對旅游業(yè)法制環(huán)境建設(shè)的思考

內(nèi)容摘要：法制環(huán)境建設(shè)是當(dāng)代中國旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展所面臨的重要課題。本文針對這一問題，通過對新時代、新體制下中國旅游業(yè)法制環(huán)境現(xiàn)狀的分析，從理論和實證兩方面對建立健全中國旅游業(yè)法制環(huán)境，加強宏觀調(diào)控等相關(guān)問題進行探索與思考。目的是為完善旅游業(yè)法制建設(shè)，強化法制觀念，實行依法治旅，提供決策依據(jù)。
　　關(guān)鍵詞：旅游業(yè) 法制環(huán)境 宏觀調(diào)控
　　
　　中國旅游產(chǎn)業(yè)在改革開放的年代作為最早與國際市場接軌的行業(yè)之一，近年來發(fā)展迅速。在吃、住、行、游、購、娛等各個市場匯合點，無論是投資規(guī)模，抑或經(jīng)營效益，都對國民經(jīng)濟產(chǎn)生了不可低估的影響力。截至2003年底，中國旅游業(yè)的總收入已達6000多億元人民幣，占國民生產(chǎn)總值（GDP）5.3%（盡管受到“非典”等特殊因素的影響），產(chǎn)業(yè)走勢強勁，已大大超過歐、美等發(fā)達國家。如何進一步保持其旺盛的發(fā)展勢頭，實現(xiàn)其在新形勢下的產(chǎn)業(yè)升級，走上可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)軌道，是業(yè)界人士在今后相當(dāng)一段時期的主要課題。要達到高度規(guī)?；?jīng)營的先決條件，是營造能適應(yīng)旅游生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營體制和運行機制，理順旅游產(chǎn)業(yè)鏈中各經(jīng)營要素的關(guān)系，制定和完善各項法律法規(guī)，為旅游業(yè)的第二次騰飛營造一方沃土。在此前提下，建立合乎旅游業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，并與國際行業(yè)規(guī)則相適應(yīng)的法制環(huán)境，是啟動中國旅游業(yè)進入法制化運行的必由之路。
　　
　　我國旅游業(yè)法制環(huán)境現(xiàn)狀的分析
　　
　　所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度、法律法規(guī)、法律制度對旅游業(yè)的影響。這些規(guī)定旅游法律關(guān)系各主體之間的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任的各類規(guī)范和制度，是旅游業(yè)得以良性發(fā)展的保障，為旅游業(yè)的快速增長營造了良好的完備的法律秩序。中國旅游業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)從單純的數(shù)量性擴張向質(zhì)量化、品牌化的方向拓展，加入“WTO”以后又將面臨全球一體化的國際競爭。因此，全面、客觀地認識我國旅游業(yè)法制環(huán)境的現(xiàn)狀，是發(fā)現(xiàn)和解決問題的根本所在。
　　
　　法律建設(shè)落后于行業(yè)發(fā)展
　　近年來，我國旅游業(yè)法律建設(shè)的速度較快，幾乎每年都通過一系列的行業(yè)法律法規(guī)，用以規(guī)范、保障行業(yè)的快速、健康發(fā)展。在實施過程中確實也收到了一定的效果。但從整體上看，仍是大大落后于整個行業(yè)的形勢發(fā)展。旅游立法遠遠滯后于旅游業(yè)的發(fā)展，從而導(dǎo)致旅游市場出現(xiàn)許多不規(guī)范的現(xiàn)象，不僅游客維權(quán)的空間很小，旅游企業(yè)的利益也很難得到保障。而且，相關(guān)法規(guī)的建立，出臺沒有其內(nèi)在的統(tǒng)一性，有時往往造成此法不容彼法，相互矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生，其根本原因就是缺乏一部全國性的旅游大法。
　　
　　法制觀念淡薄
　　旅游業(yè)的法制環(huán)境，不僅取決于旅游業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的健全與完善，更重要的是旅游法律關(guān)系各主體之間法制觀念的建立。即各級旅游管理與執(zhí)法部門，以及旅游業(yè)的各級主管部門對旅游法律法規(guī)的充分理解與尊重，并在實踐中自覺按照旅游業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律和相關(guān)法律的規(guī)定進行管理與運作。而實際上，由于旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的覆蓋面較廣，各關(guān)系主體錯綜復(fù)雜，加上長期的“官本位”思想的影響，各級政府的旅游法制觀念十分淡薄，旅游規(guī)劃與管理隨意性極大，旅游“政績工程 ”隨處可見。
　　
　　地方保護主義嚴(yán)重
　　旅游不僅是一個滲透性極強的產(chǎn)業(yè)，也是一個跨區(qū)域極廣的行業(yè)。但長期以來，中國各地的旅游業(yè)發(fā)展各自為政，地方保護意識濃厚，加上部分旅游企業(yè)分屬不同的行業(yè)系統(tǒng)，“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，無法進行資源的有效配置，優(yōu)勢企業(yè)不能在市場競爭中脫穎而出，在一定程度上影響了旅游市場的整體發(fā)展。同時對旅游經(jīng)營者的經(jīng)營資格條件和旅游投資項目缺乏宏觀調(diào)控，致使旅游市場盲目投資和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象屢禁不止。其次，旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展在很大程度上需要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、政治、社會及環(huán)境等因素相適應(yīng)。在國內(nèi)，由于旅游業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機制尚未完全形成，也影響了整體優(yōu)勢的發(fā)揮。
　　
　　旅游法制環(huán)境的建設(shè)與思考
　　
　　當(dāng)旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)獲得全社會普遍認可的今天，依法治旅成為管理層、經(jīng)營者和旅游者的共同要求。面對“入關(guān)”以后日益逼近的外資旅游企業(yè)的加盟，如何進行旅游業(yè)經(jīng)營體制的深層次改革，建立符合我國國情的旅游法制環(huán)境已成為當(dāng)前業(yè)內(nèi)人士共同關(guān)心的話題，也是旅游專業(yè)理論界探討的重要課題。

　加快旅游立法的進程
　　所謂旅游法，有廣義概念和狹義概念之分。從廣義而言，指的是調(diào)整旅游活動中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，也即包含整個旅游法律規(guī)范的體系，它既有國內(nèi)法體系也包括國際旅游公約、條約等國際法規(guī)范，也有實體性規(guī)范和程序性規(guī)范；就狹義理解，主要指的是旅游法，即規(guī)范旅游行業(yè)的基本法。目前，有關(guān)旅游的地方性法律法規(guī)已有不少，但還沒有一部較為成熟的《中華人民共和國旅游法》，能為“入關(guān)”后旅游業(yè)日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本的市場競爭規(guī)則，維護旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益。同時，修改與WTO原則相違背的法律和法規(guī)，以使得國內(nèi)的旅游企業(yè)能在同等條件下參與國際競爭，達到旅游業(yè)的法制化。
　　
　　強化法制觀念
　　從1985年5月國務(wù)院頒布《旅行社管理暫行條例》以來，隨著改革開放旅游業(yè)的迅速發(fā)展，特別是進入90年代以來，我國公布了一系列關(guān)于旅游業(yè)的法律法規(guī)，但時至今日，旅游業(yè)的法制化程度依然較低，“人治”的問題依然較為突出。因此，大力強化旅游從業(yè)人員的法制意識，認真維護旅游業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的尊嚴(yán)是現(xiàn)階段的工作重點。“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究” 是在旅游法制化的進程中的一個重要的保障體系，也是由“人治”到“法治”的具體表現(xiàn)。在法制建設(shè)的“十六字方針”中，“有法可依”指的是旅游立法，而“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”指的就是法律的貫徹和執(zhí)行。沒有執(zhí)法，再好的法律也只是一紙空文。在一定程度上講，中國旅游業(yè)法制環(huán)境的完善最艱巨的任務(wù)不在立法，而在執(zhí)法。有法必依不能只是停留在口頭上，更應(yīng)貫徹在執(zhí)法實踐中。在強化旅游執(zhí)法工作方面，應(yīng)建立更為完善的執(zhí)法制度，既有常規(guī)的年度檢查、日常檢查，也有專項檢查、個案檢查，從旅游市場秩序、財經(jīng)制度、遵守行業(yè)法規(guī)等方面進行檢查，強化執(zhí)法工作，保證旅游業(yè)的快速、良性發(fā)展。
　　
　　加強宏觀調(diào)控
　　旅游業(yè)的宏觀調(diào)控是指政府為實現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平衡，保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，而對旅游時常進行的調(diào)節(jié)和控制。旅游業(yè)的特性決定了它是一項綜合性、依托性極強的行業(yè)，同時也具有一定的脆弱性。只要任何一個行業(yè)、任何一個市場風(fēng)吹草動，都會對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經(jīng)過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡(luò)，知道旅游供給的發(fā)展。并且旅游業(yè)本身就是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門，其內(nèi)部的各行業(yè)之間存在客觀比例，要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。旅游企業(yè)及個人掌握的信息量不夠，微觀決策就會帶有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào)，浪費了旅游供給，損失了效率。因此，對旅游業(yè)來說，宏觀調(diào)控尤為重要。同時，在旅游業(yè)的決策和各項措施執(zhí)行的過程中，建立一種協(xié)調(diào)機制，加強各地各行業(yè)之間的協(xié)調(diào)配合，以達到它的各子系統(tǒng)按比例、高速度的良性發(fā)展，發(fā)揮它的整體優(yōu)勢。
　　中國旅游業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)部門，它雖然起步較晚，但已在改革開放的實踐中，伴隨著國民經(jīng)濟的騰飛而發(fā)展起來，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)群體。橫向上，吃、住、行、游、購、娛六大行業(yè)綜合配套，平衡發(fā)展；縱向上，形成了以七大旅游熱點城市為中心的遍及全國的旅游產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)。使其無論從規(guī)模到效益，都已成為第三產(chǎn)業(yè)的支柱行業(yè)。中國的旅游業(yè)正以前所未有的朝氣和發(fā)展?jié)摿~向21世紀(jì)。但同一切新生事物一樣，中國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)部門畢竟還有許多不成熟的地方，尤其在法制建設(shè)方面。因而，建立一個健康的、符合旅游業(yè)本身發(fā)展規(guī)律的法制環(huán)境，以法治業(yè)，以法興業(yè)，是當(dāng)今中國旅游業(yè)與全社會面臨的一個無法回避和刻不容緩的事實。
　　參考文獻：
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