淺析公共管理與政府的改革
摘要：行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個題目很大，既有理論又有實(shí)踐、既有中國又有外國，由于時間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關(guān)理論。舉一些實(shí)例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個方面的內(nèi)容：當(dāng)代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動因；當(dāng)代行政體制改革的主方向和指導(dǎo)理論；當(dāng)代行政體制改革的措施、內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：公共管理；政府改革；行政體制
一、當(dāng)代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動因
當(dāng)代有一個時間界線。就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標(biāo)志是79年撒切爾夫人上臺執(zhí)政，成了推動行政體制改革的先驅(qū)。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進(jìn)一步深入擴(kuò)展開來，
1、當(dāng)代行政體制改革有四個特點(diǎn)
(1)當(dāng)代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進(jìn)性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入返個浪潮中。都在進(jìn)行改革，這個改革是大刀闊斧進(jìn)行的。即使行政管理體制運(yùn)作很好的國家也在進(jìn)行改革，如日本。廣泛是指改革內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛。激進(jìn)是指改革體現(xiàn)了根本的方向性弼整，所以也有人把當(dāng)代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。
(2)當(dāng)代行政體制改革與以前的行政體制改革在改革的總方向上相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責(zé)任的膨脹，隨著這種膨脹政府規(guī)模也開始膨脹。而當(dāng)代行政體制改革總方向卻是政府的退縮和市場的回歸。撒切爾稱之為政府戰(zhàn)線的全方位退卻。里根在進(jìn)行行政體制改革時有兩句名言：“政府不能解決問題，反而它本身才是問題”，“讓政府不再騎在我們頭上，讓政府的手遠(yuǎn)離我們的錢包”。
(3)當(dāng)代行政體制改革以市場化為取向，塑造企業(yè)型政府，具有超越意識形態(tài)的特征。即不論什么形態(tài)的國家，不論什么傾向的黨派、不論什么經(jīng)濟(jì)水平都在進(jìn)行世界范圍內(nèi)趨同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政黨都有向右傾的轉(zhuǎn)制趨勢。比如英國工黨過去講求信奉共產(chǎn)主義、公有制，堀在的黨章中已經(jīng)沒有了這一規(guī)定，布萊爾上臺后撒切爾執(zhí)政時期出售的國有企業(yè)全部都沒有收回，而且還新賣了很多企業(yè)，目前正在研究郵政如何市場化，他的施政方針跟撒切爾沒有多大的區(qū)別，所以現(xiàn)在有人把布萊爾稱為布撒切爾。
(4)當(dāng)代行政體制改革處于特殊歷史時期，因此意義非同一般。目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，即從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。知識經(jīng)濟(jì)、全球化、一體化、信息化是轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。所以當(dāng)代行政體制改革肩負(fù)的使命與過去的改革不同。過去的改革只是調(diào)整：當(dāng)代除了調(diào)整還要探討適應(yīng)未來的管理體制，具有劃時代的意義。
2、當(dāng)代行政體制改革的動因，也就是推動改革的力量
(1)當(dāng)前的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化，如知識經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)、信息化社會的出現(xiàn)、全球化速度加劇，等等。各國為適應(yīng)環(huán)境迎接挑戰(zhàn)必須改變，必須使自己國家在各方面與國際接軌，必須相應(yīng)的修改國內(nèi)原有的法律、行為方式。一個國家的競爭力水平在很大程度上依賴于國內(nèi)企業(yè)的競爭力水平，在國際競爭加劇的情況下，企業(yè)要有競爭力，政府的管理必須跟上，如果政府沒有提供好的環(huán)境，企業(yè)不可能得到發(fā)展。大家都知道比爾?蓋茨從大學(xué)中途退學(xué)后只用20年的時間就成為了世界上最富有的人，他成功的原因當(dāng)然有很多了，但其中一個很重要的原因就在于美國社會給他提供了這個環(huán)境，如果換在我國的環(huán)境下他就不可能取得那樣大的成功了。所以為了增強(qiáng)企業(yè)的競爭力。進(jìn)而增強(qiáng)國家競爭力，政府管理的改革勢在必行。此外在國際化的條件下，政府改革本身具有傳播效應(yīng)，所有的信息都實(shí)現(xiàn)了全球化，老百姓通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)可以很及時、準(zhǔn)確的了解外國政府的管理動向，會根據(jù)外國政府的行為向本國政府提出相應(yīng)的改革要求。而政治家們?yōu)榱双@得老百姓的支持電會有相同的改革意向。這些力量都能推動改革的進(jìn)行。
(2)行政體制的國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。用美國政府的話說：“老百姓希望政府工作得更好，花錢更少。”在這種情況下政府只有通過改革自身才能適應(yīng)老百姓對政府日益提高的期望和要求。私營部門為了在高度競爭下求得生存，在管理和提供的服務(wù)上有非常大的改進(jìn)，他們的改進(jìn)與政府提供服務(wù)的不好形成對比，所以老百姓強(qiáng)烈要求政府進(jìn)行改革。
(3)政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內(nèi)在的主要動因。當(dāng)代政府面臨了三大危機(jī)：財政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)。
財政危機(jī)尾指每國政府都感到入不敷出。所以有學(xué)者稱當(dāng)代改革為財政驅(qū)動的政府改革。老百姓越來越抵制政府的收費(fèi)，“讓政府的手遠(yuǎn)離我們的錢包”，在財政收入有限，支出又很大的情況下，政府只有以改革內(nèi)部管理，提高效率來降低成本。
管理危機(jī)本來可以通過強(qiáng)化對政府的管理來解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司，它的所有員工加起來才14萬左右，可中國政府的工作人員有700萬。要管理好這么龐大的人群是非常困難的。而且政府的目標(biāo)也很多，公務(wù)員的身份具有兩重性，既是領(lǐng)導(dǎo)者的下屬也是他們的選民，領(lǐng)導(dǎo)者為了獲得他們的支持以便在下次的選舉中獲勝，在對他們的管理上有時候會遇到兩難境地。
由管理危機(jī)導(dǎo)致了老百姓對政府的不滿、不信任，從而引發(fā)了信任危機(jī)。
二、當(dāng)代行政體制改革的方向和指導(dǎo)理論
當(dāng)代行政體制改革有2個方向：第一、市場化和社會化。改革著眼于處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府的退卻。這個方向背后的邏輯很簡單：政府目前面臨困難的原因在于管理的事情太多了，所以要退卻，集中力量抓好重要的事情。第二、政府內(nèi)部管理改革，提高工作效率。
當(dāng)代行政體制改革以公共選擇及其相關(guān)理論和管理主義理論為指導(dǎo)理論。
1、公共選擇及其相關(guān)理論。探討了政府在與市場的關(guān)系上應(yīng)該怎么做，政府為什么應(yīng)該退卻
公共選擇理論將理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)用到政治領(lǐng)域。過去人們都認(rèn)為“無商不奸”，搞經(jīng)濟(jì)活動的人是自私自利的，而政府官員是公職，所以不是理性經(jīng)濟(jì)人。但公共選擇理論認(rèn)為政府官員也是，并由此發(fā)展出了市場論和政治家行為動機(jī)理論。具體來說就是認(rèn)為社會中存在兩個市場，一個是經(jīng)濟(jì)市場，另一個是政治市場：在經(jīng)濟(jì)市場中進(jìn)行服務(wù)、商品的交易，交易媒介是貨幣。在政治市場中交易的主體是政治家和選民，內(nèi)容是權(quán)力和福利，媒介是選票。政治家通過管理國家給老百姓一些福利。以此獲得老百姓的支持。在兩個市場上主體的行為目標(biāo)是不同的。在經(jīng)濟(jì)市場上，作為生產(chǎn)者追求利潤最大化，消費(fèi)者追求在有效約束下的效用最大化；在政治市場中，政治家追求權(quán)力最大化，老百姓追求福利最大化。這就產(chǎn)生了一個問題：如果一個政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身權(quán)力最大化，政治家會采取什么措施呢?他會毫不猶豫的選擇可以使他權(quán)力實(shí)現(xiàn)最大化的措施。舉個例子來說吧。比如說維修馬路問題。馬路剛剛修好的時候質(zhì)量較好，隨著時間的流逝，質(zhì)量會不斷下降。根據(jù)工程師協(xié)會的研究我們可以知道馬路質(zhì)量下降的軌跡是一條曲線，不是一條直線，也就是說前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護(hù)的話下降速度會不斷加快，最后兩年簡直就是呈直線下降了。而馬路修復(fù)的時機(jī)選擇是一門學(xué)問，早期修復(fù)所花的費(fèi)用很低，而且效果很好；如果這個時候不管它，再過兩年修復(fù)的話就要花更多的錢了；如果再不動，那馬路的修復(fù)成本會更高；到最后無法再修復(fù)時就只能重新修建了。修馬路什么時候最好、成本最低我們不知道，但是什么時候最不好、成本最高我們卻可以看出來，就是在重新修建那一點(diǎn)上?？蓪?shí)際上美國很多馬路的修復(fù)都要等到最后一點(diǎn)才重建。原因在于對政治家來說重新修建比不明顯的修復(fù)更能讓他感到榮耀，他可以通過奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問等形式在民眾中擴(kuò)大他的知名度，通過修復(fù)馬路這個表面的“政績”來獲得民眾的支持：換句話說就是政治家以此來換取名聲和榮譽(yù)，以名聲、榮譽(yù)來換取選票，以選票來換取權(quán)力?？傊?，公共選擇理論認(rèn)為政治家也是人，電是理性經(jīng)濟(jì)人，以道德水平來講與一般人相同。所以他們所作出的決策不一定科學(xué)?？赡軙ъ`。
公共選擇理論中包括官僚行為動機(jī)理論。它承認(rèn)人都是一樣的，所以政府部門的人不一定比我們更加自私，但由于政府設(shè)計有缺陷，如壟斷、缺乏監(jiān)督、投資的無效和資源的浪費(fèi)、不承擔(dān)決策失誤的成本、決策權(quán)與責(zé)任分離加大了決策的風(fēng)險等因素使官僚變成了預(yù)算最大化的人，他們的最大目的就是從國家取得盡可能多的預(yù)算，使預(yù)算最大化。由此出現(xiàn)了所謂的“帕金森定律”，包括在政府部門職能任務(wù)量和人數(shù)成反比，會議時間與議題的重要程度呈反比，等等。如英國議會開會討論開發(fā)三叉核潛艇的計劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了：而對投資300萬建立公共汽車站站亭的問題卻討論了4個小時沒有結(jié)果。想想也可以理解，因?yàn)橛淖h會是開放的，任何人都可以去旁聽，很多與會的議員都不知道20億是個什么概念、不知道三叉核潛艇是個什么東西，如果隨便亂發(fā)表意見的話，很容易被旁聽的記者抓住向大眾報道，這樣會顯示出自己的無知。降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默，盡快通過議案了。而公共汽車站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀點(diǎn)，很多人爭執(zhí)的結(jié)果就是過了四個小時討論還沒有結(jié)果。
公共選擇理論以為完全的民主決策也有局限性，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。因?yàn)檎渭铱赏ㄟ^操縱輿論、提供不完全信息來引導(dǎo)老百姓的投票行為。也可以通過控制程序來決定投票結(jié)果。在這里我想到一個例子，就是天津大邱莊俞作敏，他想讓一個人入黨，但是黨委中的絕大多數(shù)成員都不同意。于是他就想了一個辦法，就是在舉手表決叫叫“不同意的人舉手”，當(dāng)然大家都不愿意當(dāng)?shù)谝粋€舉手表示不同意的人，都不愿意跟他發(fā)生正面的直接沖突，所以決策就這樣通過了。通過這個例子我想說的是即使是全民參加的決策，政治家也可以通過控制程序的辦法來取得自己想要的結(jié)果。從個人角度看，完全正確合乎理性的個人選擇對集體決策來說卻是一個災(zāi)難。凱恩斯用“合成謬誤”來描述這個現(xiàn)象。比如說很多人去看一個演唱會(大家都是站著的)，前面三排的人會隨便站著看，第四排的人為了看得更清楚一些就會踮起腳尖，列第四排的人來說這是理性選擇，第五排的人為了看清楚也會這么做，這樣第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的結(jié)果就是集體的無序，還不如大家都老老實(shí)實(shí)的站著看。所以公共選擇理論認(rèn)為即使采用民主決策，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。
2、管理主義理論。在管理層次上，從管理角度看，公共部門與私營部門在本質(zhì)上并無區(qū)別，二者的管理方法、管理原則可以通用。就目前來看私營部門比公共部門的管理更加優(yōu)越，所以改進(jìn)公共部門管理，提高公共部門管理效率的一個捷徑就是全盤引進(jìn)私營部門的管理理念、管理原則、管理方法、甚至是管理人員。
三、行政體制改革的措施、內(nèi)容
政治體制改革中對政府職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。第一是非國有化(私有化)。凡是競爭性領(lǐng)域，市場可以做好的地方。政府就不應(yīng)該介入，使國有企業(yè)私有化，參與到市場競爭中去。從已有的情況看，私有化措施都取得了很好的效果。第二是自由化。放松管制，降低政府對微觀管理行為的控制，減少責(zé)任。
公共服務(wù)也力圖實(shí)現(xiàn)社會化，一些政府必須介入的問題也靠市場力量來做。通過招標(biāo)、競爭來解決一些公共服務(wù)問題。效果非常的好。目前美國已經(jīng)出現(xiàn)了很多民營監(jiān)獄、民營清潔公司等，甚至在警察部門實(shí)行招標(biāo)，出現(xiàn)了公共部門與私營部門的既競爭又聯(lián)合。此外，美國也在大力推動公共部門之間的競爭。比如說：為了提高美國學(xué)校的數(shù)學(xué)、詔言水平，美國的學(xué)校系統(tǒng)也出現(xiàn)了競爭情況。他們引進(jìn)教育券：政府算出每個學(xué)生所需要的教育經(jīng)費(fèi)，把這個經(jīng)費(fèi)發(fā)放給每個學(xué)生，為了避免學(xué)生家長將經(jīng)費(fèi)移做他用，所以印了同值的教育券，學(xué)生憑教育券可進(jìn)入自己挑選的學(xué)校，學(xué)校再用教育券到財政部換現(xiàn)金，以此引起了美國學(xué)校間激烈的競爭，學(xué)校的辦學(xué)效率、質(zhì)量有了明顯的提高。