淺談民國初年行政訴訟體制的確立論文

　　行政訴訟法是規(guī)范行政訴訟活動和訴訟法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是規(guī)定人民法院、訴訟當(dāng)事人以及其他訴訟參與人進(jìn)行訴訟活動，及其在訴訟活動中形成的訴訟法律關(guān)系的法律規(guī)范。行政訴訟是一種訴訟程序法，主要是確定訴訟參加人的法律地位和相互關(guān)系的法律規(guī)范。以下是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：淺談民國初年行政訴訟體制的確立相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　淺談民國初年行政訴訟體制的確立全文如下：

　　一、問題的提出

　　確立一個國家的行政訴訟體制，實質(zhì)上是確立行政審判權(quán)的歸屬。一方面，由于行政訴訟具有監(jiān)督性，決定了被訴行政行為的最終效力，因此為保障審判獨(dú)立與公平，掌握行政審判權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于整個行政權(quán)力體系;另一方面——同樣因為行政審判的審查對象是行政行為——因此若由立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)掌握行政審判權(quán)，則又有侵犯權(quán)力的獨(dú)立性與專屬性之虞。是以在行政訴訟發(fā)展史上，形成了兩類行政訴訟體制，即以英美兩國為代表的司法審查體制和以法國、近代日本為代表的行政裁判體制。前者以普通法院掌握行政審判權(quán)，一方面符合英國的議會主權(quán)原則、普通法傳統(tǒng)及美國所強(qiáng)調(diào)的權(quán)力制衡的憲法精神，并且法院審判具有被動性，受當(dāng)事人主義和嚴(yán)格的程序規(guī)則約束，不至于使司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上。

　　后者則以專門機(jī)關(guān)獨(dú)掌行政審判權(quán)，因為近代法國重視權(quán)力的專屬性，長期以來以行政復(fù)議為唯一的行政救濟(jì)渠道。直到1872年議會才立法授予“國家參事院”(Le Conceil d’Etat)行使行政審判權(quán)，從而形成行政審判與普通司法審判相分離的體制。近代日本亦仿照法國設(shè)立“行政裁判所”，其直屬于天皇，獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。這一體制較行政復(fù)議更能保證審判獨(dú)立，同時也避免了司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)限問題。

　　1906 年，清廷曾擬具《行政裁判院官制草案》。但當(dāng)時的立法者對行政訴訟的認(rèn)識尚不成熟，認(rèn)為“(行政訴訟)公開裁判許庶眾旁聽，扶助私益許吏民對質(zhì)，實與中國都察院大略相等”，“用以尊國法，防吏，似于國家整飭紀(jì)綱、勤恤民隱之至意不無裨益”。在制度的功能、效果層面上將行政訴訟與傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度混為一談。觀察《草案》中行政裁判院的職權(quán)，其亦是一個直屬于君主，兼具行政審判與傳統(tǒng)監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)(第9、10、13 條)。辛亥革命后，君主集權(quán)不復(fù)存在，但在接下來的一系列制憲、立法活動中，受政治形勢迅速變遷及行政訴訟理論深入傳播等因素影響，行政訴訟體制的確立亦經(jīng)歷了曲折歷程，具有鮮明的“時代印記”。本文以南京臨時政府時期、國會制憲時期以及北洋政府統(tǒng)治初期的制憲、立法活動為中心，探討立法者選擇行政訴訟體制的深層原因。

　　二、南京臨時政府時期行政訴訟體制的確立

　　武昌起義后，1911 年11 月9 日湖北軍政府頒布了由宋教仁、湯化龍等起草的《中華民國鄂州臨時約法》。雖非全國性的憲法文件，但《鄂州約法》不僅首次確立了立法(議會)、行政(都督與政務(wù)員)與司法(法司)三權(quán)分立的體制。同時也首次將針對違法行政行為提起訴訟的權(quán)利列為民眾的基本權(quán)利之一：“人民⋯⋯對于行政官所為違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于行政審判院。”(第14 條)。第57 條復(fù)規(guī)定：“法司⋯⋯依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但行政訴訟及其他特別訴訟，不在此例。” 可見《鄂州約法》確立了行政訴訟與刑事、民事訴訟相分離的制度。

　　雖然湖北軍政府嗣后未制定行政審判院組織法以確定行政審判院的法律地位與職權(quán)，但一方面其頒布的《政務(wù)省管轄各官署官職令草案》與《各部官職令通則草案》中均無行政審判院這一機(jī)關(guān)， 另一方面，《鄂州約法》第三十條規(guī)定：“都督除典試院、官吏懲戒院、審計院、行政審判院官職及考試懲戒事項外，得制定文武官制官規(guī)。”而與行政審判院相同的是，典試院等機(jī)構(gòu)亦都不在上述兩份官制草案當(dāng)中。可見行政審判院等機(jī)構(gòu)當(dāng)不屬于“都督”所執(zhí)掌的行政權(quán)范圍之內(nèi)，而具有高度的獨(dú)立性?！抖踔菁s法》擬建立的行政訴訟體制實類似于與法國、日本的行政裁判體制。

　　《鄂州約法》之后，江西、浙江等省約法亦確立了相同的行政裁判體制。民國元年(1912)年初宋教仁在《中華民國臨時政府組織法草案》中，除以“平政院”一詞代替“行政審判院”外，其余文字表述與《鄂州約法》相同。2 月，福建省法制局亦向省府提出在省內(nèi)設(shè)立行政裁判所的建議，其理由有“三權(quán)分立之國，司法與行政絕不統(tǒng)屬。若以行政裁判委于司法官廳，是司法權(quán)侵入行政權(quán)，則行政權(quán)之活動，必萎靡不振”等語。可見在當(dāng)時人的眼中，法國、日本式的行政裁判體制是首選的參考對象。

　　與此同時，南京臨時參議院也展開《中華民國臨時約法》的制定工作，并在3 月11 日正式頒布《臨時約法》。在行政訴訟體制上，《臨時約法》亦選擇了行政裁判體制，即《臨時約法》第10 條和第49 條規(guī)定之內(nèi)容：“人民對于官吏違法損害之行為，有陳訴于平政院之權(quán)。”“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟。但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之。”

　　3 月28 日，已辭任但未正式解職的臨時大總統(tǒng)孫中山在《致各省都督》電中，亦要求各省都督“出示曉諭人民，有受前項疾苦者，許其按照《臨時約法》來中央平政院陳訴”。但與先前各地軍政府相同的是，南京臨時政府在其存續(xù)期間亦未制定平政院組織法或行政訴訟法以確定平政院的性質(zhì)、地位與職權(quán)，平政院亦未實際設(shè)立。并且由于現(xiàn)存《參議院議事錄》過于簡略，僅逐日記錄會議議程與表決結(jié)果，未記錄《臨時約法》制定期間各參議員發(fā)表的意見，因此難以直接斷定當(dāng)時立法者選擇行政裁判體制并將行政審判機(jī)關(guān)定名為“平政院”的理由。

　　但筆者認(rèn)為，可以從一些間接因素看出端倪：例如首先從《臨時約法》的文本上看，《臨時約法》第10 條使用“陳訴于平政院”一語，與第8 條“人民有陳訴于行政官署之權(quán)”用詞一致，而與第9 條“人民有訴訟于法院受其審判之權(quán)”形成對比。而“陳訴”一詞的含義，則為民對官、下級對上級提出的陳情、控告?？梢姰?dāng)時立法者對行政訴訟性質(zhì)的認(rèn)識尚有在“民”與“官”地位不平等的前提下“為民伸冤”的傾向，與普通法院審理的刑事、民事訴訟存在差異。

　　再者，筆者認(rèn)為，凡自上而下的法制建設(shè)，在移植外部法律時難免受到相關(guān)法律理論在本土的傳播與立法者知識背景的影響。而行政訴訟理論在當(dāng)時國內(nèi)的傳播尚處在起步階段，有限的譯著均為日本學(xué)者著作，重在闡述日本如何效仿法國確立行政裁判體制，對司法審查體制僅有簡單介紹。因此，日本行政訴訟理論中對行政裁判體制的認(rèn)同，對當(dāng)時國人有著難以替代的影響力。

　　如1907 年譯介至中國的日本法學(xué)博士清水澄所著《行政法泛論》一書，第三章第二節(jié)“行政裁判之機(jī)關(guān)”中，稱英美等國的司法審查體制：“以司法裁判所監(jiān)督行政，是以司法權(quán)拘束行政權(quán)也，終將使行政權(quán)陷于萎靡不振之地。”與前述福建省法制局向省政府提出的建議基本相同。又該書誤以法國為“使行政廳為行政裁判之制度”，與前述清廷《行政裁判院官制草案》序言部分稱“意、法兩國以行政衙門自行裁斷(行政案件)，其弊在于專斷”亦相一致。

　　從立法者的知識背景上看，則無論是《鄂州約法》《中華民國臨時政府組織法草案》的起草者宋教仁，還是南京臨時參議院指定的《臨時約法》文本起草者張一鵬、馬君武、王有蘭、景耀月、呂志伊等人，其知識背景均為留學(xué)日本，無留學(xué)英美者，亦無專注于行政訴訟之比較法研究者。宋教仁在1911 年8月發(fā)表的《論都察院宜改為懲戒裁判所》一文中，即根據(jù)大陸法系公法、私法兩分的理念，將行政訴訟的性質(zhì)認(rèn)定為“公法上責(zé)任之裁判”，且為“人民向國家(請求)責(zé)任之裁判”，在于使“國家負(fù)其責(zé)任”而非使某個個人承擔(dān)法律責(zé)任，因此行政訴訟相對于民事、刑事訴訟為“特別裁判”，故應(yīng)“提出訴訟于特別機(jī)關(guān)”。理論傳播的不足與立法者知識結(jié)構(gòu)的相對單一，難免影響到法律移植過程中對外部法律制度的選擇。

　　三、司法審查理論的傳播與司法審查體制在《天壇憲草》中的確立

　　武昌起義后，章士釗、王寵惠等具有英美法學(xué)教育背景的人士陸續(xù)返國。他們雖未參與《臨時約法》的制定及此后的國會制憲活動，但在行政訴訟體制問題上，則不遺余力地提倡司法審查體制。1912 年，美國學(xué)者古德諾的《比較行政法》等介紹歐美國家行政法與行政訴訟法理論的專著也在國內(nèi)翻譯出版。在新思潮傳入的背景下，民國二年(1913)七月，由第一屆國會(民元國會)參眾兩院各選出30 名議員組成的憲法起草委員會在天壇祈年殿開始憲法起草工作，十月完成《中華民國憲法草案》，即《天壇憲草》。在這一時期，圍繞著行政訴訟體制的選擇，各方人士展開激烈爭論。

　　(一)章士釗、王寵惠對司法審查體制的提倡

　　民國元年二月，時任同盟會機(jī)關(guān)報《民立報》主筆的章士釗，就前文所述福建省法制局呈請省府設(shè)立行政裁判所一事，發(fā)表《論行政裁判所之不當(dāng)設(shè)》一文。

　　章士釗引用英國學(xué)者甄克思(E·Jenks)的學(xué)說，認(rèn)為英美法系國家司法審查體制的正當(dāng)性與優(yōu)越性有兩條。一是平等：“蓋英夙取法律平等主義，自內(nèi)閣以至販夫走卒，一律受審判于普通法庭，毫無等差行政裁判與民事裁判之分，為英律所不解。”二是保障民眾權(quán)利：“在法蘭西以及大陸政家視之，分權(quán)云者，乃行政大臣獨(dú)立不受法庭之制裁(因是之故)政府之官吏，實享有一種特權(quán)尋常法庭(對政府官吏)全然失其效力，不足為人民權(quán)利之保障，而私權(quán)之受侵乃益甚。”因此，章士釗批評行政裁判體制：“于此而言衛(wèi)護(hù)私權(quán)，直欺人耳!要之，平等之國，行政審判制度不應(yīng)發(fā)生。”

　　不久章士釗又發(fā)表《論特設(shè)平政院與自由原理不相容》一文，首先批評當(dāng)時法政界盲從日本的風(fēng)氣：“邇來販賣憲政者流，八九取日本成規(guī)而盲從之。其事之果于原理當(dāng)否?國情當(dāng)否?不暇問也。”繼而引述英國憲法學(xué)大家戴雪(Albert.V. Dicey)的觀點，同樣指出在法國人的權(quán)力分立理念下，“何以所謂審判機(jī)關(guān)者，不屬之普通審判院，而必屬之平政院，則其答案，亦惟曰行政官較之平民，當(dāng)?shù)靡环N特待之權(quán)而已。易詞言之，則行政官如或違法，須有特別機(jī)關(guān)保護(hù)之而已”。

　　行政官吏享有不受普通法院審判的特權(quán)，那么，“憲法上所許之自由，其意味安在?”可見，章士釗所反復(fù)強(qiáng)調(diào)者，正是建立行政訴訟制度的目的在于保障自由，實現(xiàn)“民”與“官”站在平等的地位上接受司法機(jī)關(guān)的審判。司法審查體制在這一點上具有行政裁判體制所不具有的正當(dāng)性與優(yōu)越性。嗣后，章士釗又發(fā)表《覆汪君叔賢書》等一系列文章，繼續(xù)提倡自己的觀點。

　　次年，王寵惠發(fā)表長文《中華民國憲法芻議》。在第五章《非行政法》中，王寵惠首先指出行政法本有廣義與狹義之分。從廣義上看，“凡法律中之關(guān)乎行政事項者，即可成為行政法⋯⋯在英美二國，皆雜乎普通法律中”;從狹義上看，即從古羅馬公法、私法兩分的角度出發(fā)，行政法僅是對“官吏以官吏之資格而為之行為”所制定的“特種法律”。因此，在法國公法學(xué)理論中，基于公法而發(fā)生的行政行為，自“應(yīng)于特別機(jī)關(guān)審判之”。但至20 世紀(jì)初，隨著行政事務(wù)的日漸繁雜與法國式的行政審判在實踐中已趨近司法審判，法國行政法本身已不再強(qiáng)調(diào)上述區(qū)別而有“與普通法律合而為一”的趨勢。因此，中國需要什么樣的行政訴訟體制，只需考察兩種體制在實踐中的利弊即可。王寵惠指出，行政裁判體制具有以下弊端：

　　一是當(dāng)普通法院與行政法院產(chǎn)生管轄權(quán)爭議時，必須像法國那樣再增設(shè)“權(quán)限裁定法院”以裁定有爭議的個案究竟歸誰審理，“法院之復(fù)雜，莫此為甚。國家因而增多無益之繁費(fèi)，人民亦苦于訴訟手續(xù)之繁難”。

　　二是與章士釗相同，行政裁判體制實為賦予官吏“享有行政上之特權(quán)，而不繩之以普通法律”。因此，“行政法院既為行政便利而設(shè)，則其審判已有偏袒行政之虞”。

　　三是從法社會學(xué)的角度看，“行政訴訟普通法院無權(quán)審理是以人民對于普通法院既有輕視之心，對于行政法院又懷疑懼之態(tài)，殊非所以尊重司法之道”。

　　四是行政裁判體制使“官吏既有特別之保護(hù)，國民勢難與之抵抗，而國民權(quán)利致有被蹂躪之虞”。綜上所述，“實行民權(quán)之國，其人民與官吏于法律上為平等，即應(yīng)受同一法律之支配，乃憲法上之一原則行政法者，即官吏與人民于法律上為不平等也”。

　　因此，中國不應(yīng)當(dāng)選擇行政裁判體制。可見，王寵惠對行政裁判體制的批評與章士釗具有一致的價值取向，即行政裁判體制是賦予行政官吏的特權(quán)，是不平等的表現(xiàn)，不利于保障自由。尤其對于剛剛走出兩千多年君主專制體制的中國，這一體制實不足取。

　　誠然，章士釗、王寵惠的觀點有站在英國學(xué)者的立場上審視行政裁判體制的傾向，未盡客觀。如行政裁判體制賦予行政官吏以“特權(quán)”而違反平等原則說即難以成立。因為誠如上文所述，在秉承公法、私法兩分理念的大陸法系國家，行政法屬于公法，而“一類專門的案件對應(yīng)一個專門的法官是順理成章的，尤其是⋯⋯這個專門的法官代表權(quán)限的保障”，因此應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)關(guān)依照公法規(guī)則來審理行政案件。同時也實現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)的互不相涉，并非賦予官吏特權(quán)的表現(xiàn)。

　　而英美兩國乃基于不區(qū)分公法與私法的普通法傳統(tǒng)，“凡人皆受治于普通法律，而普通法律復(fù)執(zhí)行于普通法院”，故不區(qū)分普通法院與行政法院。再者，就行政裁判體制而言，掌握行政審判權(quán)的機(jī)關(guān)本身具有獨(dú)立地位，立法者亦可以制定嚴(yán)格的程序規(guī)則來保證“民”與“官”地位平等。因此，筆者認(rèn)為，司法審查體制與行政裁判體制的差異，是大陸法系與英美法系法律傳統(tǒng)上的差異，也正因為如此，才會出現(xiàn)王寵惠所述的“普通法”與“行政法”漸有合一之趨勢。故不能簡單地說司法審查體制意味著平等，行政審判體制意味著特權(quán)。

　　但不可否認(rèn)的是，章士釗、王寵惠以實現(xiàn)平等作為確立行政訴訟體制的首要價值，并以此論證司法審查體制相對于行政裁判體制的正當(dāng)性和優(yōu)越性，不僅實現(xiàn)了國人對行政訴訟制度價值認(rèn)識的一大進(jìn)步，并且對剛剛走出君主專制、民權(quán)勃興的民初社會也具有現(xiàn)實意義。在憲法起草委員會的會議發(fā)言中，議員伍朝樞、王紹鰲等即持章士釗、王寵惠等人的觀點力主建立司法審查體制，反對設(shè)立平政院。如伍朝樞主張建立司法審查體制的三大理由即為保護(hù)人民之自由、保障司法獨(dú)立之精神、避免行政裁判機(jī)關(guān)與普通法院的權(quán)限爭議等。

　　(二)行政裁判體制支持者的辯駁

　　雖然章士釗、王寵惠的主張在當(dāng)時產(chǎn)生了較大影響，但亦有不少人士主張建立行政裁判體制。論其理由，主要有以下三點：

　　一是如前文所述的“公法”“私法”兩分說，即公法(行政法)的適用與私法(民法、商法)的適用應(yīng)有區(qū)別。

　　如時任國史館顧問的朱青長(署名“天頑”)撰文指出：“司法審判，其目的在乎救濟(jì)私權(quán)，凡一私人與一私人間之爭訟，應(yīng)根據(jù)私法以救濟(jì)之。其法律關(guān)系為私法上之關(guān)系。行政審判，其目的在乎救濟(jì)公權(quán)，凡公共團(tuán)體與其團(tuán)體員之一私人(即行政官與一私人)間之爭訟，應(yīng)根據(jù)公法以救濟(jì)之，其法律關(guān)系為公法上之關(guān)系，此行政審判與司法審判法律關(guān)系之不同一也。因法律關(guān)系之不同，故其適用之法律亦異，司法審判所適用之法律為民法商法，行政審判所適用之法律為行政法規(guī)，此行政審判與司法審判適用法律之不同二也。有此根本上不同之點二，故行政審判必當(dāng)離司法審判，而獨(dú)立特設(shè)平政院以為匡救官吏違法行政處分之機(jī)關(guān)。”

　　二是確立行政裁判體制重在確保行政權(quán)與司法權(quán)的分立，以及行政官員的自由裁量免受司法機(jī)關(guān)的干涉。

　　如國會議員陶保霖指出：“行政訴訟之被告為行政官廳，若以民刑訴訟程序行之，實有司法侵入行政之嫌，為破壞三權(quán)分立之原則。”日本學(xué)者有賀長雄則從行政自由裁量的角度分析：“自由裁量為行政官不可少之職權(quán)。然因自由裁量之故，違背根本之法律，亦非法治國所宜。故于司法審判之外，另設(shè)行政審判制度⋯⋯新憲法案第八十七條則以行政訴訟與民事刑事相提并論，均為法院內(nèi)之一部事業(yè)，若此可決，則各部及各省之行政事務(wù)，均被束縛于獨(dú)立不可干涉之法官，而行政官原有之自由裁量之權(quán)，所謂察時勢之所宜，考地方之情況，便宜行事以求達(dá)法律之目的者，強(qiáng)半歸于消滅矣。”

　　三是行政事務(wù)的復(fù)雜性、專業(yè)性使普通法院法官不宜審理行政訴訟案件。

　　如黃云鵬在憲法起草委員會上的發(fā)言指出，設(shè)立平政院一是“分權(quán)上之必要”，其二即是“技術(shù)上之必要”。“行政管轄事務(wù)，性質(zhì)復(fù)雜⋯⋯如以此等事件概付諸普通裁判，則裁判官既無各項專門知識，必不能審慎周詳，處理盡善也。若強(qiáng)為行之，技術(shù)不精，難保無有拘文牽義，昧于事實之武斷。” 有賀長雄亦認(rèn)為：“審判民事、刑事適用之法律與為各部行政事業(yè)施行之法律，其間大有差異夫法官之征用民法刑法，乃須依據(jù)法律文字謹(jǐn)守而行，不得以己之私意左右其間。而為各部行政施行之法律則不然，其所定范圍較大，行政官于其規(guī)定之范圍內(nèi)有自由裁量之權(quán)。” 相比之下，行政裁判體制下的平政院就可以由對行政事務(wù)較為熟稔的人士組織之，就算“或慮官吏左袒，則慎其選任，嚴(yán)定法律，其弊亦易剔也”。

　　通觀以上論述可以看出，這三點主要理由亦正是大陸法系國家對行政訴訟體制的認(rèn)識。正如伊藤博文在《日本帝國憲法義解》中指出：“因正如司法權(quán)獨(dú)立之必要一般，行政權(quán)亦同樣有必要保持獨(dú)立。如行政權(quán)之實施受司法權(quán)之監(jiān)督⋯⋯則將不免出現(xiàn)行政官隸屬法官之情況。”“行政之事宜，通常非法官所熟知也。其判決則不免陷入危道。故行政之訴訟，必須要由密切熟知行政事務(wù)之人來加以斷定。”

　　但總體上看，筆者認(rèn)為，行政裁判體制支持者的理由相較于章士釗、王寵惠等高舉“平等”大旗，站在權(quán)利保障的角度論證司法審查制度的正當(dāng)性與優(yōu)越性而言，在共和肇建、民權(quán)勃興的民初社會便顯得相對缺乏說服力。更何況王寵惠已論述了兩類行政訴訟體制漸有融合的趨勢，更凸顯了當(dāng)時中國行政訴訟制度的確立應(yīng)重在考察兩種體制各自的利弊以及中國社會的現(xiàn)實需要，而非糾結(jié)于“公法”“私法”之分。

　　再者，行政事務(wù)的復(fù)雜性、專業(yè)性也并不構(gòu)成支持行政裁判體制的理由。因為一方面法官畢竟扮演的是居中的“裁決者”角色，對其要求應(yīng)當(dāng)是對憲法、行政法原理和行政法律、法規(guī)的精深理解，而不是對行政事務(wù)的樣樣精通;另一方面，亦可以通過在普通法院內(nèi)部組織行政審判庭，或在司法權(quán)力體系內(nèi)單獨(dú)設(shè)立行政法院，任用專業(yè)化的法官來審理行政案件，并可建立專家征詢制度，從而解決這一問題。不過，通觀前文所述章士釗、王寵惠等的觀點，他們雖力倡平等與權(quán)利保障的理念，但亦未曾深入分析行政裁判體制支持者所主張的司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)限界分，以及行政審判的專業(yè)性等問題。是亦未能有效地說服對方。

　　(三)《天壇憲草》對司法審查體制的確立

　　民國二年(1913)九月七日，憲法起草委員會第十六次會議審議了行政訴訟體制問題。根據(jù)現(xiàn)存《憲法起草委員會會議錄》記載，當(dāng)日到會者47 人，有伍朝樞、黃云鵬、王紹鰲、黃璋4 位委員對這一問題發(fā)表了意見，伍、王反對設(shè)立平政院而黃云鵬、黃璋主張設(shè)立平政院。最后表決，主張設(shè)立平政院者12 人，反對設(shè)立平政院者35 人。

　　《天壇憲草》第87 條遂規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限。”從整體上看，《天壇憲草》確立司法審查體制，也與其權(quán)力制衡的精神相一致。如大總統(tǒng)由國會議員組織總統(tǒng)選舉會選舉產(chǎn)生(第57 條)，國務(wù)的任命須經(jīng)眾議院同意(第80 條)，當(dāng)眾議院對國務(wù)員通過不信任決議時，大總統(tǒng)要么解散眾議院，要么就須免去國務(wù)員之職(第82 條)，大總統(tǒng)發(fā)布緊急命令須經(jīng)國會的常設(shè)機(jī)構(gòu)國會委員會的同意(第65 條)，等等。上述一系列規(guī)則使大總統(tǒng)的權(quán)力和中央行政部門的權(quán)力均受到國會的有力制約。是以有賀長雄戲稱《天壇憲草》確立的體制為“二權(quán)分立”體制，行政權(quán)居于立法權(quán)之下，還要受司法審查制度的制約，從而最大限度地減少了行政機(jī)關(guān)憑借強(qiáng)大的力量侵犯民眾權(quán)利的可能性。

　　四、北洋政府統(tǒng)治階層對行政訴訟體制的最終確立

　　《天壇憲草》在民國二年十月出臺后，以袁世凱為首的北洋政府統(tǒng)治階層對各項權(quán)力制約規(guī)則大為不滿。10 月25 日，袁世凱發(fā)出《為憲法草案事致各督》通電，指責(zé)《天壇憲草》確立的各項權(quán)力制約規(guī)則“必使各部行政，事事仰承(國會)意旨”。“國務(wù)員隨時可以推翻，行政權(quán)全在眾議院少數(shù)人之手，直成為國會專制矣!”司法審查體制亦未能幸免：“各部各省行政之務(wù)，范圍甚廣，行政官依其施行之法，均得有適當(dāng)之處分。

　　今草案第八十七條，法院依法律受理民事、刑事、行政，又其他一切訴訟云云。不按遵《約法》，另設(shè)平政院，使行政訴訟亦隸屬法院。行政官無行政處分之權(quán)，法院得掣行政官之肘。”通電發(fā)出后，各地督軍、民政長的回電亦一邊倒地認(rèn)同袁氏主張。如直隸都督馮國璋在回電中指出：“要使立法司法行政三權(quán)，各有權(quán)限，各盡職務(wù)，不偏不倚，悉協(xié)中庸。”山東都督靳云鵬稱：“行政范圍，千端萬緒，行政官吏施行法律，體察各方面情況，得有適當(dāng)之裁量。設(shè)因處分行政，引起訴訟事項，自應(yīng)設(shè)特別機(jī)關(guān)受理⋯⋯今草案第八十七條混入普通裁判之范圍，不惟三權(quán)鼎立之原則因以破壞，而行政方面，將盡失括動，更何有運(yùn)用之可言。”

　　臨時副總統(tǒng)兼湖北都督黎元洪電云：“行政裁判為行政監(jiān)督之作用，即使存而不用，亦足以使下級官吏有所嚴(yán)憚。若屬于法院是以司法干涉行政官吏，其不可者一;行政上之自由裁量權(quán)，較司法上之自由裁量權(quán)不同自非嫻于行政法規(guī)且具有行政上之特別智識者，其判決難以允當(dāng)，而國與民交受其病，其不可者二。”南京民政長韓國鈞，河南都督張鎮(zhèn)芳等人的電文亦極力反對司法審查體制，主張建立行政裁判體制即設(shè)立平政院。

　　分析以上觀點可以看出，筆者認(rèn)為，袁世凱等所持行政審判權(quán)應(yīng)歸屬平政院的理由，除黎元洪將行政審判與行政監(jiān)察混淆外，與前文列舉的陶保霖、黃云鵬、有賀長雄等人所持的理由基本相同，即強(qiáng)調(diào)行政權(quán)與司法權(quán)的純粹分立，互不干涉，行政官員在其職務(wù)行為中享有的自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c保障等。然而，除黎元洪提出的行政審判專業(yè)性要求外，尚未站在保護(hù)行政相對人權(quán)利的角度來思考行政訴訟體制問題，而僅僅從一個角度即強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力運(yùn)行不受干涉從而證明行政裁判體制的合理性與優(yōu)越性。

　　前文已述，保護(hù)相對人權(quán)利這一角度，正是章士釗、王寵惠、伍朝樞等人力倡司法審查體制、認(rèn)為司法審查體制不僅具有正當(dāng)性，更較行政裁判體制具有優(yōu)越性的出發(fā)點?？梢娺@一時期北洋政府統(tǒng)治階層對行政訴訟體制的認(rèn)識，是以自身的地位——掌握中央及各地方行政權(quán)力——為出發(fā)點，以既實現(xiàn)自身權(quán)力范圍最大化，確保政令暢通無阻、不受制約;同時也在形式上、外觀上建立包括行政訴訟體制在內(nèi)的各項憲政體制為目的來認(rèn)識并選擇行政訴訟體制。這同樣也是他們在立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系上極力反對《天壇憲草》確立的國會對大總統(tǒng)和中央行政機(jī)關(guān)的各項制約規(guī)則的根本原因。

　　1913 年11 月4 日，袁世凱以“叛亂”罪名下令解散國民黨，并驅(qū)逐國民黨籍的國會議員，導(dǎo)致國會由于人數(shù)不足無法運(yùn)作而休會。次年初，袁世凱正式解散國會，由其與各部總長、各省督軍指定的代表組成“政治會議”起草《中華民國約法》，從而使《天壇憲草》成為具文，使自南京臨時政府以來確立的權(quán)力分立體制分崩離析，亦以政治上的強(qiáng)力打破了原有的法制建設(shè)進(jìn)程，將民國初年法制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到自己手中。

　　三月，袁世凱頒布《平政院編制令》，設(shè)立平政院。《編制令》第一條將平政院的地位確定為直隸于大總統(tǒng)的機(jī)關(guān)：“平政院直隸于大總統(tǒng)，察理行政官吏之違法不正行為。”反而未指出其所承擔(dān)的行政裁判職能。平政院下又設(shè)有肅政廳，與平政院審理行政案件的審判庭并列。根據(jù)《平政院編制令》，肅政廳的職權(quán)包括三方面，一是發(fā)現(xiàn)“人民未陳訴之事件”，可向平政院起訴;二是“依《糾彈條例》，糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用職權(quán)、玩視民瘼事件”。三是監(jiān)督平政院判決之執(zhí)行。在組織上，平政院院長、肅政廳長官“都肅政史”均由大總統(tǒng)直接任命，平政院的評事和肅政廳的肅政史亦由平政院院長、各部總長、大理院院長等向大總統(tǒng)“密薦”，由大總統(tǒng)任命。

　　同年，北洋政府又制定了《平政院裁決執(zhí)行條例》，第二條規(guī)定：“行政訴訟事件經(jīng)評事審理裁決后，由平政院長呈報大總統(tǒng)批令主管官署按照執(zhí)行。”第四條規(guī)定：“糾彈事件之執(zhí)行，涉于刑律者，由平政院長呈請大總統(tǒng)令交司法官署執(zhí)行;涉于懲戒法令者，由平政院長呈請大總統(tǒng)以命令行之。”可見平政院的裁決和肅政廳的決定最終還要通過大總統(tǒng)命令的形式產(chǎn)生效力。并且，平政院雖有權(quán)審理行政案件，但一方面平政院無權(quán)審查行政法令的合法性，亦無權(quán)像大理院那樣針對法令的適用問題作出解釋例，從而很大程度上限制了對行政行為的審查。

　　另一方面，根據(jù)同年七月頒布的《行政訴訟法》第一條，行政訴訟實行訴愿(即行政復(fù)議)前置原則，當(dāng)事人對行政行為有異議者，必須依次訴愿至省、部一級，對訴愿決定仍不服方可向平政院起訴。既增加當(dāng)事人訟累，亦因時間拖延而有證據(jù)滅失之虞，極不利于平政院的審判工作。

　　因此，從總體上看，北洋政府建立的行政訴訟體制，實為法國、日本式的行政裁判體制和傳統(tǒng)中國監(jiān)察體制的混合物，與前述直隸于君主，兼理行政審判與御史監(jiān)察職能的行政裁判院大同小異，只不過在內(nèi)部區(qū)分了兩種職能。正如臺灣學(xué)者指出：“就平政院之結(jié)構(gòu)加以分析，則系中西合璧、古今混雜之設(shè)計。平政院掌理‘百姓告官’，其下又設(shè)肅政廳，負(fù)責(zé)整肅官箴，有明清都察院或御史臺之遺跡存在。”民國三年(1914)五月頒布的《中華民國約法》則將上述體制在憲法典上確認(rèn)?！都s法》第8 條雖然仍將行政訴權(quán)確立為基本權(quán)利之一(人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳訴于平政院之權(quán))，但第39 條規(guī)定：“行政以大總統(tǒng)為首長，置國務(wù)卿一人贊襄之。”

　　第43 條規(guī)定：“國務(wù)卿、各部總長有違法行為時，受肅政廳之糾彈及平政院之審理。”可見平政院尤其是肅政廳實已成為大總統(tǒng)用以控制國務(wù)卿、各部總長乃至各級行政部門官員的機(jī)構(gòu)。同年七月，《行政訴訟法》頒布實施，至此，行政訴訟制度正式確立，平政院亦開始行使行政審判職能。應(yīng)當(dāng)指出的是，平政院體制雖有為大總統(tǒng)集權(quán)服務(wù)的色彩，但一方面承擔(dān)行政審判職能的審判庭與承擔(dān)行政監(jiān)察職能的肅政廳實現(xiàn)了分立，較之清末官制改革過程中擬設(shè)立的行政裁判院有所進(jìn)步;另一方面，就平政院從1914 年到1927 年的實際運(yùn)作效果看，雖然每年審理案件不過數(shù)十件，但亦判決撤銷了許多違法的被訴行政行為，有效地保障了行政相對人的權(quán)利，維護(hù)了法制的統(tǒng)一。肅政廳亦參與查辦了八厘公債案等民初貪腐案件，在當(dāng)時政壇產(chǎn)生了一定影響力。

　　五、結(jié)論

　　通過以上分析可以看出，辛亥革命后，面對著同樣不穩(wěn)定的政局與權(quán)力分立體制，行政訴訟體制的確立走過了一段不平坦的道路。南京臨時政府時期由于西方行政訴訟理論傳播尚未深入、立法者總體上的知識背景以日本行政訴訟理論為主等因素，從《鄂州約法》至《臨時約法》均選擇了行政裁判體制。與此同時，伴隨著章士釗、王寵惠等人士對英美法系國家司法審查體制的引入和大力提倡，經(jīng)過激烈的論爭和憲法起草委員會的表決，司法審查體制“后來居上”，服務(wù)于整個《天壇憲草》旨在制衡行政權(quán)力的目的。但隨著袁世凱解散國會，將法制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到北洋政府統(tǒng)治集團(tuán)手中，原有的法制建設(shè)進(jìn)程亦遭斷裂。

　　最終以北洋政府統(tǒng)治集團(tuán)確立了由大總統(tǒng)直接掌握、服務(wù)于大總統(tǒng)集權(quán)要求的，兼具行政審判和行政監(jiān)察職能的行政訴訟體制?？梢?，在自上而下推動法制建設(shè)的過程中，掌握著法制建設(shè)主導(dǎo)權(quán)的“上位者”的身份背景、知識背景和法治理念很大程度上決定了移植外部法律時的選擇。尤其是當(dāng)“上位者”難以受到制約時，則在法律移植和法制建設(shè)過程中難免從自身利益出發(fā)，選擇既能實現(xiàn)自身利益最大化，又能在形式上與外部先進(jìn)法律制度接軌的道路。

　　當(dāng)前我國《行政訴訟法》的修改已成熱點問題，有不少學(xué)者主張設(shè)立行政法院專司行政審判，2013 年12 月31 日全國人大會發(fā)布的《〈中華人民共和國行政訴訟法〉修正案草案》業(yè)已開始探索行政審判管轄區(qū)域與行政區(qū)域分離的制度。反思民國初年確立行政訴訟體制的歷史，筆者認(rèn)為，當(dāng)下更應(yīng)當(dāng)以行政相對人權(quán)利保護(hù)為出發(fā)點，審視并借鑒域外先進(jìn)的行政訴訟制度，使行政訴訟真正成為民眾維權(quán)最有權(quán)威、最具公正性與民眾最信任的制度。