淺析地方政府債務(wù)形成原因

淺析地方政府債務(wù)形成原因

　　一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

　　據(jù)國(guó)家審計(jì)署最新審計(jì)公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來(lái)地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52億元;在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過(guò)BT(建設(shè)-移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉借，且由非財(cái)政資金償還的債務(wù)19730.13億元[1]。

　　根據(jù)表中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析可得，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占60.85%;而政府或有債務(wù)占39.15%，其中政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占14.90%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占

　　24.25%。不難看出，地方政府債務(wù)中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占大部分，并將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　二、地方政府債務(wù)形成的原因

　　(一)財(cái)權(quán)與事權(quán)。

　　1、體制因素。隨著科技經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在工業(yè)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和加快的進(jìn)程中，由于管理體制還比較滯后，于是不得已必須增加地方政府的權(quán)力，導(dǎo)致地方政府權(quán)力和原來(lái)的財(cái)政收入不相匹配，原來(lái)的財(cái)政收入不足以適應(yīng)的權(quán)力發(fā)展的需要，因而導(dǎo)致了政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不適應(yīng)的現(xiàn)狀。(1) 政府間事權(quán)劃分不清。我國(guó)中央政府和地方政府事權(quán)的劃分界限不明確，交叉、缺位以及越位的現(xiàn)象在中央與地方政府之間普遍存在，致使二者不能更好地各司其職。有些本應(yīng)由中央政府承辦的事情卻推諉給地方政府負(fù)責(zé)，而應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事情卻被中央政府包攬，各級(jí)政府的事權(quán)界定不嚴(yán)格。(2) 政府間財(cái)權(quán)劃分不明確。各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)劃分，是分級(jí)財(cái)政的核心內(nèi)容，也是財(cái)政體制所要解決的主要問(wèn)題。財(cái)權(quán)劃分應(yīng)該做好如何在各級(jí)政府間劃分財(cái)政權(quán)限，而不僅僅是是分割財(cái)政收入。中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不確定，導(dǎo)致地方政府在投資上傾向于進(jìn)行短期投資，更有甚者出于投機(jī)性動(dòng)機(jī)犧牲掉有限的資源。地方政府出現(xiàn)了財(cái)權(quán)日益與事權(quán)相脫節(jié)的現(xiàn)象，各級(jí)政府承擔(dān)本級(jí)的事務(wù)和責(zé)任，而且下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的決策和命令，這就為上級(jí)政府事權(quán)下移提供了可能，最終使地方政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配[2]。財(cái)政權(quán)利的大小決定了事權(quán)的執(zhí)行情況，而財(cái)權(quán)有又在一定程度上以事權(quán)為依據(jù)，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能保證政府職能的高效執(zhí)行。

　　2、公共品的提供不合理導(dǎo)致事權(quán)劃分上下不公。公共品指一種商品，其效用不可分割地影響整個(gè)公眾，而不管其中任何個(gè)人是否愿意消費(fèi)。由于公共品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性，使市場(chǎng)機(jī)制在公共品的供給上存在市場(chǎng)失靈，價(jià)格機(jī)制不能引導(dǎo)資源的合理有效地配置，因而公共品必須通過(guò)財(cái)政機(jī)制向社會(huì)提供，滿足作為群體的社會(huì)成員的公共管理需要。然而，我國(guó)公共品提供的劃分上存在著不合理的情況。最基本的公共產(chǎn)品，例如，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應(yīng)較強(qiáng)的公共品以及對(duì)農(nóng)村的扶持等往往由供應(yīng)能力相對(duì)較低的地方政府承擔(dān)。

　　3、事權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的匹配。中央為了確保的宏觀調(diào)控能力，在稅收的劃分上就會(huì)偏重于對(duì)中央稅收的提高，然而地方稅收的不足致使地方的財(cái)力不能與其事權(quán)相適應(yīng)，這就必然要求中央政府對(duì)地方政府在財(cái)力上給予一定的補(bǔ)助，從而使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。但是目前的轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不完善的地方：一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范、隨意性很大，導(dǎo)致補(bǔ)助力度不夠;二是轉(zhuǎn)移支付中很大一部分是稅收返還，即這部分轉(zhuǎn)移支付與該地方政府的收入成相關(guān)，這樣一來(lái)就很大程度上降低了轉(zhuǎn)移支付的作用;三是轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)款占的比例比較大，而專項(xiàng)款是已經(jīng)明確規(guī)定了用途的款項(xiàng)，地方政府只能?？顚Ｓ枚荒苡泻芎玫淖灾髦?。轉(zhuǎn)移支付并不是根據(jù)事權(quán)大小來(lái)分配，轉(zhuǎn)移支付制度和事權(quán)尚不能很好的匹配。

　　(二)地方政府雙重代理身份

　　根據(jù)我國(guó)干部任用的現(xiàn)行體制，上級(jí)政府對(duì)地方政府委任或罷免行政長(zhǎng)官具有決定性的作用，在上級(jí)政府和當(dāng)?shù)卣賳T之間就形成了委托代理關(guān)系。從理論上說(shuō)，當(dāng)?shù)卣賳T是該地區(qū)的人民的代表，人民賦予其享有公共事務(wù)管理的實(shí)施的權(quán)利。實(shí)際上，地方政府官員為了自己的政治前途，都在一定程度上考慮居民。因此，事實(shí)上形成了上級(jí)政府與地方政府官員及地方政府官員與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民的雙向委托代理關(guān)系，使地方政府官員就成了上級(jí)政府和轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民的雙重代理人，這種雙重代理人的身份安排一開始便使代理人的權(quán)利與義務(wù)的路徑模糊，不便于界定代理者的責(zé)任。這樣，地方政府官員的經(jīng)濟(jì)人身份，使他們?cè)谡位顒?dòng)中效用最大化傾向在所難免。[3]

　　1、信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱的問(wèn)題是普遍存在的。所謂的信息不對(duì)稱是指市場(chǎng)交易的各方所擁有的信息不對(duì)等，買賣雙方所掌握的商品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而另一方則處于信息劣勢(shì)地位。在地方政府與上級(jí)政府的委托—代理關(guān)系中，地方政府作為代理人，完成由作為委托人的上級(jí)政府指派的各種任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)環(huán)境、計(jì)劃生育、社保醫(yī)療等，上級(jí)政府根據(jù)上述任務(wù)的完成情況評(píng)價(jià)下級(jí)政府的公共管理水平。雖然上級(jí)政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職權(quán)，但由于信息成本或監(jiān)督成本都較高，上級(jí)政府難以控制地方官員的行為，從而導(dǎo)致地方政府既脫離當(dāng)?shù)鼐用?，也遠(yuǎn)離中央或上級(jí)政府的局面，結(jié)果便產(chǎn)生了嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。內(nèi)部人控制其實(shí)就是代理人通過(guò)其信息優(yōu)勢(shì)和權(quán)力侵犯委托人的利益，地方政府所掌握的信息比上級(jí)政府多，上級(jí)政府與地方政府之間存在著信息不對(duì)稱。因此，上級(jí)政府對(duì)于地方政府提出的預(yù)算請(qǐng)求，往往沒有充分的信息來(lái)判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。

　　2、內(nèi)生放大機(jī)制。下級(jí)官員為了顯示政績(jī)而有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)，上級(jí)官員也不例外。因?yàn)榈胤秸臄U(kuò)大支出行為，客觀上也能為其上級(jí)的政績(jī)?cè)龉馓聿?，只要其預(yù)算規(guī)模不足以大到引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的上限，上級(jí)政府或官員是不會(huì)采取嚴(yán)厲的控制措施的，反過(guò)來(lái)往往還會(huì)采取默許式的鼓勵(lì)，基于上級(jí)政府或官員的這種心理，下屬更加肆意擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模，于是再進(jìn)一步加大支出和舉債規(guī)模。這樣，在利益的驅(qū)使下各級(jí)政府與官員都會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步的投機(jī)與短期的支出擴(kuò)張行為，預(yù)算支出規(guī)模的擴(kuò)張通過(guò)上下級(jí)不斷傳遞，于是產(chǎn)生強(qiáng)烈的放大作用，最終將導(dǎo)致不堪設(shè)想的后果，現(xiàn)實(shí)中地方政府債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重性已經(jīng)給出了很好的證明。

　　(三)政績(jī)考核機(jī)制下的政府投資動(dòng)機(jī)

　　強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)是導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的又一重要原因。在現(xiàn)行的體制中，地方官員的激勵(lì)主要是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中蘊(yùn)藏的政治晉升，地方官員都處在一種政治晉升的博弈中，基于這種激勵(lì)，他們會(huì)以理性經(jīng)濟(jì)人的姿態(tài)而采取相應(yīng)的行動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，地方政府之所以有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)進(jìn)行投資，根本的原因就在于官員的政績(jī)考核機(jī)制。由于我國(guó)政府官員具有雙重屬性：一方面是經(jīng)濟(jì)參與者，即像市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)主體關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益;同時(shí)另一方面也是政治參與者，關(guān)注政治晉升和政治利益[4]。

　　我國(guó)現(xiàn)有的這種政績(jī)考核體制最終會(huì)導(dǎo)致了三種結(jié)果：第一，激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制誘使地方官員過(guò)多地關(guān)注任期內(nèi)的“政績(jī)工程”;第二，上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致地方官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關(guān)自己政績(jī)的信號(hào)，以求得職務(wù)上的晉升;第三，上述行為又由于同級(jí)政府官員之間的職場(chǎng)競(jìng)賽而被強(qiáng)化和延續(xù)。上述三個(gè)方面的因素交互作用，強(qiáng)化了地方官員進(jìn)行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資的動(dòng)機(jī)[5]。

　　(四)金融體系預(yù)算軟約束

　　對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府向地方政府提供的預(yù)算資金未能執(zhí)行約定，使地方政府的資金運(yùn)用超過(guò)了它的當(dāng)期收益的范圍。這當(dāng)然也與分稅制改革有關(guān)，上級(jí)政府將大稅種收入囊中，同時(shí)由于事權(quán)層層下放，地方政府收入與支出相差甚遠(yuǎn)，致使地方政府不得已超越預(yù)算約束，通過(guò)各種途徑籌集資金。我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有商業(yè)銀行會(huì)屈服于政治壓力，導(dǎo)致“金融機(jī)構(gòu)財(cái)政化”，積極地為地方政府提供信貸支持，在預(yù)算軟約束和金融機(jī)構(gòu)各種優(yōu)惠條件的雙重激勵(lì)下，地方政府將貸款當(dāng)作是解決發(fā)展資金不足的必然選擇，而金融機(jī)構(gòu)由于不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)虧損和儲(chǔ)戶存款損失的責(zé)任，容易被權(quán)力制約，而且由于在資金使用方面缺乏監(jiān)督甚至攀比浪費(fèi)，最終形成巨額債務(wù)。

　　中國(guó)政府預(yù)算軟約束主要體現(xiàn)為：政府預(yù)算先執(zhí)行后審批;預(yù)留政府預(yù)算資金，或隨意調(diào)劑使用，或截留、擠占、挪用預(yù)算資金，導(dǎo)致部分預(yù)算資金不能落實(shí)到具體的部門和項(xiàng)目，并使政府預(yù)算達(dá)不到有效約束有關(guān)政府部門的行為;大量財(cái)政性資金沒有納入政府預(yù)算;任意突破政府預(yù)算約束，增加支出項(xiàng)目，擴(kuò)大預(yù)算支出，釀成巨額財(cái)政赤字，這導(dǎo)致各級(jí)政府公共財(cái)政支出陷入困境，各級(jí)政府積累起了巨額赤字與債務(wù)，從而威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定。