旅游資源市場化經(jīng)營中的政府角色重構(gòu)

內(nèi)容摘要：市場在旅游資源的經(jīng)營中是一把雙刃劍，一方面市場能優(yōu)化配置旅游資源；另一方面，旅游資源的市場化經(jīng)營又會對資源和環(huán)境造成破壞。本文提出如何通過充分發(fā)揮政府的作用，彌補旅游資源經(jīng)營中市場的不足。

　　關(guān)鍵詞：旅游資源 市場化 政府角色重構(gòu)
　　
　　自從湖南、四川等省出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)后，許多地方政府爭相效仿。旅游資源經(jīng)營權(quán)問題一時成為旅游界討論的熱點。一部分學(xué)者和環(huán)境人士從生態(tài)和環(huán)境等角度堅持市場化不可行立場（鄭易生2002，黎潔2002）。更有一部分學(xué)者和地方政府官員從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場效率層面認(rèn)為市場化方式可行（鐘勉2002，田玲1998，林靈2002）。還有一些學(xué)者提出了一些折中的方法，比如通過給資源分類，根據(jù)旅游資源的不同性質(zhì)選擇不同的市場化水平（張進(jìn)福2004）。反對市場化經(jīng)營的學(xué)者并不否定市場效率，而是認(rèn)為市場化經(jīng)營必將導(dǎo)致對資源和環(huán)境等的破壞。需要指出的是，在缺少資金和科學(xué)的管理機制情況下，政府在保護生態(tài)環(huán)境方面同樣會出現(xiàn)無效率和無作為，山西古城平遙的自然搬遷遇阻就嚴(yán)重凸現(xiàn)了資金不足的短肋。
　　另外還要認(rèn)識到，任何一個國家經(jīng)濟的發(fā)展都付出了一定程度的環(huán)境成本。如果旅游資源市場化經(jīng)營帶來的邊際社會效益大于邊際社會成本，那么即使是環(huán)境和資源受到一定程度的破壞，從社會發(fā)展的角度看也是有效率的?；谝陨险J(rèn)識，本文在認(rèn)為旅游資源市場化可行的前提下，提出如何通過充分發(fā)揮政府作用，規(guī)避市場失靈，解決旅游資源市場化經(jīng)營中的兩難困境。
　　
　　旅游資源市場化政府角色重構(gòu)必要性分析
　　
　?。ㄒ唬┞糜钨Y源經(jīng)營中的市場失靈
　　1.外部性。外部性是指自己獲得了收益卻讓別人或者社會承擔(dān)成本的現(xiàn)象。旅游資源經(jīng)營中存在著大量的外部性。首先，旅游資源的開發(fā)不可避免造成目的地環(huán)境和生態(tài)的破壞，另外，在組織旅游活動中，游客會對旅游目的地造成不同程度的污染和破壞，還有由于旅游造成的地方交通擁擠等等都影響了周圍居民的生活質(zhì)量，削弱了旅游可持續(xù)發(fā)展的能力，降低了人們的生活質(zhì)量，社會承擔(dān)了一部分成本，但旅游企業(yè)并沒為此付費。
　　2.公共物品。西方經(jīng)濟理論中討論完全競爭導(dǎo)致資源有效配置是針對私人物品而言的。相對于私人物品，公共物品有兩個特點，即非競爭性和非排他性。非競爭性是指該物品提供給額外一個消費者的邊際成本為零；非排他性指不能把他人排除在這種物品的消費之外。旅游資源經(jīng)營中會出現(xiàn)很多公共物品，比如對某一地區(qū)或整個國家旅游的宣傳就是公共物品，每一個旅游目的地都可以從中收益卻沒有負(fù)擔(dān)成本的積極性，市場對公共物品的供給是無效率的。
　　3.壟斷和過度競爭。經(jīng)濟理論告訴我們，壟斷會導(dǎo)致資源配置的無效率。壟斷者不會根據(jù)邊際成本等于邊際收益原則定價，致使經(jīng)濟不能達(dá)到帕累托最優(yōu)。旅游資源的市場化必將導(dǎo)致程度不一的市場壟斷行為。同時，旅游資源市場化經(jīng)營還可能導(dǎo)致過度競爭。這是因為旅游資源產(chǎn)業(yè)不具備進(jìn)出無障礙的特性，旅游資源開發(fā)的沉淀成本或?qū)Ｓ觅Y產(chǎn)太多，一旦需求不足就會導(dǎo)致過度競爭，造成投資浪費等不經(jīng)濟性。
　　4.信息不完全性。信息不完全也會導(dǎo)致市場失靈，信息不對稱在旅游業(yè)中表現(xiàn)的很明顯，即旅游地經(jīng)營者和游客之間針對旅游地不具有對等的信息，經(jīng)營者對自己產(chǎn)品信息掌握的相對較多。信息的不對稱會造成供給不足。同時會引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險的行為。比如出現(xiàn)劣等旅游產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)等產(chǎn)品的現(xiàn)象和機會主義行為的發(fā)生。
　　（二）現(xiàn)有政府管理弊端
　　1.所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)不分?，F(xiàn)有國家對旅游資源的管理體制是國家集所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)于一身。這種高度集中和混同的權(quán)利制度使得產(chǎn)權(quán)并沒有作為一組被有效分解的權(quán)利存在，各種產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺乏有效的界定，因而難以有效得到行使。旅游管理部門直接插手旅游企業(yè)的日常管理經(jīng)營事務(wù)，企業(yè)無權(quán)自主決策，成為旅游管理部門的附屬機構(gòu)，不能構(gòu)成真正意義上的法人。這種高度集中的產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重制約了旅游資源的利用效率。高度集中的產(chǎn)權(quán)制度制約了旅游資源的配置效率。
　　另外旅游資源的不明晰的產(chǎn)權(quán)使得旅游開發(fā)和利用缺乏公平機制，實際上把國家的旅游資源利益分給了一些特定的利益集團，使他們享有某種特權(quán)，導(dǎo)致大量的設(shè)租和尋租活動，使得進(jìn)入旅游市場的主體在市場中獲得的機遇不平等，與市場經(jīng)濟的公平競爭原則相抵觸。
　　最后，旅游資源產(chǎn)權(quán)不明晰，不利于旅游資源和環(huán)境的有效保護，產(chǎn)權(quán)不明晰的直接后果是旅游資源的相關(guān)責(zé)、權(quán)、利不明，特定的利益集團為了追求利潤的最大化，可能對旅游資源采取掠奪性開發(fā)，而集權(quán)的管理體制又不能對此行為提供良好的約束機制，造成開發(fā)無度，保護不力。
　　
　　2.多頭管理和條塊分割。盡管我國法律上規(guī)定旅游資源國家所有，但現(xiàn)實中實際體現(xiàn)的是部門所有和地區(qū)所有。例如，旅游資源根據(jù)性質(zhì)的不同，分屬不同的政府部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部門主管，森林公園由林業(yè)部門主管，自然保護區(qū)由環(huán)保部門管，文物保護區(qū)由文物部門管等等。另外，旅游資源還根據(jù)地理位置分屬不同的地區(qū)管理。這種多頭管理條塊分割的管理體制引發(fā)了許多弊端，造成旅游資源人格化所有者的虛位，不同部門都從自身利益最大化出發(fā)行使旅游資源非排他性的權(quán)利。這些部門的多頭博弈易導(dǎo)致對旅游資源的濫用，不利于旅游資源的開發(fā)和保護。另外，以旅游資源為基礎(chǔ)的旅游產(chǎn)品是跨地區(qū)的綜合性產(chǎn)品。多頭管理和條塊分割使得旅游市場活動難以組織協(xié)調(diào)，增加了旅游市場經(jīng)營運作的交易費用。
　　
　　政府角色重構(gòu)途徑
　　
　　旅游資源市場化是大勢所趨，而現(xiàn)有政府角色的弊端和市場失靈的存在使得市場化難以進(jìn)行。下文通過規(guī)范的經(jīng)濟分析，提出重構(gòu)政府角色，同時規(guī)避現(xiàn)有政府弊端和市場失靈問題。

（一）所有者
　　旅游資源市場化要求政府在旅游資源的產(chǎn)權(quán)上僅僅保留所有權(quán)。著名的科斯第一定理認(rèn)為，在交易費用為零的情況下，效率的結(jié)果與產(chǎn)權(quán)無關(guān)；同時科斯第二定理表明，在交易費用不為零時，明確界定的產(chǎn)權(quán)之間的交易能提高經(jīng)濟效率。旅游資源市場肯定是存在交易費用的，所以旅游資源的產(chǎn)權(quán)問題更適合于科斯第二定理。可是作為旅游資源的一部分的自然資源、土地和文物大部分都?xì)w國家所有，因為法律問題，這些旅游資源的所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓和交易的。也就是說通過明確界定的產(chǎn)權(quán)之間的自愿交易來提高旅游資源的配置效率是不可能的?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)可以裂變?yōu)橐皇鴻?quán)能，包括所有權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)等。我國政府同時擁有旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）代理人雙重身份。政府的這種雙重身份不利于經(jīng)濟的發(fā)展。政府應(yīng)該實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。這并不影響旅游資源所有權(quán)的最終歸屬。其實這種所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)部分分離的體制早就在我國的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制中實行，實踐證明很有效率。所以政府保留所有權(quán)，把經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的部分收益權(quán)采用一定的方式和年限放開給市場是旅游資源運作的有效方式。也是旅游資源市場化的大勢所趨。具體操作可以采用委托經(jīng)營、買斷經(jīng)營和合股經(jīng)營等形式。
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　　在防止市場出現(xiàn)壟斷和過度競爭時，政府應(yīng)該成為管制者。為了規(guī)避市場化中出現(xiàn)的壟斷和過度競爭，政府可以對微觀主體實施管制,包括價格管制和進(jìn)入管制。比如旅游資源市場可以采用高峰負(fù)荷定價。這會對緩解旅游業(yè)的高峰需求起到很好的作用。下面附以圖示解析其中的道理。如圖1，我們簡單的把旅游需求分為淡季和旺季兩部分。圖中的曲線為旅游資源供給的邊際成本，淡季的邊際成本較低，旺季的邊際成本會上升的很快，這里討論的成本包括社會成本，在旅游旺季，增加一個游客對生態(tài)和環(huán)境的影響和破壞比淡季時要大?；谶@樣的成本曲線，按照邊際成本定價原則，應(yīng)在旅游高峰時定高價，在淡季時定低價。
　另外因為投資旅游資源會形成很大的沉淀成本，在有限的市場需求下，市場主體過多會造成過度競爭等不經(jīng)濟現(xiàn)象。如圖2所示，只要市場需求小于或者等于Q0，選擇一家經(jīng)營是最有效率的，因為兩家生產(chǎn)的成本會比一家生產(chǎn)的成本要高；只有在需求量大于Q0時，兩家經(jīng)營才是有效率的，依此類推根據(jù)不同的消費需求能得到最經(jīng)濟的市場主體數(shù)量。為了限制市場主體的數(shù)量使資源的配置更有效率，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，操作上可以按照進(jìn)入主體的經(jīng)濟實力、管理水平、信用等級和行業(yè)的相關(guān)性等進(jìn)行操作。
　　
　?。ㄈ┱{(diào)控者
　　旅游資源開發(fā)中存在著大量的外部不經(jīng)濟性。旅游開發(fā)商對旅游目的地的過度開發(fā)不可避免造成目的地環(huán)境和文化遺產(chǎn)的破壞，影響了周圍居民的生活質(zhì)量，削弱了旅游可持續(xù)發(fā)展的能力，也就是說，開發(fā)商的開發(fā)經(jīng)營讓社會承擔(dān)了一部分成本。而社會并沒為此收益。在組織旅游活動中，游客對旅游目的地所造成的污染和破壞，旅游企業(yè)也并沒為此付費。造成了外部不經(jīng)濟。
　　這些外部性的存在對旅游的發(fā)展是有傷害的。下面通過圖3來分析和探討解決途徑。圖中在不考慮社會成本的情況下，開發(fā)商的邊際成本為MC，邊際收益為MR，根據(jù)利潤最大化原則，即MR=MC，商家將選擇在E點生產(chǎn)經(jīng)營。但當(dāng)把邊際社會成本MEC考慮在內(nèi)時其總成本變成了MSC（MSC=MC+MEC）。這時的均衡點應(yīng)該在F點。顯然，E點的均衡收益大于F點的均衡收益。在旅游資源開發(fā)中，這種不同的收益表示兩層意思：由于開發(fā)商不用考慮外部成本問題，過度開發(fā)旅游資源；由于旅游者沒有承擔(dān)在旅游活動中對資源的破壞和環(huán)境的污染的成本，從而造成旅游商品價格偏低，游客量偏高。
　　要控制這種外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，政府可以采用稅費的形式。對旅游資源開發(fā)商征收相當(dāng)于邊際社會成本MEC的稅或費。使均衡點移動到F點，控制了過度的掠奪性開發(fā)。對游客按數(shù)量征收相當(dāng)于邊際社會成本MEC的稅或費，控制游客數(shù)量。內(nèi)化了旅游資源開發(fā)經(jīng)營的外部成本。保護了旅游資源和環(huán)境。
　?。ㄋ模┙M織宣傳者
　　在公共物品和信息不對稱問題上，政府應(yīng)該扮演組織者角色。市場不能足量有效的提供公共物品。嚴(yán)格的說，旅游資源市場中的公共物品不是完全的公共物品，而是一種準(zhǔn)公共物品，因為它具有一定程度的排他性和競爭性，比如類似旅游宣傳這種物品，宣傳者大可在內(nèi)容上宣傳自己特色的東西以增加排他性和競爭性。但即使是這樣也不能完全排除其他人分享收益。博弈論中的智豬博弈把搭便車行為解釋得淋漓盡致。旅游資源市場中的準(zhǔn)公共物品更多的表現(xiàn)在搭便車上，博弈論告訴我們，搭便車中的車一般由大企業(yè)提供，然而在旅游資源市場化的初始階段，形成特大型的市場主體的可能性還不大，這種市場結(jié)構(gòu)的非互補性影響了準(zhǔn)公共物品的足量供給。所以準(zhǔn)公共物品的組織生產(chǎn)責(zé)任只能由政府來承擔(dān)。旅游資源市場大量的信息不對稱現(xiàn)象會導(dǎo)致機會主義行為，對旅游資源市場的發(fā)展不利，政府必須組織披露有關(guān)市場主體以及景區(qū)的信息，比如組織信譽評級事務(wù)等。
　　
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