試析對我國行政決策法治化的思考(2)

　　二、行政決策實(shí)踐中法治化的缺失

　　如上所述，行政決策需要法治化，但在我國的行政決策實(shí)踐中，法治化缺失的現(xiàn)象卻不容忽視，并由此衍生出來諸多與政府行為有關(guān)的消極現(xiàn)象。當(dāng)前，行政決策法治化的缺失主要表現(xiàn)為四個方面，即決策權(quán)限的法治化缺失、決策內(nèi)容的法治化缺失、決策程序的法治化缺失、決策責(zé)任的法治化缺失。

　　（一）行政決策權(quán)限的法治化缺失

　　決策權(quán)限的法治化缺失，首先是違反權(quán)限范圍，越權(quán)決策。任何政府機(jī)關(guān)在做出行政決策時，必須考慮自己的法定權(quán)限范圍，而不得超越權(quán)限進(jìn)行決策，否則將導(dǎo)致決策行為的無效。實(shí)踐中多表現(xiàn)為行政主體越權(quán)進(jìn)行政府立法、制定規(guī)范性文件，違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)等情況。其次是缺乏分權(quán)制衡，集權(quán)決策。在我國多數(shù)地方，從制度層面上，因?yàn)閷π姓Q策尤其是重大決策均規(guī)定了一定的程序，所以從理論上講，政府的決策權(quán)并不為個別人所掌握。但在事實(shí)上則存在著非程序化的決策模式，權(quán)力決定決策的現(xiàn)象還比較普遍，決策權(quán)往往集中于主要領(lǐng)導(dǎo)人手中，決策的正確與否，過多地依賴于主要領(lǐng)導(dǎo)人個人決策能力高低，極易產(chǎn)生決策失誤。

　　（二）行政決策內(nèi)容的法治化缺失

　　決策內(nèi)容的法治化要求在決策權(quán)限范圍內(nèi)，決策內(nèi)容應(yīng)符合具體的法律規(guī)定和法律的正義性要求，應(yīng)保證決策的公共性，這是法治政府的應(yīng)有之義。但在決策實(shí)踐中，既存在明顯違反法律強(qiáng)制規(guī)定的顯性內(nèi)容違法，也存在決策內(nèi)容地方化、部門化、集團(tuán)化等非公共決策的隱性內(nèi)容違法，而后者產(chǎn)生的直接原因則是決策行為受到了非公共利益團(tuán)體的影響?！罢臎Q策可能會受到外利益團(tuán)體的影響，導(dǎo)致政策公共性的扭曲，不能正確地發(fā)揮維護(hù)社會正義的作用。政府的決策還有可能受到自身利益訴求的誘導(dǎo)，導(dǎo)致決策尋租甚至公權(quán)剝奪公眾的現(xiàn)象?！睙o論是顯性內(nèi)容違法，還是隱性內(nèi)容違法，最終都將導(dǎo)致行政決策公共性的喪失，都屬于決策內(nèi)容的非法治化表現(xiàn)。

　?。ㄈ┬姓Q策程序的法治化缺失

　　決策程序的法治化缺失是實(shí)踐中行政決策法治化缺失的主要方面，這種缺失表現(xiàn)在行政決策多個程序中，如公眾參與、專家論證、合法審查、風(fēng)險評估、集體決定等程序，也表現(xiàn)為程序多個方面，如相關(guān)制度缺失、已有制度過于原則、操作性較弱、制度的不統(tǒng)一等，程序法治化的缺失直接導(dǎo)致決策程序流于形式，程序價值無法體現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致決策法治化的真正實(shí)現(xiàn)與公眾認(rèn)可。實(shí)踐中影響較大的決策程序，如作為行政行為司法化重要嘗試的決策聽證程序，在代表選擇、信息提供、程序設(shè)計(jì)及意見反饋等均存在諸多問題，導(dǎo)致聽證程序在行政決策實(shí)踐中名存實(shí)亡。又如作為“專家問政”重要嘗試的決策咨詢論證程序，因?yàn)榭陀^上缺乏獨(dú)立性，主觀上缺少道德規(guī)范和職業(yè)自律，導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、然后專家論證”的形式主義傾向非常嚴(yán)重。

　?。ㄋ模┬姓Q策責(zé)任的法治化缺失

　　《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。責(zé)任追究制度是決策后的一個重要環(huán)節(jié)，其影響力則是可以前溯至決策時，是一種威懾式、警醒式的決策程序保障制度，意義重大。但在實(shí)踐中，因?yàn)閾?dān)責(zé)主體、歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)及追責(zé)時限等關(guān)鍵內(nèi)容的缺少法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致不易操作，直接影響了其上述效果的發(fā)揮，所以，行政決策責(zé)任亦急需法治化。

　　三、完善行政決策法治化的路徑思考

　?。ㄒ唬┨岣哳I(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識

　　領(lǐng)導(dǎo)干部是行政決策的做出者、實(shí)施者，在法治政府的大要求之下，要實(shí)現(xiàn)決策的法治化，首先得要求領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)依法決策的強(qiáng)烈意識，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在依靠自己的知識、經(jīng)驗(yàn)和魄力進(jìn)行重大決策時，先要進(jìn)行一個法律的評價，在不違反實(shí)體及程序法律規(guī)定的條件下進(jìn)行決策，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部“按程序決策”的意識。

　?。ǘ┘涌煨姓Q策的立法進(jìn)程

　　行政決策法治化首先應(yīng)有法可依，其次才是有法必依與嚴(yán)格執(zhí)法的問題，所以加快行政決策的立法進(jìn)程就顯得尤為重要了。首先，應(yīng)加快決策權(quán)限立法，通過立法明確不同決策主體間的決策權(quán)限；其次，應(yīng)加快決策程序立法，優(yōu)先制定重要決策環(huán)節(jié)的程序法，在立法形式上，應(yīng)優(yōu)先選擇單行立法。再次，應(yīng)加快重大行政決策立法，其核心內(nèi)容應(yīng)包括重大行政決策的范圍和重大行政決策的程序兩大方面。

　?。ㄈ┩晟菩姓Q策的程序保障

　　行政決策的法治化離不開相關(guān)運(yùn)行機(jī)制的保障，決策機(jī)制是行政決策沿著法治化軌道順利運(yùn)行的載體，同時也構(gòu)成了行政決策從提出到?jīng)Q定的制度框架。

　　對于行政決策的合法性審查制度，應(yīng)按照《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的決定》的要求，將合法性審查程序的先位性及約束力進(jìn)行制度化，與此相適應(yīng)，就應(yīng)健全合法性審查機(jī)構(gòu)，提高審查機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性，為審查機(jī)構(gòu)配備數(shù)量充足的專業(yè)人員、設(shè)置較高的行政級別、賦于較多、較高的審查權(quán)限等。對于行政決策的專家咨詢論證制度，則應(yīng)在專家的遴選、專家的獨(dú)立性保障制度、專家意見的法律約束力等方面進(jìn)行完善。對于行政決策的聽證制度，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大聽證事項(xiàng)范圍、合理確定聽證會的舉辦主體（如可嘗試邀請獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)充當(dāng)舉辦主體）、改進(jìn)聽證代表的產(chǎn)生方式，包括相關(guān)群體推選、有關(guān)組織推薦和從候選代表庫中隨機(jī)產(chǎn)生等、建立聽證意見說明反饋機(jī)制等。對于風(fēng)險評估程序，應(yīng)盡快對評估事項(xiàng)、評估內(nèi)容、評估機(jī)制、評估方法及評估結(jié)果的處理等進(jìn)行制度規(guī)范。對集體討論決定程序，亦因?qū)ⅰ蛾P(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的決定》所確定的討論事項(xiàng)、討論形式、討論程序及討論結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行制度化規(guī)范。對于跟蹤反饋的決策程序，當(dāng)前的完善重點(diǎn)應(yīng)集中三個方面，即建立獨(dú)立的跟蹤反饋評估機(jī)構(gòu)、提高跟蹤反饋評估的專業(yè)化水平、探索大眾化評估的有效方式。

　　總之，對于決策程序，決策主體應(yīng)樹立慢決策，快執(zhí)行、難決策，易執(zhí)行、苦決策，樂執(zhí)行的行政決策理念，這也是現(xiàn)代公共決策規(guī)律。

　?。ㄋ模┙∪姓Q策的法律監(jiān)督

　　行政決策過程實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運(yùn)用過程，而任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督之下行使，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然造成專制與腐敗，這一點(diǎn)對于行政決策尤其如此。首先，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對重大行政決策的監(jiān)督，加強(qiáng)人大機(jī)構(gòu)對政府重大決策的全過程監(jiān)督，決策前應(yīng)報告人大會或者由人大會審議、決策過程中應(yīng)由人大代表以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c、決策后應(yīng)向人大黨委會備案。其次，將行政決策納入司法審查的范圍，修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，切實(shí)解決行政決策的可訴問題。

　?。ㄎ澹?qiáng)化行政決策的責(zé)任追究制度

　　現(xiàn)代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認(rèn)為，法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺。④所以，強(qiáng)化行政決策的責(zé)任追究至關(guān)重要。

　　一是強(qiáng)化責(zé)任追究的明確性。針對前述責(zé)任追究存在的問題，應(yīng)明確責(zé)任主體和歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，在立法中依照刑法中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的作法，逐漸明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對“嚴(yán)重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響”進(jìn)行量化，這樣才能便于操作，體現(xiàn)責(zé)任追究的統(tǒng)一性、規(guī)范性，避免責(zé)任追究的隨意化，體現(xiàn)法治，避免人治。二是強(qiáng)化責(zé)任追究的長效性。通過責(zé)任立法盡快明確決策責(zé)任追究的時限問題，即不管決策者走到哪里，都應(yīng)負(fù)責(zé)，切實(shí)解決“拍屁股走人”的問題，通過這種嚴(yán)格的責(zé)任反推制度，將決策風(fēng)險移至決策前、決策中，迫使決策者從內(nèi)心深處真正地遵守決策程序，慎重決策、理性決策。最終讓“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究原則落到實(shí)處。

　　綜上所述，只有實(shí)現(xiàn)了行政決策的法治化，才能將行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實(shí)現(xiàn)行政決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)，避免決策失誤，推動我國法治政府的建設(shè)。