公用事業(yè)改革的市場化和民營化之辯

內(nèi)容摘要：本文認為，公用事業(yè)改革的實質(zhì)是市場化，而民營化的主張很可能把我國的公用事業(yè)市場化改革變成一場所有制改革，而忽視市場結構的變革。民營化期望通過促進個人利益最大化以實現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠，如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營經(jīng)濟控制公共事業(yè)很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。

　　關鍵詞：公用事業(yè)改革 市場化 民營化
　　
　　公用事業(yè)改革問題在近兩年多來討論的很多，有研究者認為民營化是公用事業(yè)變革的世界潮流，中國也應當走這條路。筆者不能茍同。
　　
　　公用事業(yè)改革的市場化依據(jù)
　　
　　傳統(tǒng)理論認為類似公用事業(yè)等自然壟斷領域是需要政府控制而不能通過市場經(jīng)營的。這些領域通常具有收益的非排斥性和邊際消費成本為零的特點。非排斥性是指面對同一消費品，一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受；邊際消費成本為零是指在一定界限內(nèi)，增加一定數(shù)量的消費者享受公共產(chǎn)品的益處無需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無法通過等價交換機制在生產(chǎn)者和消費者之間建立起聯(lián)系；邊際消費成本為零則使得，如果對公共品采取市場方式進行供應，就會限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮，背離經(jīng)濟原則。
　　然而，上述情形中市場之所以無法發(fā)揮作用，只是因為產(chǎn)權無法界定或界定成本過高，凡是無法明確界定產(chǎn)權的領域都是無法或不宜引入市場機制的。市場機制的根本要求是等價交換，交換的內(nèi)容是產(chǎn)權，交換價格是人們對權力的評價，資源的有效配置也就是權力的最佳利用。因此，產(chǎn)權界定是市場交易的基本前提，沒有產(chǎn)權界定就無法進行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無法通過市場進行配置，是因為產(chǎn)權不明或產(chǎn)權不能確定使得價格機制失去了對交易產(chǎn)品進行合理定價的作用，無法實現(xiàn)對等的權利交換。事實上這些行業(yè)并非完全無法界定產(chǎn)權，有的是可以界定產(chǎn)權的，問題是產(chǎn)權界定的成本可能太高，結果無論從社會還是從個人來看都不經(jīng)濟。一般說的市場失靈，與其說是市場缺陷還不如說是市場運行條件不成熟。也就是說，只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權的經(jīng)濟辦法，從理論上講所有事項都可以交給市場去完成。
　　隨著科學技術的發(fā)展、社會分工的擴大和組織機構的變化，一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍，另一方面創(chuàng)造了新的競爭領域，如路網(wǎng)的建造維護和運輸服務的提供、電網(wǎng)建設和電力的生產(chǎn)、通信網(wǎng)的建設運營與信息服務提供商的服務等均可以分開進行，使這些以前具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟活動，具有了競爭的性質(zhì)和特點，為多元化的企業(yè)進入提供了機會和條件。同時，技術的發(fā)展也使原來的一些公共物品越來越多地成為準公共物品，可以通過“產(chǎn)權界定”和價格機制來實現(xiàn)其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象。例如通訊技術的進步，使電視收視付費成為一件很容易的事情。因此，公用物品可以在一定程度上實現(xiàn)責任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責任組織相關設施的生產(chǎn)，但不一定親自建設和運營，可以交由市場完成。與此同時，技術發(fā)展也使公共物品的產(chǎn)權實施成本降低。所以，許多自然壟斷的公用事業(yè)，具有了某種程度市場競爭的條件，且現(xiàn)有營運及管理模式日漸無法滿足新的社會需求，需要通過市場化改革提高效率。
　　
　　市場化與民營化的區(qū)別
　　
　　“化”是指一種發(fā)展趨勢，一種由量變到質(zhì)變的過程。民營化應當可以理解為在某個領域民營資本逐步進入并最終成為主體或占據(jù)支配地位。民營化的支持者認為，民營化可以更好地引入市場競爭，提高公用事業(yè)領域經(jīng)營效率。筆者認為，放開大門允許民營資本進入公用事業(yè)領域從事經(jīng)營和民營化是有根本區(qū)別的，公用事業(yè)改革的實質(zhì)是市場化而非民營化。造成誤區(qū)的原因，一方面是出于對市場化的認識不足，另一方面有些確實是懂市場化，但是為了實現(xiàn)某種目的，有意對市場化進行曲解。曲解跟誤解是不一樣的。
　　毫無疑問，民營資本參與公用事業(yè)建設會發(fā)揮積極的作用，一則大量民營資本的進入將會解決資金不足、產(chǎn)品或服務短缺問題。二則有助于形成多元化的產(chǎn)權主體或競爭主體，在一定程度上促進該領域市場機制的作用發(fā)揮，提高效率，改進產(chǎn)品和服務質(zhì)量。然而，民營資本進入雖有助于市場化形成，但決不是唯一的路徑。
　　首先，市場化就是按照市場規(guī)則去運行，不排除任何國有的成分，也不排除任何民營或外資的成分，但是必須要有一個原則：一定要界定政府、投資人或者是運營者，或者是消費者的責權和義務的關系，只要把權力和義務劃分清楚就是市場化。市場化一定要轉變原來企業(yè)和政府的關系，有些人比成父子關系，就是沒有一個清楚的責任和權力，只要把父子關系改變成合同關系，實際上就是市場化的基本特征。
　　其次，一些學者主張借鑒西方發(fā)達國家發(fā)展公用事業(yè)的模式，在我國實行公用事業(yè)民營化。但他們忽略了西方國家公用事業(yè)領域實行私有化或民營化是在國有資本占有相當比重的前提下進行的。事實上，時至今日那些國家公用事業(yè)領域國有資本仍占有很大比重，而相反現(xiàn)在我們的開放程度超過了美國、德國等一些發(fā)達國家。

再次，目前公用事業(yè)經(jīng)營效率低的原因是因襲了舊體制下政府直接管理和經(jīng)營的模式，政企不分，沒有進行真正意義的企業(yè)化經(jīng)營，而不是國有資本太多，也不意味著國有企業(yè)一定低效率。大量的事實表明，國有企業(yè)一旦完成制度更新、機制轉變，也將成為充滿活力、富有競爭力的市場主體。競爭性領域國有企業(yè)可以通過改革提升其競爭力，在公用事業(yè)領域應當也能做到。中國經(jīng)濟改革的市場化問題，不在于有多少國有企業(yè)進行了私有化或民營化程度有多高，而在于有多少企業(yè)真正建立了符合現(xiàn)代企業(yè)標準的權力制衡制度。
　　
　　民營化的消極影響
　　
　　民營化期望通過促進個人利益最大化以實現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。因為公用事業(yè)本身的自然壟斷性，民營化往往只能改動“經(jīng)營主權”而無法改變“壟斷”這種經(jīng)營方式——民營化的結果只是將壟斷權由政府交給私人組織。如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營經(jīng)濟控制公共事業(yè)就極有可能造成對公共利益的危害。這種危害至少體現(xiàn)在三個方面：一是在爭奪政府授予特許權和簽訂承包合同階段的腐敗問題；二是合同簽訂之后公共服務生產(chǎn)過程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣和價格不公平問題；三是不履行普遍服務義務，或者提供歧視性服務。由于諸如自來水、電力等公用事業(yè)產(chǎn)品的需求彈性很小，經(jīng)營者完全可能通過任意提高價格以獲取壟斷利潤。一旦政府介入實行價格監(jiān)管，有可能造成企業(yè)因不能滿足其利潤目標而選擇放棄或提供低質(zhì)量的產(chǎn)品和服務。
　　通過分析，筆者認為不能過分相信政府對私人企業(yè)進行監(jiān)管、引導的能力和有效性，這里有兩方面的原因，一是政府本身的缺陷，二是私人企業(yè)對政府調(diào)控做出反應的積極性以及反應能力。一個典型案例是，2005年5 月，香港東區(qū)海底隧道(東隧)不顧香港特區(qū)政府和市民的強烈反對，堅持自五月份開始對公路隧道收費大幅加價超過六成，由此引發(fā)社會各界對香港過海隧道車流量將會更加分布不均的擔憂，以及公用事業(yè)民營化模式利弊得失的重新思考。隨著內(nèi)地經(jīng)濟的發(fā)展和城市人口的膨脹，許多城市近年來相繼有大量公用事業(yè)特別是基礎設施建設，采用所謂“民營化”模式進行運營。如采用BOT方式建設的深圳梧桐山隧道，專營商對隧道的高額收費早已成為阻礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。深圳市政府急于收回隧道經(jīng)營權，但是專營商卻拋出高價令政府難以接受，在多年談判未果的情況下，深圳市政府只得于2005年興建梧桐山新隧道解決交通瓶頸，但卻很可能面臨新舊隧道車流量不均、資源浪費的新問題。
　　西方發(fā)達國家在公用事業(yè)改革過程中，市場效率也確實得到了提高。但從本質(zhì)上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。英國經(jīng)濟學家馬丁與帕克在對英國各類企業(yè)私有化后的經(jīng)營績效進行了廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現(xiàn)了服務水平下降。從總體上分析，英國公用事業(yè)改革過程，就是一個不斷強化競爭機制的過程。經(jīng)濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。但從我國已有的“民營化”進程來看，能夠達到改善市場競爭機制的領域并不多。如在縣一級的供水行業(yè)，一般來說如果引入兩個供給主體顯然不符合這一行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟要求，由于市場結構未發(fā)生改變，很難指望市場主體行為與市場績效會發(fā)生大的改變。因此，公用事業(yè)市場效率提高的關鍵在于引入真正的市場競爭機制，否則難有根本性的改變。如果認為公用事業(yè)從公營變成民營就必然會提高市場效率，我們就很可能把我國的公用事業(yè)市場化改革變成一場所有制改革而忽視市場結構的變革，這將使這一場改革步入誤區(qū)。
　　當然，在公用事業(yè)發(fā)展過程中，不能因噎廢食，退回到完全依賴國家投資、政府經(jīng)營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設公用事業(yè)，避免陷入民營化困境，是我們在經(jīng)濟發(fā)展的新階段上必須慎重審視的問題。
　　
　　參考文獻：
　　1.王坤，王澤森.公用事業(yè)民營化宜慎行[N].證券時報，2005-05-11
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