公共危機(jī)管理方面論文發(fā)表
人類社會(huì)的歷史進(jìn)程中始終伴隨著各種公共危機(jī)的威脅與侵害，一部人類演化、進(jìn)步的歷史就是與各類社會(huì)的公共危機(jī)相抗?fàn)幍膴^斗史。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的關(guān)于公共危機(jī)管理方面論文發(fā)表的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
公共危機(jī)管理方面論文發(fā)表篇1
淺談公共危機(jī)管理與應(yīng)急法制建設(shè)
「 內(nèi)容 提要」本文針對(duì)SARS疫情等公共危機(jī)暴露出的我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)，考察了應(yīng)急法制的基本理念和國外應(yīng)急法制的特點(diǎn)， 分析 了我國應(yīng)急法制的現(xiàn)狀和突出 問題 及其原因，探討了我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)、原則和緊要任務(wù)，幷提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。
「關(guān) 鍵 詞」公共危機(jī)，危機(jī)管理，應(yīng)急法制，對(duì)策建議
一、公共危機(jī)凸現(xiàn)我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)
SARS疫情等傳染病的暴發(fā)流行是一種突發(fā)事件，但突發(fā)事件不限于傳染病流行，它的范圍非常廣泛，還包括地震、洪水等 自然 災(zāi)害，騷亂、恐怖事件等 社會(huì) 性動(dòng)亂，火災(zāi)、環(huán)境污染、核事故等人為事故，以及戰(zhàn)爭等等。這些突發(fā)事件具有如下特性：一是突發(fā)性或非預(yù)期性;二是巨大的危險(xiǎn)性;三是緊迫性;四是不確定性。它們的出現(xiàn)往往導(dǎo)致公共危機(jī)，需要全社會(huì)特別是政府加以特殊的應(yīng)對(duì)和管理。
“危機(jī)管理” 也稱為“突發(fā)事件管理”、“緊急狀態(tài)管理”(Emergency Management)，特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的應(yīng)對(duì)機(jī)制和制度安排。在 現(xiàn)代 法治國家，為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導(dǎo)致整個(gè)國家生活與社會(huì)秩序的全面失控，需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力幷實(shí)施應(yīng)急 法律 規(guī)范，來調(diào)整緊急情況下的國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系，以有效控制和消除危機(jī)，恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序和法律秩序，維護(hù)和平衡社會(huì)公共利益與公民合法權(quán)益。簡言之，危機(jī)管理+利益平衡，這就是應(yīng)急法制(contingency legality)的基本功能。
應(yīng)急法制具有許多特點(diǎn)。主要特征有五：(1)權(quán)力優(yōu)先性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，與立法、司法等其它國家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使;(2)緊急處置性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，即便沒有針對(duì)某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也可進(jìn)行緊急處置，以防止公共利益和公民權(quán)利受到更大損失;(3)程序特殊性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，行政緊急權(quán)力的行使過程中遵循一些特殊的(要求更高或更低的)行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺(tái)某些政令和措施，或者對(duì)某些政令和措施的出臺(tái)設(shè)置更高的事中或事后審查門坎;(4)社會(huì)配合性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，有關(guān)組織和個(gè)人有義務(wù)配合行政緊急權(quán)力的行使，幷提供各種必要幫助;(5)救濟(jì)有限性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下依法行使行政緊急權(quán)力造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟(jì)，如適當(dāng)補(bǔ)償(但不得違背公平負(fù)擔(dān)的原則)。具有這些特點(diǎn)的應(yīng)急法制，不言而喻也具有對(duì)公民權(quán)利造成嚴(yán)重傷害的可能性。
已經(jīng)過去的 SARS危機(jī)以及還將不斷發(fā)生的各種公共危機(jī)，逐漸暴露出我國應(yīng)急法制存在許多薄弱環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)不適應(yīng)危機(jī)管理的客觀要求。例如，在SARS危機(jī)下緊急行政權(quán)力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔離人員的權(quán)利保護(hù)，財(cái)產(chǎn)征用的損失補(bǔ)償，公民的出行自由、言論自由、知情權(quán)、集會(huì)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)等憲法權(quán)利和法定權(quán)利能否以及應(yīng)如何加以限制或暫停行使，以及如何加以補(bǔ)救，這些方面都存在應(yīng)急法律規(guī)范缺口多、執(zhí)行不到位、救濟(jì)不力等問題，因此某些權(quán)益糾紛發(fā)生后一直難以得到有效解決。這是應(yīng)對(duì)SARS危機(jī)等公共危機(jī)管理帶給我們的深刻教訓(xùn)和啟示。
二、我國應(yīng)急法制的現(xiàn)狀與問題分析
(一)我國應(yīng)急法制的基本構(gòu)成
我國從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法，從而初步構(gòu)建了一個(gè)從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。這主要包括：
1.戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范。例如《國防 交通 條例》、《民用運(yùn)力國防動(dòng)員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。
2.一般的緊急情況法律規(guī)范。涉及到某些單行的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，如《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》第26條、《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第21條、《戒嚴(yán)法》第 2條、《專利法》第52條等等。此外在我國批準(zhǔn)和簽署的國際條約、協(xié)議中，涉及到一般緊急狀態(tài)法的多達(dá)20余個(gè)。
3.恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范?？植佬酝话l(fā)事件在一般緊急情況中危險(xiǎn)度最高，但我國至今尚無國內(nèi)法意義上的專門的反恐怖法律出臺(tái)。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊恐怖犯罪活動(dòng)的通知》以外，反恐怖機(jī)制主要體現(xiàn)于我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)議。
4.騷亂性突發(fā)事件(群體性突發(fā)事件)法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)騷亂的主要法律是《戒嚴(yán)法》，還有《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第13條、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》第39條等等。
5.災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范。 目前 我國的災(zāi)害性突發(fā)事件法主要包括以下幾個(gè)方面：(1)地震災(zāi)害法律;(2)洪災(zāi)法律;(3)環(huán)境災(zāi)害法律;(4)地質(zhì)災(zāi)害法律。
6.事故性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國關(guān)于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。主要的事故防治法律包括：(1)交通事故法律;(2)核事故法律;(3)公共衛(wèi)生事故法律;(4)火災(zāi)事故法律;(5)生產(chǎn)安全事故法律 .
7.公民權(quán)利救濟(jì)法律規(guī)范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權(quán)益由于公共危機(jī)的行政應(yīng)急措施受到損害之后的補(bǔ)救機(jī)制，包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償和補(bǔ)償方面的法律規(guī)范。
不言而喻，上述突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系還需要相應(yīng)的法律規(guī)范實(shí)施機(jī)制和制度相配套，才能有效地發(fā)揮出應(yīng)有作用。
(二)我國應(yīng)急法制的問題分析
上述情況表明，從總體上說我國已經(jīng)在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急法律體系方面具有一定基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)在現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)中已有一些關(guān)于應(yīng)急法律規(guī)范。這為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來的社會(huì)危機(jī)，依法實(shí)施有效的危機(jī)管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相對(duì)分散、不夠統(tǒng)一的應(yīng)急法制還存在如下問題和不足：
1.缺少突發(fā)事件應(yīng)急處理基本法律作為“龍頭”。僅僅針對(duì)不同類型的突發(fā)事件分別立法，難免造成立法沖突和矛盾較多，下位立法容易出現(xiàn)“惡法”現(xiàn)象。這種模式缺乏綱舉目張的效果，降低了危機(jī)處理能力。中央一級(jí)以應(yīng)急性行政立法為主雖然保證了突發(fā)事件由行政機(jī)關(guān)應(yīng)急處理的特點(diǎn)，但由于缺少上位基本法的控制，難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突，而且各部門都針對(duì)自己所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協(xié)作;同時(shí)，受地方保護(hù)主義的 影響 ，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。
2.一些領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范仍不健全。比如國防動(dòng)員法、一般的緊急狀態(tài)法、恐怖性突發(fā)事件法，在我國至今仍是空白;騷亂性突發(fā)事件法，雖然有《戒嚴(yán)法》的規(guī)制，但從各國的實(shí)踐來看，戒嚴(yán)是針對(duì)較為嚴(yán)重的騷亂事件所采取的一種較為嚴(yán)厲的應(yīng)急措施，其一旦運(yùn)用將對(duì)國民的正常生活和心理帶來較大的緊張，故仍有制定一般性騷亂應(yīng)對(duì)法的必要;事故性突發(fā)事件法和災(zāi)害性突發(fā)事件法雖然在我國 發(fā)展 得較快，但也存在過于分散的問題。
3.許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強(qiáng)。表現(xiàn)為在內(nèi)容上較為原則、抽象，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則、辦法相配合，尤其是緊急行政程序法律規(guī)范嚴(yán)重不足。多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處理立法在給應(yīng)急機(jī)構(gòu)配置緊急處置權(quán)力的同時(shí)卻忽視了權(quán)力控制和對(duì)緊急權(quán)力造成的傷害后果的救濟(jì)途徑，忽視機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)與監(jiān)督關(guān)系，忽視程序性約束機(jī)制，忽視發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)和非官方機(jī)構(gòu)的積極性、自主性和創(chuàng)造性。
4.亟需清理現(xiàn)有的應(yīng)急法律規(guī)范。法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束，另一方面在于未能重視法律規(guī)范的清理工作，如法律的修改、修訂、廢止、解釋等等，從而影響到應(yīng)急法律規(guī)范的應(yīng)有作用和潛力的發(fā)掘。我國在制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》的時(shí)候，需要對(duì)現(xiàn)有法律中的一些重要概念如“突發(fā)事件”、 “緊急狀態(tài)”、“危機(jī)管理”等等作出解釋，這也是重要的清理工作任務(wù)。
5.已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為、難獲救濟(jì)等等。以公共衛(wèi)生應(yīng)急法律規(guī)范實(shí)施情況為例：《傳染病防治法》第二十二條、第二十三條規(guī)定，不得隱瞞、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、謊報(bào)疫情，幷應(yīng)及時(shí)公布和通報(bào);但2003年SARS危機(jī)期間正式公布的北京地區(qū)SARS病人和疑似病人的數(shù)量在2003年4月20日于北京召開SARS新聞發(fā)布會(huì)前后差別極為懸殊，已在一定程度上影響到人民群眾對(duì)于政府的信任;有關(guān)方面對(duì)此作出的一個(gè)解釋是北京地區(qū)眾多 醫(yī)院 分屬北京市、衛(wèi)生部等部委、部隊(duì)這樣三個(gè)條塊，各自收治和留置觀察的SARS病人與疑似病人難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)幷及時(shí)公布出來;但實(shí)際上十多年前出臺(tái)的我國《傳染病防治法實(shí)施辦法》第三十四條至第三十九條已規(guī)定，軍隊(duì)的醫(yī)療保健和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時(shí)，應(yīng)以法定通訊方式和在法定時(shí)限內(nèi)向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報(bào)告疫情幷接受當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)(當(dāng)然地方醫(yī)衛(wèi)機(jī)構(gòu)也須如此);可見，實(shí)際上當(dāng)時(shí)已有相關(guān)法律規(guī)范和法定制度(盡管不完善)，統(tǒng)一地進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)本不成問題，主要問題還是出在有的地方、部門及公務(wù)人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、各行其是。
6.公共應(yīng)急法制的實(shí)施環(huán)境有待改善。從實(shí)踐效果來看，公共應(yīng)急法制的社會(huì)基礎(chǔ)條件，如公共應(yīng)急法制的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度以及社會(huì)心理狀況等等，亟待進(jìn)一步改善。[2]這也是造成已有的公共應(yīng)急法律規(guī)范未能充分發(fā)揮出應(yīng)有保障作用的重要原因之一。
這里還需要進(jìn)一步指出，我國應(yīng)急法制建設(shè)滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導(dǎo)上來看，很長一個(gè)時(shí)期以來法學(xué)界和實(shí)務(wù)界都忽略了行政應(yīng)急性原則的應(yīng)有地位和作用，顯然也是一個(gè)不可忽視的制約因素或曰 理論 誤區(qū)。竊以為這一認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)既制約了我國應(yīng)急法制建設(shè)，也不利于全面深入推進(jìn)依法行政。[3]行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和公民根本利益，維護(hù) 經(jīng)濟(jì) 與社會(huì)秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實(shí)施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律規(guī)范甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律規(guī)范實(shí)施的行為。當(dāng)然，為防止行政恣意和濫用權(quán)力，現(xiàn)代行政法治對(duì)行政緊急行為也提出了現(xiàn)實(shí)性、專屬性、程序性、適當(dāng)性的要求，行政應(yīng)急性原則的運(yùn)用需要有相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制作為保障。
三、忽視行政應(yīng)急性原則是一個(gè)深層原因
我國公共應(yīng)急法制建設(shè)滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導(dǎo)上來看，很長一個(gè)時(shí)期以來法學(xué)界和實(shí)務(wù)界忽視了行政應(yīng)急性原則在整個(gè)行政法制建設(shè)中的應(yīng)有地位和作用，顯然也是一個(gè)不可忽視的制約因素或曰理論誤區(qū)。各國公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們：必須注意將行政應(yīng)急原則列入我國行政法的基本原則體系，發(fā)揮其應(yīng)有的理論指導(dǎo)作用。
(一)行政法基本原則和行政應(yīng)急性原則的含義
行政法的基本原則是貫穿行政領(lǐng)域法律關(guān)系始終，調(diào)整和決定行政法主體的行為，指導(dǎo)行政法實(shí)踐的原理和準(zhǔn)則，起著保證行政法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的重要作用，直接和深刻地影響著當(dāng)代行政法的制定、執(zhí)行、遵守、監(jiān)督、救濟(jì)等制度環(huán)節(jié)的運(yùn)行發(fā)展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則、行政信賴(利益)保護(hù)原則、行政公開原則，以及行政公正原則、行政效率原則等等。學(xué)者們對(duì)此見仁見智，并無定論。這里擇要加以討論。
行政合法性原則是是指行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸;行政主體必須嚴(yán)格遵行行政法律規(guī)范的要求，超越法定權(quán)限的行為無效;行政主體應(yīng)對(duì)其行政違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政合法性原則包括實(shí)體合法和程序合法兩方面的要求。
行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應(yīng)按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應(yīng)符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會(huì)共同行為準(zhǔn)則的社會(huì)公理。行政合理性原則要求行政主體的行為應(yīng)當(dāng)符合立法目的、出于正當(dāng)考慮、合乎情理公德、彼此關(guān)系協(xié)調(diào)，否則應(yīng)承擔(dān)一定的后果。
行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對(duì)人根本利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實(shí)施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律規(guī)范甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款實(shí)施的行為。當(dāng)然，為防止行政恣意和濫用權(quán)力，現(xiàn)代行政法治對(duì)行政緊急行為也提出了現(xiàn)實(shí)性、專屬性、程序性、適當(dāng)性的要求，行政應(yīng)急性原則的運(yùn)用需要有相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制作為保障。
(二)忽視行政應(yīng)急性原則導(dǎo)致公共應(yīng)急法制建設(shè)滯后及其消極 影響
由上可見，理應(yīng)由行政應(yīng)急性原則和其他一些原則，與行政合法性原則、行政合理性原則共同構(gòu)成我國行政法的基本原則體系。遺憾的是，近些年來我國內(nèi)地出版的許多行政法教科書在闡述行政法的基本原則時(shí)，往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應(yīng)急性原則(以及其他原則)作為行政法的基本原則加以研討。竊以為這一認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)既制約了我國公共應(yīng)急法制建設(shè)，也不利于全面深入推進(jìn)依法行政，不利于行政法 理論 的全面 發(fā)展 。
例如，由于忽視行政應(yīng)急性原則，多年來在行政主體制度建設(shè)和理論體系上，就難免忽視突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的地位、構(gòu)成、職能、職權(quán)和工作制度(如各種應(yīng)急預(yù)案)的 研究 和安排，也沒有未雨綢繆地做好相應(yīng)的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，以至于SARS疫情危機(jī)出現(xiàn)后政府機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理工作一時(shí)間顯得非常被動(dòng)，不得不支付本可避免的巨大 社會(huì) 成本，個(gè)中教訓(xùn)非常深刻。
再如，在出現(xiàn) SARS疫情的非常規(guī)狀態(tài)下，政府機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理工作可否根據(jù)實(shí)際需要實(shí)行緊急行政程序，靈活采取各種行之有效的手段，包括各種應(yīng)急性的行政指令措施和行政指導(dǎo)措施?由于忽視行政應(yīng)急性原則，過去對(duì)此也沒有形成共識(shí)，或者不為行政管理和行政法制實(shí)務(wù)工作者普遍知曉，也造成了危機(jī)管理工作某些階段的非常被動(dòng)。
又如，由于忽視行政應(yīng)急性原則，關(guān)于政府機(jī)關(guān)采取的危機(jī)管理行為對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益造成的損害如何加以救濟(jì)，過去就未能完善有關(guān)的監(jiān)督與救濟(jì)規(guī)范，給實(shí)際工作造成諸多困難。例如緊急征用行政相對(duì)人的房屋、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)用于SARS疫情隔離地點(diǎn)或防疫醫(yī)務(wù)人員輪換休息場所使用，應(yīng)遵循何種程序，如何予以補(bǔ)償，發(fā)生補(bǔ)償爭議通過什么渠道和程序加以及時(shí)裁斷和救濟(jì)?此類財(cái)產(chǎn)權(quán)糾紛 問題 出現(xiàn)過不少，如果解決不好，難免影響到人民群眾對(duì)于政府應(yīng)急措施的充分理解和積極配合，不利于保持良好的官民關(guān)系和政府形象。
(三)在公共危機(jī)管理中貫徹行政應(yīng)急性原則是實(shí)質(zhì)法治主義的要求
表面看來，在面臨突發(fā)事件等緊急情況下實(shí)施行政應(yīng)急措施，特別是在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后行政機(jī)關(guān)行使一系列在常態(tài)下不能行使的緊急權(quán)力，其中包括一些沒有具體 法律 依據(jù)甚至?xí)和９衲承椃?quán)利和法律權(quán)利、中斷某些法律規(guī)范實(shí)施的行為，似乎違背了法治原則;但實(shí)際上，這是政府為了國家、社會(huì)和全體公民的長遠(yuǎn)和根本利益而作的理性選擇，是符合實(shí)質(zhì)法治主義要求的、利大于弊的危機(jī)管理舉措，其最終目的是通過化解危機(jī)因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系，從根本上維護(hù)公民權(quán)利。
因此，在實(shí)施依法治國方略、全面和深入推進(jìn)依法行政的新形勢下，我們應(yīng)當(dāng)按照憲政和行政法治的要求，加強(qiáng)公共應(yīng)急法制建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定出龍頭性的《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》作為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善我國應(yīng)急法律規(guī)范體系，把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的公共應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道;同時(shí)在突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機(jī)政府動(dòng)員社會(huì)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，應(yīng)貫徹行政應(yīng)急性原則，及時(shí)采取公共危機(jī)管理所需的各種行政應(yīng)急措施，同時(shí)予以及時(shí)和充分的權(quán)利救濟(jì)，更加穩(wěn)健地維護(hù)我國 經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利(特別是基本權(quán)利)獲得更有效的保護(hù)，公共權(quán)力(特別是行政權(quán)力)能夠有效行使并受到有效制約，使二者能夠兼顧、協(xié)調(diào)、持續(xù)地發(fā)展。
四、若干國家應(yīng)急法制的特點(diǎn)與趨勢
他山之石，可以攻玉。通過考察美國、加拿大、澳大利亞、英國、法國、瑞典、俄羅斯、新加坡、日本等國家的基本情況，筆者發(fā)現(xiàn)這些國家的突發(fā)事件應(yīng)急法制，從總體上說具有如下特點(diǎn)和新的發(fā)展趨勢：
1.應(yīng)急法律規(guī)范的專門化、體系化。相當(dāng)一些國家具有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)(或危機(jī)管理)法律，通常規(guī)定宣布緊急狀態(tài)權(quán)力的行使主體、程序、對(duì)公民權(quán)利的限制以及權(quán)利救濟(jì)等 內(nèi)容 。它是突發(fā)事件應(yīng)急法制領(lǐng)域中的“基本法”，能夠在由于復(fù)雜原因產(chǎn)生的緊急狀態(tài)中有一個(gè)統(tǒng)一的指揮機(jī)制以及程序規(guī)范。除了統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法以外，許多國家還針對(duì)各種具體的緊急情況制定了各類單行法。
2.機(jī)構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化。設(shè)置專門的危機(jī)管理體制和機(jī)構(gòu)主要有如下幾種模式：一是美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局模式;二是俄羅斯的緊急情況部模式;三是新加坡在國內(nèi)事務(wù)部下設(shè)立民防部隊(duì)的模式。不管是哪一種模式的國家，大都有一個(gè)專門從事危機(jī)管理的政府機(jī)構(gòu)作為核心。例如在加拿大，從聯(lián)邦到地方都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行緊急事態(tài)的處理工作，其核心機(jī)構(gòu)就是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與危機(jī)準(zhǔn)備局;美國自“9.11事件”以后在危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面出現(xiàn)了新的趨勢，也即在中央設(shè)立更高層次的、統(tǒng)一的、實(shí)體性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)(如國土安全部)。公共危機(jī)管理人員的專業(yè)化是與公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的專門化緊密聯(lián)系在一起的。例如，瑞士國家應(yīng)急中心(NEOC，National Emergency Operations Center)是瑞士聯(lián)邦應(yīng)對(duì)各種類型的突發(fā)性事件的專門技術(shù)中心，現(xiàn)有工作人員都具有某一方面的技術(shù)或?qū)ｉL，例如是物理、化學(xué)、地理、測量、氣象、能源或通訊方面的專業(yè)技術(shù)人才。
3.危機(jī)管理體系出現(xiàn)多元化、立體化、 網(wǎng)絡(luò) 化的發(fā)展趨勢。許多公共危機(jī)不是某一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)(諸如警察、消防或醫(yī)療機(jī)構(gòu))單獨(dú)可以應(yīng)對(duì)的，它們需要來自不同部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，故須以多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的管理體系來應(yīng)對(duì)危機(jī)。以瑞士國家應(yīng)急管理中心為例：該中心的運(yùn)作往往不是獨(dú)立進(jìn)行的，而是通過直接的溝通渠道與國家的一些部門、機(jī)構(gòu)如核電站、州警察指揮中心、瑞士廣播公司的地方播音室等合作，其運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)分為國內(nèi)和國際合作兩個(gè)方面。
4.危機(jī)管理中的政府應(yīng)急管理行為程序的規(guī)范化、制度化、法定化。常言道：實(shí)體公正難以預(yù)期，程序公正更為關(guān)鍵。從各國危機(jī)管理實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，危機(jī)管理行為都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)和準(zhǔn)則，政府機(jī)構(gòu)所制定的政策、采取的措施須議會(huì)的立法作為根據(jù)，這有利于保證突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處理措施的正當(dāng)性和高效性。從立法的內(nèi)容上看，一般都包括政府機(jī)構(gòu)處理突發(fā)事件的權(quán)力來源、內(nèi)容、行使權(quán)力的程序、對(duì)公民權(quán)利的限制和救濟(jì)、議會(huì)的監(jiān)督權(quán)等等。如《加拿大危機(jī)法》、《澳大利亞危機(jī)管理法》之規(guī)定。①
5.危機(jī)預(yù)警機(jī)制、資源儲(chǔ)備與調(diào)動(dòng)機(jī)制、危機(jī)化解機(jī)制逐步完備。危機(jī)預(yù)警以及危機(jī)管理準(zhǔn)備是整個(gè)危機(jī)管理過程的第一個(gè)階段，做好這一階段的工作有利于預(yù)防和避免危機(jī)事件的發(fā)生。在某種程度上，危機(jī)狀態(tài)的預(yù)防比危機(jī)事件的解決更富有意義，因?yàn)榭梢员苊馍鐣?huì)財(cái)富的浪費(fèi)，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，有效地保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，各國都非常重視作為危機(jī)管理基礎(chǔ)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。如法國特別強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，遵循預(yù)防原則是政府的職責(zé)。美國著名的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(FRP)也規(guī)定了在預(yù)警也無法避免危機(jī)的情況下，針對(duì)緊急狀態(tài)如何調(diào)動(dòng)資源、化解危機(jī)。
6.提高公共危機(jī)管理效率的重要因素——民間力量的參與。在危機(jī)管理領(lǐng)域，政府在掌控資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面雖有優(yōu)勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)準(zhǔn)備階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都應(yīng)積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，提高危機(jī)處理效率。例如在新加坡，民防志愿者的參與受到高度重視，50000多名民防志愿者接受過基本的民防技術(shù)培訓(xùn)，根據(jù)所在地區(qū)編成若干小組，一旦國家發(fā)生災(zāi)難或戰(zhàn)爭，即可轉(zhuǎn)為全職民防職員和國家公務(wù)員。又如在瑞典，私人組織的參與被認(rèn)為是必須的，私人組織的代表必須參與到危機(jī)規(guī)劃和預(yù)防階段中來，這一合作被稱為“PPP”——“公私合作”(Private -Public Partnership);在美國，更是將政府與紅十字會(huì)等非政府組織以及其它的私人組織的合作納入聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃。這些都是20世紀(jì)后期日益發(fā)展起來的行政民主化潮流帶來的變化和要求。
7.危機(jī)防范意識(shí)和能力的培養(yǎng)、危機(jī)防范措施的改善與演習(xí)，走向經(jīng)?；?、制度化、法定化。在全社會(huì)樹立正確的危機(jī)防范意識(shí)，是形成完善的危機(jī)管理體系的關(guān)鍵之一。實(shí)踐證明，不論是國家機(jī)構(gòu)工作人員還是普通的社會(huì)公眾，如果能夠有較強(qiáng)的危機(jī)防范意識(shí)和能力，那么在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)就能夠減少損失幷減輕社會(huì)震蕩。而危機(jī)防范意識(shí)和能力的培養(yǎng)除了平時(shí)的宣傳 教育 以外，規(guī)范化、制度化、法定化的危機(jī)演習(xí)是必不可少的。從國外情況來看，日常的情景訓(xùn)練和危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，對(duì)于提高危機(jī)管理效率、減少危機(jī)帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習(xí)不是偶爾的，而是經(jīng)?；?、制度化，幷寫入有關(guān)危機(jī)管理的立法中去。例如在日本這樣的災(zāi)難頻發(fā)國家，經(jīng)常性地組織各類災(zāi)難預(yù)防訓(xùn)練乃是政府的職責(zé)和公民的義務(wù)，是各類學(xué)校、機(jī)關(guān)、 企業(yè) 和社會(huì)組織的常設(shè)必修課。
五、我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)、原則與重點(diǎn)
(一)我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)
我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)是：在實(shí)施依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢下，把突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應(yīng)急法律規(guī)范，更有效地調(diào)整緊急情況下的各種社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)健地維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利(特別是基本權(quán)利)獲得更有效的法律保護(hù)，公共權(quán)力(特別是行政權(quán)力)能夠更有效地依法行使，二者能夠兼顧協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。
(二)我國應(yīng)急法制建設(shè)的原則
在我國應(yīng)急法制建設(shè)的過程中需要貫徹：(1)法治原則;(2)民主原則;(3)行政應(yīng)急性原則;(4)公民權(quán)利最低限度保障原則;(5)緊急行為目的之公益性原則;(6)緊急行為手段合理性原則;(7)政府積極責(zé)任原則。從而全面系統(tǒng)地為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施提供 科學(xué) 、權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和保障，改變現(xiàn)有應(yīng)急法律條文簡單、內(nèi)容原則抽象、可操作性差的狀況，便于依法行政、公眾守法和社會(huì)監(jiān)督，有利于實(shí)現(xiàn)建立法治政府、責(zé)任政府和陽光政府的法律制度創(chuàng)新目標(biāo)。
(三)我國應(yīng)急法制建設(shè)的重點(diǎn)
我國應(yīng)急法制建設(shè)的重點(diǎn)是：盡快完善各層次、各領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范，關(guān)鍵是制定出作為龍頭的我國的緊急狀態(tài)法;此外還要通過完善相應(yīng)的法律規(guī)范，逐步健全與重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制密切相關(guān)的法律制度，包括行政程序法制、行政強(qiáng)制法制、政府信息公開法制，行政征用(征收)法制，行政指導(dǎo)法制、緊急刑事法制、糾紛解決法制、國家賠償(補(bǔ)償)法制。應(yīng)急法制的核心和主干規(guī)范包括：憲法中的緊急條款、統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。應(yīng)急法律規(guī)范體系中還包括單行的部門應(yīng)急法、部門應(yīng)急法的實(shí)施細(xì)則及針對(duì)應(yīng)急法制某一獨(dú)立環(huán)節(jié)的專門立法等。具體意見如下：
1.在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度。具體意見是在已通過修憲程序明確全國人大會(huì)、國家主席、國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)擁有相應(yīng)的緊急狀態(tài)決定權(quán)與宣布權(quán)的基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)一步在憲法第五條(或者第二十八條)增加一款，明確規(guī)定：“國家建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制和緊急狀態(tài)法律制度，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的法治化和高效化”。從而進(jìn)一步完善我國應(yīng)急法制的憲法和憲政基礎(chǔ)，能夠高屋建瓴、穩(wěn)健持續(xù)地為應(yīng)急法制建設(shè)提供更有力的憲法保障。
2.在一些空白領(lǐng)域抓緊制定應(yīng)急法律。首先是盡快制定出統(tǒng)一的《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》(或稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《緊急狀態(tài)法》)，填補(bǔ)我國應(yīng)急法律體系中龍頭性基本法律的空白。還需要制定《國防動(dòng)員法》、《恐怖事件應(yīng)急法》、《災(zāi)害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政補(bǔ)償法》，制定《行政程序法》時(shí)增設(shè)行政緊急程序章節(jié)，進(jìn)一步完善我國應(yīng)急法律體系。既要賦予突發(fā)事件管理部門必要的緊急權(quán)力，保證應(yīng)急效率;又要規(guī)范突發(fā)事件管理行為，保證非常時(shí)期同樣能夠依法行政。
3.完善行政緊急程序法律規(guī)范。行政緊急程序?qū)τ跐M足公共危機(jī)管理的緊急需求、通過控制緊急行政權(quán)的行使過程保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益具有特殊意義，而我國現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法對(duì)此少有規(guī)定。改進(jìn)方案是：在將要出臺(tái)的行政程序法典中設(shè)專門章節(jié)規(guī)定行政緊急程序，就行政應(yīng)急措施的適用范圍、程序及原則、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等加以具體規(guī)定;或者在此之前，先行以行政法規(guī)的形式對(duì)此予以明確。
4.對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)行法律解釋、廢止法律或某些條文等。從而消除立法矛盾和沖突，克服應(yīng)急法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的弊端，破除部門利益和地方利益的局限性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
5.按照危機(jī)管理的客觀要求完善相應(yīng)的機(jī)制和制度。例如建立健全危機(jī)管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補(bǔ)償”作為目標(biāo)的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場機(jī)制(例如保險(xiǎn)方式)的各種救濟(jì)制度等等。
注釋：
[1] 包括在2003年SARS危機(jī)期間以僅僅25天的超常規(guī)速度緊急頒布施行了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。
[2] 可 參考 中國 科學(xué)院心理研究所聯(lián)合調(diào)查組根據(jù)問卷調(diào)查獲得的2003年5月5-11日數(shù)據(jù)及 分析 而發(fā)布的《“非典”社會(huì)心理預(yù)警簡報(bào)(第1號(hào))》(中國新聞網(wǎng)北京2003年5月16日電)。
[3] 從20世紀(jì)90年代中后期以來我國內(nèi)地出版的一系列高等法學(xué)教育統(tǒng)編行政法教材的基本理論部分可以看出，近年來行政法教科書在闡述行政法的基本原則時(shí)往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應(yīng)急性原則作為行政法的基本原則加以研討。
?、?在危機(jī)管理中難免發(fā)生一些錯(cuò)誤，作出一些違法或不適當(dāng)?shù)男袨椋斐梢恍p失或損害，那么相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員要不要承擔(dān)法律責(zé)任，國家要不要給受到損失的人予以補(bǔ)償?對(duì)此，《加拿大危機(jī)法》從如下四個(gè)方面作出了規(guī)定：一是法律責(zé)任;二是補(bǔ)償機(jī)制;三是訟爭制度;四是支付辦法。
公共危機(jī)管理方面論文發(fā)表篇2
談醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)及其管理對(duì)策
【摘 要】分析我國醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的類型與特點(diǎn)及公共關(guān)系危機(jī)產(chǎn)生的原因，針對(duì)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)管理存在的問題，從危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后三方面提出管理對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】醫(yī)院 公共關(guān)系 危機(jī)管理
醫(yī)院公共關(guān)系是指醫(yī)院通過科學(xué)的手段與方法，與公眾溝通或者面對(duì)公眾展開相關(guān)活動(dòng)，從而使醫(yī)院與公眾之間形成彼此理解、信任和支持的關(guān)系。其組成要素包括醫(yī)院、公眾及溝通媒介與手段。自“非典”疫情以來，我國的醫(yī)院尤其是公立醫(yī)院對(duì)公共關(guān)系危機(jī)管理的意識(shí)在逐漸加強(qiáng)。但是近年來，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革的日益深化，公眾對(duì)醫(yī)療體制存在的問題以及醫(yī)院管理、醫(yī)療費(fèi)用等問題日趨敏感，加之傳媒形式隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展而產(chǎn)生的巨大變化，導(dǎo)致醫(yī)患矛盾越來越尖銳，醫(yī)院在公共關(guān)系方面所面臨的挑戰(zhàn)也更加復(fù)雜?；诖?，本文試分析我國醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的類型與特點(diǎn)及公共關(guān)系危機(jī)產(chǎn)生的原因，并針對(duì)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)管理存在的問題，從危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后三方面提出管理對(duì)策。
一、醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的類型與特征
(一)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的類型
醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)大致可以分為以下幾種類型：第一，重大疫情或重大災(zāi)難事件引發(fā)的公共關(guān)系危機(jī)，比如非典等疫情出現(xiàn)時(shí)期的公共關(guān)系危機(jī)，或者地震、火災(zāi)等事件發(fā)生時(shí)醫(yī)院的不良表現(xiàn)引起的公共關(guān)系危機(jī)。第二，就醫(yī)環(huán)境引發(fā)的公共關(guān)系危機(jī)?；颊呋蚣覍僖?yàn)閷?duì)就醫(yī)環(huán)境不滿而產(chǎn)生糾紛等。第三，服務(wù)質(zhì)量引發(fā)的公共關(guān)系危機(jī)。患者或家屬對(duì)醫(yī)院的服務(wù)態(tài)度或者處理問題的態(tài)度不滿。第四，醫(yī)療技術(shù)引發(fā)的公共關(guān)系危機(jī)。患者或家屬對(duì)醫(yī)院設(shè)備和醫(yī)生水平不信任，或者發(fā)生醫(yī)療事故而產(chǎn)生的公共關(guān)系危機(jī)。第五，醫(yī)療價(jià)格引發(fā)的公共關(guān)系危機(jī)。公眾對(duì)于醫(yī)療價(jià)格或費(fèi)用的質(zhì)疑、對(duì)于醫(yī)生收取回扣和紅包的不滿等。第六，輿論危機(jī)。由以上原因造成的醫(yī)患沖突被媒體廣泛關(guān)注，從而使醫(yī)院形象受損。
(二)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的特征
醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)影響范圍廣，隨時(shí)有發(fā)生的可能，具體說來，它具有如下方面的特征：第一，影響范圍廣。作為社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分，醫(yī)院本身就容易受到關(guān)注，隨著近年來醫(yī)患關(guān)系日趨緊張，因此醫(yī)院的公共關(guān)系非常容易受到全社會(huì)和媒體的關(guān)注。第二，隨時(shí)有發(fā)生的可能。醫(yī)療服務(wù)具有內(nèi)容涉及范圍廣、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，其服務(wù)對(duì)象又是身體不適的患者和憂心忡忡的家屬，醫(yī)院中的任何一個(gè)部門、任何一個(gè)程序都有可能引起公眾的不滿。同時(shí)，醫(yī)院雖然是治病救人，但不是上帝，不能保證治愈每一個(gè)人、無法保證每一臺(tái)手術(shù)都萬無一失，但是一些患者和家屬卻往往不能夠理解這一點(diǎn)，喜歡把責(zé)任怪到醫(yī)院和醫(yī)生頭上。因此公共關(guān)系危機(jī)時(shí)時(shí)存在。第三，危害性大。危機(jī)發(fā)生時(shí)，很可能會(huì)對(duì)醫(yī)院的正常秩序產(chǎn)生影響，嚴(yán)重時(shí)還可能對(duì)醫(yī)院財(cái)產(chǎn)和醫(yī)護(hù)人員的安全構(gòu)成威脅，而這些又最終會(huì)影響到患者的權(quán)益。第四，需要快速反應(yīng)。如前所述，公共關(guān)系隨時(shí)潛伏、發(fā)生時(shí)危害性大、影響范圍廣，因此必須要通過合理合法的手段快速解決，將醫(yī)院的損失降到最小，從而保護(hù)醫(yī)護(hù)人員和患者的權(quán)益。
二、醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)產(chǎn)生的主要原因
(一)外在因素
1.改革與轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的矛盾危機(jī)。我國目前正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，隨之而來的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型必然會(huì)激發(fā)一些深層次的社會(huì)矛盾，使人們對(duì)社會(huì)變化過程產(chǎn)生焦慮與不安。在改革與轉(zhuǎn)型的過程中，醫(yī)院作為社會(huì)公共服務(wù)的重要窗口首當(dāng)其沖，在公共關(guān)系方面引起了非常多的矛盾。比如由于醫(yī)療政策制度不完善引起的矛盾、醫(yī)療發(fā)展水平不平衡引起的矛盾，醫(yī)療費(fèi)用過高引起的矛盾以及社會(huì)低收入群體將不滿遷怒于醫(yī)院引起的矛盾等。
2.信息不對(duì)等帶來的危機(jī)。醫(yī)院的特殊性之一在于其專業(yè)性非常強(qiáng)，培養(yǎng)一名優(yōu)秀的醫(yī)護(hù)人員要經(jīng)過多年的學(xué)習(xí)研究與實(shí)踐。而醫(yī)學(xué)專業(yè)這樣的特點(diǎn)從本質(zhì)上就造成了醫(yī)院與公眾之間的信息不對(duì)等。同時(shí)，公眾總體的醫(yī)學(xué)健康知識(shí)水平還比較低，而且諸如手術(shù)同意書、醫(yī)藥說明書等文字性內(nèi)容也比較不容易理解，因此公眾對(duì)之往往會(huì)存在因無法理解和了解而產(chǎn)生的憂慮與不安。當(dāng)這些憂慮與不安再同對(duì)自身健康甚至生命的擔(dān)憂結(jié)合起來時(shí)，公眾就非常容易與醫(yī)院產(chǎn)生矛盾沖突。此外，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)雖然為人們生活帶來了便捷，但是很多網(wǎng)上可查的醫(yī)療知識(shí)是錯(cuò)誤的，而有些公眾卻容易輕信網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，從而對(duì)醫(yī)院和醫(yī)生產(chǎn)生進(jìn)一步的不信任感，加重沖突矛盾產(chǎn)生的幾率。
3.媒體導(dǎo)向所產(chǎn)生的危機(jī)。一些媒體過于追求新聞的爆炸性和時(shí)效性，對(duì)于有關(guān)醫(yī)院醫(yī)療的新聞并沒有調(diào)查取證、咨詢專業(yè)人士等，就不負(fù)責(zé)地發(fā)布消息，這也極易引發(fā)醫(yī)院的公共關(guān)系危機(jī)。而且在這個(gè)人人都可以是媒體的大眾傳媒時(shí)代，新聞信息的傳播常常陷入被盲目快速傳播的狀態(tài)，這些都對(duì)于危機(jī)的產(chǎn)生起到了推波助瀾的作用。
4.患者與家屬的立場所引起的危機(jī)。隨著我國社會(huì)的發(fā)展，公眾追求健康的意識(shí)增強(qiáng)了，因此對(duì)于醫(yī)療的要求也隨之增強(qiáng)，如果有的醫(yī)院和醫(yī)生對(duì)此意識(shí)不夠的話，危機(jī)很可能就產(chǎn)生了。同時(shí)，很多患者和家屬將醫(yī)院等同于飯店、酒店等其他盈利性服務(wù)場所，加之醫(yī)療費(fèi)用常常比較高，因此對(duì)醫(yī)院和醫(yī)生想要按照消費(fèi)者的待遇標(biāo)準(zhǔn)來要求，忽略了醫(yī)院尤其是公立醫(yī)院公共服務(wù)的本質(zhì)特點(diǎn)。這樣，當(dāng)患者和家屬在醫(yī)院沒有享受到消費(fèi)者般的“上帝”待遇時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生不滿，引起糾紛。
(二)內(nèi)在因素
1.管理中存在的問題。對(duì)公眾而言，就醫(yī)的舒適度與便捷性非常重要。雖然我國大部分醫(yī)院都面臨就診人數(shù)超容量的巨大壓力，但是從醫(yī)院管理角度來說，很多醫(yī)院還是有可以提升的空間。比如掛號(hào)、取藥、退款等流程的簡化，排隊(duì)秩序的維護(hù)以及幫助排隊(duì)不方便的人開綠色通道等。還有像科室的位置安排、電梯的數(shù)量、殘疾人通道等方面，都是可以進(jìn)行改善的。此外，公眾對(duì)于醫(yī)護(hù)人員的服務(wù)態(tài)度常常會(huì)有不滿情緒，因此對(duì)于醫(yī)護(hù)人員的素質(zhì)管理以及心理壓力疏導(dǎo)管理等方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。 2.醫(yī)護(hù)人員的壓力問題。我國大城市好醫(yī)院的醫(yī)生接診量或者手術(shù)量明顯超過了醫(yī)生的實(shí)際承受能力，必然會(huì)存在壓單個(gè)患者接診時(shí)間短、醫(yī)生因?yàn)閴毫Υ蠖鴳B(tài)度不夠好等問題，更有甚者還會(huì)因?yàn)獒t(yī)生過于勞累而造成的醫(yī)療事故等。同時(shí)，我國很多醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員收入往往與實(shí)際付出不成正比，這也導(dǎo)致了收取紅包或者拿藥物回扣現(xiàn)象的存在。此外，因?yàn)榻陙淼尼t(yī)患關(guān)系緊張，使得有些醫(yī)生在處置病患時(shí)過于謹(jǐn)慎小心或者畏首畏尾，從而導(dǎo)致病患做了一些不必要的檢查等，或者因?yàn)獒t(yī)患關(guān)系緊張使得醫(yī)護(hù)人員對(duì)患者產(chǎn)生了抵觸情緒，造成惡性循環(huán)。
三、我國醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)管理存在的問題
近些年來我國很多醫(yī)院對(duì)公共關(guān)系危機(jī)的認(rèn)識(shí)逐步加深，有的醫(yī)院還組織相關(guān)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，但是很多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)還是存在于理論層面，實(shí)際工作層面能做到系統(tǒng)的進(jìn)行危機(jī)管理的醫(yī)院并不多，對(duì)于公共關(guān)系危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)和做法也存在很多誤區(qū)。
一是沒有建立完善的公共關(guān)系危機(jī)管理制度和系統(tǒng)。目前我國多數(shù)醫(yī)院對(duì)公共關(guān)系危機(jī)的處理方法都是比較被動(dòng)的，并沒有建立起一套制度和系統(tǒng)，因而難以在危機(jī)發(fā)生時(shí)很好地做出反應(yīng)。
二是對(duì)于避免公共危機(jī)的發(fā)生的手段缺乏認(rèn)識(shí)。有很多公共關(guān)系的危機(jī)是可以避免的，但是多數(shù)醫(yī)院沒有采取相應(yīng)的管理措施與手段，從而導(dǎo)致了危機(jī)的發(fā)生。
三是危機(jī)發(fā)生時(shí)采取錯(cuò)誤消極態(tài)度。很多醫(yī)院在公共關(guān)系危機(jī)發(fā)生時(shí)，采取了封鎖消息、隱瞞否認(rèn)等方式，當(dāng)真相最終曝光時(shí)，使得醫(yī)院形象嚴(yán)重受損。
四、醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)管理對(duì)策
醫(yī)院應(yīng)建立完整的公共關(guān)系危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，制定相應(yīng)制度保障，以最大限度地避免危機(jī)，在危機(jī)發(fā)生時(shí)能盡可能地控制危機(jī)的進(jìn)一步發(fā)展，在危機(jī)過后要加強(qiáng)學(xué)習(xí)并快速調(diào)整策略以更好地避免和應(yīng)對(duì)危機(jī)。
(一)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)的預(yù)防
危機(jī)的預(yù)防其實(shí)是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果這一環(huán)節(jié)做得好，可以使醫(yī)院避免很多公共關(guān)系危機(jī)的發(fā)生。
1.形成全員危機(jī)意識(shí)。通過制度建立、培訓(xùn)與學(xué)習(xí)在整個(gè)醫(yī)院形成全員危機(jī)意識(shí)，明確相關(guān)人員的責(zé)任，對(duì)于面對(duì)公眾和病患及家屬的行為準(zhǔn)則做出相應(yīng)規(guī)定等，使整個(gè)醫(yī)院在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中盡量的避免矛盾的產(chǎn)生。
2.解決醫(yī)護(hù)人員的后顧之憂。我國已經(jīng)開始全面推行醫(yī)療事故保險(xiǎn)政策，各醫(yī)院應(yīng)該盡快為醫(yī)護(hù)人員購買醫(yī)療事故保險(xiǎn)，使醫(yī)護(hù)人員在工作時(shí)不會(huì)因?yàn)轭檻]太多而錯(cuò)失治療良機(jī)，從而引發(fā)患者與家屬的不滿。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)的安保措施，增加保安數(shù)量和保安巡視力度外，還應(yīng)當(dāng)配合保安監(jiān)控系統(tǒng)安裝人身危險(xiǎn)警報(bào)系統(tǒng)，并與110報(bào)警系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，可以讓醫(yī)護(hù)人員在人身安全受到危險(xiǎn)時(shí)激發(fā)警報(bào)，使醫(yī)院安保人員和警察快速到達(dá)。這些做法都能使醫(yī)護(hù)人員更加安心工作，從而提高工作效率以及改善對(duì)公眾的態(tài)度。此外，在醫(yī)療圖文記錄和檔案管理方面嚴(yán)格要求，尤其保障其完整性與真實(shí)性，避免因這方面的缺失或失誤導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生。最后，對(duì)于患者的就醫(yī)程序、用藥品種數(shù)量、以及手術(shù)治療方案等方面，都應(yīng)該在取得患者與家屬認(rèn)同后，要求其簽字、形成有法律效力的認(rèn)同書，可以在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)作為證據(jù)保護(hù)醫(yī)護(hù)人員。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)人性化服務(wù)管理。硬件方面如院內(nèi)、樓內(nèi)交通的便捷可達(dá)性，休憩設(shè)施的舒適度、從病患方便角度對(duì)檢查科室和醫(yī)生科室位置進(jìn)行安排等等。軟件方面如簡化掛號(hào)、付款、入院出院手續(xù)辦理流程，要求醫(yī)護(hù)人員微笑服務(wù)等，不斷改善醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量。
4.保障與患者和家屬在信息溝通上的暢通。在面對(duì)患者和家屬方面，除了保障一線醫(yī)護(hù)人員與患者和家屬在信息溝通方面的暢達(dá)外，也應(yīng)當(dāng)為患者和家屬開辟與醫(yī)院高層溝通的渠道，比如院長或科室主任的熱線、信箱等等，并且能夠及時(shí)回復(fù)，使患者的訴求意愿得到滿足。醫(yī)院可以設(shè)立專門的信息處理部門，對(duì)于某一時(shí)期或某一環(huán)節(jié)或某一部門集中出現(xiàn)的信息反饋進(jìn)行研究，如果研究認(rèn)為會(huì)導(dǎo)致公共關(guān)系危機(jī)的發(fā)生，可以及時(shí)進(jìn)行處理。
5.加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院的正面宣傳力度?，F(xiàn)在的醫(yī)患關(guān)系緊張導(dǎo)致了民眾對(duì)醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員的廣泛不滿，而其實(shí)由于我國醫(yī)療體制還有待深化改革，醫(yī)院所面對(duì)的各方面壓力巨大，而廣大醫(yī)護(hù)人員更是非常辛苦。但是公眾往往看不到這些，也很難去理解醫(yī)護(hù)人員。因此，醫(yī)院應(yīng)在不斷提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等方面的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院的正面宣傳力度。除借助媒體宣傳外，還可以組織各界群眾代表、中小學(xué)生等來醫(yī)院體驗(yàn)觀察醫(yī)護(hù)人員的工作過程，使他們更能夠理解醫(yī)護(hù)人員的艱辛。同時(shí)，醫(yī)院也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公眾的醫(yī)療健康知識(shí)的普及工作，使公眾對(duì)于醫(yī)藥醫(yī)療知識(shí)有更深的認(rèn)識(shí)，從而減輕公眾對(duì)于醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員醫(yī)療技術(shù)水平的懷疑。
(二)醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)發(fā)生時(shí)的控制
1.定期進(jìn)行公共關(guān)系危機(jī)處理預(yù)演。醫(yī)院應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)公共關(guān)系危機(jī)處理專業(yè)人士或者醫(yī)院自設(shè)的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)、組織模擬公共關(guān)系危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)演練，從而提高醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員處理公共關(guān)系危機(jī)的能力，一旦危機(jī)真的發(fā)生，便能夠迅速、從容應(yīng)對(duì)。
2.危機(jī)發(fā)生時(shí)必須要及時(shí)處理。當(dāng)公共關(guān)系危機(jī)發(fā)生時(shí)，醫(yī)院管理層必須要迅速找出危機(jī)成因，對(duì)危機(jī)進(jìn)行全面了解，不抱有僥幸心理、不拖延和躲避，有的放矢的及時(shí)進(jìn)行處理，啟動(dòng)危機(jī)應(yīng)急處理程序，防止危機(jī)進(jìn)一步惡化。
3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理和安排應(yīng)對(duì)。對(duì)公共關(guān)系危機(jī)處理常常是需要醫(yī)院進(jìn)行跨部門合作，需要對(duì)各種信息和資源進(jìn)行整合分配。因此，要有整體觀，要統(tǒng)籌進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，不能夠自亂陣腳，或者將出問題的科室或個(gè)人獨(dú)立起來。
4.對(duì)內(nèi)對(duì)外做好溝通與安撫。危機(jī)發(fā)生時(shí)要及時(shí)穩(wěn)定醫(yī)院內(nèi)部的情緒、緩解緊張氣氛，保證醫(yī)院的正常工作秩序。對(duì)于涉事醫(yī)護(hù)人員，如果無責(zé)任的，全力保護(hù);如果有責(zé)任的，客觀公正處理。
對(duì)于危機(jī)涉及的患者和家屬，也要真誠溝通，使其了解事實(shí)與真相，對(duì)于其正當(dāng)合理的訴求，予以滿足;對(duì)于其無理的要求，也要以先緩解其情緒為主，而后尋求良性溝通，如果確實(shí)無法溝通的，再尋求報(bào)警以及法律手段解決。
對(duì)于媒體，要不躲避、不隱瞞、及時(shí)發(fā)布事件進(jìn)展情況。對(duì)于發(fā)布關(guān)于醫(yī)院負(fù)面報(bào)道的記者和媒體，更要做良性溝通，主動(dòng)聯(lián)系通報(bào)后續(xù)性情況，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度來面對(duì)媒體。
(三)危機(jī)過后的管理
危機(jī)過后應(yīng)當(dāng)組織醫(yī)院全體職工集中學(xué)習(xí)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題，相應(yīng)的調(diào)整危機(jī)管理系統(tǒng)和應(yīng)對(duì)機(jī)制，而有益的經(jīng)驗(yàn)則要在院內(nèi)推廣，使之深入人心。
綜上所述，由于醫(yī)院公共服務(wù)的特殊屬性，使得醫(yī)院可能無法完全避免發(fā)生公共關(guān)系危機(jī)，但是通過科學(xué)的方法和手段，還是可以在很大程度上避免一些危機(jī)的發(fā)生，并將危機(jī)控制在最小范圍內(nèi)。
【參考文獻(xiàn)】
[1]黃淇敏.醫(yī)院組織行為學(xué)[M].上海：上海科學(xué)技術(shù)出版社，2009
[2]王虹，嚴(yán)光菊.醫(yī)院公共關(guān)系學(xué)[M].成都：西南交通大學(xué)出版社，2012
[3]孟建，桂永浩.醫(yī)院形象戰(zhàn)略與危機(jī)公關(guān)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007
[4]羅建.醫(yī)療人文關(guān)懷與醫(yī)療服務(wù)經(jīng)濟(jì)[M].北京：科學(xué)出版社，2005
[5]阮芳.我國醫(yī)院公共關(guān)系危機(jī)管理初探[J].中國醫(yī)學(xué)倫理學(xué)，2009(1)
[6]龐慧敏.論媒體在平衡社會(huì)身份與社會(huì)公正中的作用――以“醫(yī)患報(bào)道”為視角[J].現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報(bào))，2012(4)
[7]張鶯，李磊，胡志，秦俠.對(duì)建立醫(yī)院危機(jī)管理體系的思考[J].中國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理，2012(4)
[8]徐靜.醫(yī)患危機(jī)管理與處理方法的探討[J].北京醫(yī)學(xué)，2012(7)
[9]章月芳.醫(yī)院公關(guān)危機(jī)管理研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2012
[10]宋崢雨.社會(huì)轉(zhuǎn)型期醫(yī)療糾紛危機(jī)管理研究[D].上海：上海交通大學(xué)，2010