真正建立了符合現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力制衡制度。
民營(yíng)化的消極影響
民營(yíng)化期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。因?yàn)楣檬聵I(yè)本身的自然壟斷性，民營(yíng)化往往只能改動(dòng)“經(jīng)營(yíng)主權(quán)”而無(wú)法改變“壟斷”這種經(jīng)營(yíng)方式——民營(yíng)化的結(jié)果只是將壟斷權(quán)由政府交給私人組織。如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)就極有可能造成對(duì)公共利益的危害。這種危害至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在爭(zhēng)奪政府授予特許權(quán)和簽訂承包合同階段的腐敗問(wèn)題；二是合同簽訂之后公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣和價(jià)格不公平問(wèn)題；三是不履行普遍服務(wù)義務(wù)，或者提供歧視性服務(wù)。由于諸如自來(lái)水、電力等公用事業(yè)產(chǎn)品的需求彈性很小，經(jīng)營(yíng)者完全可能通過(guò)任意提高價(jià)格以獲取壟斷利潤(rùn)。一旦政府介入實(shí)行價(jià)格監(jiān)管，有可能造成企業(yè)因不能滿(mǎn)足其利潤(rùn)目標(biāo)而選擇放棄或提供低質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。
通過(guò)分析，筆者認(rèn)為不能過(guò)分相信政府對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、引導(dǎo)的能力和有效性，這里有兩方面的原因，一是政府本身的缺陷，二是私人企業(yè)對(duì)政府調(diào)控做出反應(yīng)的積極性以及反應(yīng)能力。一個(gè)典型案例是，2005年5 月，香港東區(qū)海底隧道(東隧)不顧香港特區(qū)政府和市民的強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)持自五月份開(kāi)始對(duì)公路隧道收費(fèi)大幅加價(jià)超過(guò)六成，由此引發(fā)社會(huì)各界對(duì)香港過(guò)海隧道車(chē)流量將會(huì)更加分布不均的擔(dān)憂(yōu)，以及公用事業(yè)民營(yíng)化模式利弊得失的重新思考。隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市人口的膨脹，許多城市近年來(lái)相繼有大量公用事業(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用所謂“民營(yíng)化”模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。如采用BOT方式建設(shè)的深圳梧桐山隧道，專(zhuān)營(yíng)商對(duì)隧道的高額收費(fèi)早已成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。深圳市政府急于收回隧道經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是專(zhuān)營(yíng)商卻拋出高價(jià)令政府難以接受，在多年談判未果的情況下，深圳市政府只得于2005年興建梧桐山新隧道解決交通瓶頸，但卻很可能面臨新舊隧道車(chē)流量不均、資源浪費(fèi)的新問(wèn)題。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公用事業(yè)改革過(guò)程中，市場(chǎng)效率也確實(shí)得到了提高。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁與帕克在對(duì)英國(guó)各類(lèi)企業(yè)私有化后的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行了廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)，在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現(xiàn)了服務(wù)水平下降。從總體上分析，英國(guó)公用事業(yè)改革過(guò)程，就是一個(gè)不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施。但從我國(guó)已有的“民營(yíng)化”進(jìn)程來(lái)看，能夠達(dá)到改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的領(lǐng)域并不多。如在縣一級(jí)的供水行業(yè)，一般來(lái)說(shuō)如果引入兩個(gè)供給主體顯然不符合這一行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求，由于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未發(fā)生改變，很難指望市場(chǎng)主體行為與市場(chǎng)績(jī)效會(huì)發(fā)生大的改變。因此，公用事業(yè)市場(chǎng)效率提高的關(guān)鍵在于引入真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，否則難有根本性的改變。如果認(rèn)為公用事業(yè)從公營(yíng)變成民營(yíng)就必然會(huì)提高市場(chǎng)效率，我們就很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革，這將使這一場(chǎng)改革步入誤區(qū)。
當(dāng)然，在公用事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，不能因噎廢食，退回到完全依賴(lài)國(guó)家投資、政府經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。但是，如何合理利用社會(huì)資本建設(shè)公用事業(yè)，避免陷入民營(yíng)化困境，是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段上必須慎重審視的問(wèn)題。
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