聯(lián)合國與國際公務(wù)員法律制度的發(fā)展

19世紀以來，國際法開始由共處法向合作法邁進，其最主要的表現(xiàn)就是國際行政聯(lián)盟的產(chǎn)生，例如，1865年成立的國際電報聯(lián)盟、1874 年建立的郵政總聯(lián)盟、1875年建立的國際度量衡組織、1883年建立的國際保護工業(yè)產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟、1886年建立的國際保護文化藝術(shù)作品聯(lián)盟等等。人類步入20世紀以后，國際合作達到了前所未有的廣度和深度，例如，先后產(chǎn)生了國際聯(lián)盟和聯(lián)合國兩個全球性國際組織，也產(chǎn)生了為數(shù)不少的區(qū)域性國際組織，至于專門性國際組織則如雨后春筍般涌現(xiàn)。對于每一個國際組織來說，為了有效地開展工作，從而實現(xiàn)本組織的宗旨和目的，維持常設(shè)的秘書機關(guān)是必不可少的。通常來講，在秘書機關(guān)工作的人員并不是各國派駐國際組織的外交人員，而是國際公務(wù)員。他們的身份具有國際性和獨立性，不受任何主權(quán)國家的管轄，而由國際組織實行管轄和保護。目前，在國際組織法下已經(jīng)形成了以調(diào)整這些人員的法律地位及其法律關(guān)系的相對獨立的國際公務(wù)員法。
一、國際公務(wù)員概述
國際公務(wù)員指在聯(lián)合國及其下屬機構(gòu)或?qū)ｉT機關(guān)工作的辦事人員。國際公務(wù)員在完成國際任務(wù)時，不論其國籍如何，均應(yīng)保證其中立性。國際公務(wù)員最初在1905 年國際農(nóng)業(yè)協(xié)會出現(xiàn)過一小批，但是，作為一種制度確定下來是國際聯(lián)盟成立以后的事。國際聯(lián)盟的辦事人員必須只按照聯(lián)盟的利益去完成任務(wù)，進行工作，不得請求或接受國際聯(lián)盟秘書處以外任何政府或其他當(dāng)局之訓(xùn)示，必須根據(jù)獨立公正的公務(wù)員誓約進行工作[1](P485)。聯(lián)合國將國際聯(lián)盟的這一做法向前推進了一步?！堵?lián)合國憲章》第100條明確規(guī)定：“1.秘書長及辦事人員于執(zhí)行職務(wù)時，不得請求或接受本組織以外任何政府或其他當(dāng)局之訓(xùn)示，并應(yīng)避免足以妨礙其國際官員地位之行動。秘書長及辦事人員專對本組織負責(zé)。2.聯(lián)合國各會員國承諾尊重秘書長及辦事人員責(zé)任之專屬國際性，決不設(shè)法影響其責(zé)任之履行。”另外，秘書長及辦事人員為了獨立行使其職務(wù)，由各會員國給予必要的特權(quán)及豁免。正是由于國際公務(wù)員的這種獨立性和國際性，反映了聯(lián)合國乃是國家間合作形式的現(xiàn)實，而不是一個“世界政府”。
對于國際公務(wù)員的雇傭及服務(wù)條件，《聯(lián)合國憲章》第101條明確規(guī)定：“1.辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之。2.適當(dāng)之辦事人員應(yīng)長期分配于經(jīng)濟暨社會理事會、托管理事會、并于必要時，分配于聯(lián)合國其他之機關(guān)。此項辦事人員構(gòu)成秘書處之一部。3.辦事人員之雇用及其服務(wù)條件之決定，應(yīng)以求達效率、才干、及忠誠之最高標(biāo)準為首要考慮。征聘辦事人員時，于可能范圍內(nèi)，應(yīng)充分注意地域上之普及。”但是，在實踐中，這兩項原則往往存在著矛盾。其主要原因就在于，聯(lián)合國從其成立以后，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，被美國為首的西方國家操縱，因此，在招聘時大多錄用發(fā)達國家的公民，至于高級別的公務(wù)員來自于發(fā)展中國家的則為數(shù)更少。最近幾十年，隨著發(fā)展中國家在國際舞臺上力量的增強，情況發(fā)生了很大的變化，來自發(fā)展中國家的公民在秘書處任職的人員，有了大幅度的增加。例如，目前，據(jù)不完全統(tǒng)計，秘書處的職員總數(shù)為一萬二千四百多名，其中，美國的有1740名，名列前茅；法國959名，居第二位；而后是泰國624名，英國618名，菲律賓618名，埃塞俄比亞535名，智利458名，前蘇聯(lián)411名，黎巴嫩383名，肯尼亞364名，中國288名等等[2] (P111)。近來，聯(lián)合國大會不斷強調(diào)要更公平地按照地域分配秘書處的職位，并對專門職員以上的職位（語文職位除外）實行“適當(dāng)員額”制，根據(jù)會員國的人口、繳納會費、所處地域等因素，將職員的補充按照比例分配給各會員國。目前，聯(lián)合國職員來自全世界一百三十多個國家[3]。
冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國際關(guān)系格局發(fā)生了深刻的變化，經(jīng)濟全球化和國際社會無政府狀態(tài)之間的矛盾進一步加劇了，這就給聯(lián)合國的工作帶來了更多的挑戰(zhàn)。因此，一個高效廉潔的秘書處對于聯(lián)合國來說更是必不可少的。為了應(yīng)對這一形勢的變化，秘書處也進行了一些改革，目的是使本組織的工作方案重點更明確，規(guī)劃和預(yù)算編制制度更簡單，并能夠提供更好的服務(wù)，例如，1997年啟動了秘書處結(jié)構(gòu)改革一攬子計劃，2002年采取了管理和技術(shù)性改進措施，等等。2005年3月，聯(lián)合國秘書長安南在提交的名為《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的改革報告中，也提及了聯(lián)合國秘書處的改革方案，明確提出了對聯(lián)合國工作人員的要求，即：（a）適應(yīng)21世紀新的實質(zhì)性挑戰(zhàn)；（b）具有管理復(fù)雜的全球性業(yè)務(wù)的實力；（c）承擔(dān)責(zé)任。同時，采取措施調(diào)整秘書處的結(jié)構(gòu)，保證達到《聯(lián)合國憲章》第101條第3款規(guī)定的“效率、才干及忠誠之最高標(biāo)準”，以及“在征聘辦事人員時充分注意地域上之普及”，并確保男女工作人員之間的合理平衡。
二、聯(lián)合國與國際公務(wù)員法的發(fā)展
1.國際公務(wù)員的行政首長
縱觀整個國際公務(wù)員制度，國際組織行政首長的法律地位是其中不容忽視的重要內(nèi)容。這是因為他是國際組織中級別最高的國際公務(wù)員，在國際組織的正常運作中發(fā)揮著重要的作用。
在當(dāng)代現(xiàn)存的絕大多數(shù)國際組織中，行政與管理機構(gòu)被稱為“秘書處”，其最高首長被稱為“秘書長”、“總干事”或“執(zhí)行秘書”等。依據(jù)各個國際組織的憲章性文件，其行政首長的法律地位也各不相同[4](P158)。
從歷史上的發(fā)展來看，國際組織行政首長的地位和作用經(jīng)歷了一個逐步演變的過程。在國際組織發(fā)展的早期，秘書處行政首長的地位并不突出，只擁有極為有限的權(quán)力，例如國際行政聯(lián)盟和國際聯(lián)盟。《國際聯(lián)盟盟約》第11條明確規(guī)定：“茲特聲明，凡任何戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭之威脅，不論其直接影響聯(lián)盟任何會員國與否，皆為有關(guān)聯(lián)盟全體之事。聯(lián)盟應(yīng)采取適當(dāng)有效之措施以保持各國間之和平。如遇此等情事，秘書長應(yīng)以聯(lián)盟任何會員國之請求，立即召集行政院會議”，第15條又規(guī)定：“聯(lián)盟會員國約定，如聯(lián)盟會員國間發(fā)生足以決裂之爭議而未照第13條提交仲裁或司法解決者，應(yīng)將該案提交行政院。為此目的，各方中任何一方可將爭議通知聯(lián)合國秘書長，秘書長應(yīng)采取一切措施，以便詳細調(diào)查及研究”，“爭執(zhí)各方應(yīng)以案情之說明書連同相關(guān)之事實及證件從速遞交秘書長”，等等。由此可見，國際聯(lián)盟的秘書長的權(quán)力是有限的，畢竟國際聯(lián)盟的權(quán)力核心在大會和行政院，而且從實踐發(fā)展來看，秘書長在國際聯(lián)盟的運作中也沒有發(fā)揮重要的作用。
20世紀30年代，隨著歐亞戰(zhàn)爭危機的加深，國際聯(lián)盟基本上停止了運作，并于1946年宣布解散。
二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，在戰(zhàn)爭廢墟上建立的聯(lián)合國吸取了以往國際聯(lián)盟的經(jīng)驗教訓(xùn)，為維持國際和平與安全，強化了聯(lián)合國秘書長的權(quán)力。比如，《聯(lián)合國憲章》第97條明確規(guī)定：“秘書處置秘書長一人及本組織所需之辦事人員若干人。秘書長應(yīng)由大會經(jīng)安全理事會之推薦委派之。秘書長為本組織之行政首長”，第98條又規(guī)定：“秘書長在大會、安全理事會、經(jīng)濟暨社會理事會、及托管理事會之一切會議，應(yīng)以秘書長資格行使職務(wù)，并應(yīng)執(zhí)行各該機關(guān)所托付之其他職務(wù)。秘書長應(yīng)向大會提送關(guān)于本組織工作之常年報告”，最值得注意的是第99條的規(guī)定，“秘書長得將其所認為可能威脅國際和平及安全之任何事件，提請安全理事會注意。” 由此可見，與國際聯(lián)盟相比，聯(lián)合國秘書長也承擔(dān)了很大的行政管理職能，但是他卻可以與聯(lián)合國大會和安理會一道參與國際爭端的解決，共同分享聯(lián)合國這個政治性組織的核心權(quán)力，這是歷史上破天荒的第一次。筆者以為，聯(lián)合國秘書長之所以受到各國的廣泛關(guān)注，就是他具備了這項職權(quán)。實踐一再表明，聯(lián)合國秘書長運用這項權(quán)力積極推動國際爭端的和平解決。比如，聯(lián)合國秘書長瓦爾德海姆積極推動和平解決伊朗人質(zhì)危機事件，又如，聯(lián)合國秘書長安南在中東等國際沖突爆發(fā)的地區(qū)，積極開展外交活動，并取得了顯著的成效。
鑒于聯(lián)合國秘書長的地位極其重要，因而一直受到國際社會的廣泛關(guān)注。根據(jù)聯(lián)合國憲章的規(guī)定，聯(lián)合國秘書長應(yīng)由大會經(jīng)安理會推薦來委派。具體來講，先經(jīng)聯(lián)合國安理會九個理事國的可決票，包括全體常任理事國的贊成票提名，然后由大會以出席并投票的會員國的簡單多數(shù)贊成票即可通過。由此，我們可以推論大會有權(quán)拒絕安理會所推薦的候選人，但無權(quán)任命安理會未推薦的人選為秘書長。聯(lián)合國憲章未提秘書長的任期和連任問題。1946年第一屆聯(lián)大決議秘書長的任期為每屆5年，可以連選連任。至于聯(lián)合國秘書長候選人的條件，《聯(lián)合國憲章》并沒有做出具體規(guī)定，但實踐中形成的慣例是，候選人在外交和國際政治方面有公認的威望及能力，應(yīng)憑其品質(zhì)而當(dāng)選，并且是來自五大國以外的中小國家的公民。
20世紀70年代以來，隨著第三世界的興起，廣大發(fā)展中國家極力主張第三世界人士擔(dān)任秘書長，這一主張得到了安理會常任理事國中國的堅決支持，并獲得了成功。近幾任聯(lián)合國秘書長的選舉，如德奎利亞爾（秘魯）、加利（埃及）和安南（加納），都是來自發(fā)展中國的人士。最近，關(guān)于新任聯(lián)合國秘書長的人選引起了各方的廣泛關(guān)注，其中來自韓國的外交和通商部部長潘基文呼聲很高，有望打破亞洲已經(jīng)多年沒有人士出任聯(lián)合國秘書長的紀錄①。
2.國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免
有關(guān)國際組織所有規(guī)則背后的主要目的在于保證國際組織能夠履行其職能。這其中所包含的一個重要的亞目的在于確保國際組織不受任何成員國干預(yù)的獨立。因此，這種亞目的隱含著賦予國際組織豁免于任何成員國的國內(nèi)管轄和相應(yīng)的執(zhí)行措施[5](P312)。正因為如此，為了保證國際公務(wù)員的國際性質(zhì)，必須賦予他們相應(yīng)的特權(quán)與豁免，國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免成為國際公務(wù)員制度的重要內(nèi)容。
聯(lián)合國成立以后，雨后春筍般出現(xiàn)的各種國際組織與日俱增，以前規(guī)定的享有外交特權(quán)與豁免的籠統(tǒng)提法已不能跟上時代的步伐，需要有一種專門適用于國際組織的特權(quán)與豁免制度。此后有關(guān)國際組織特權(quán)與豁免的條約僅使用特權(quán)與豁免這一一般性的提法而避免使用“外交”一詞，因為這可以包括聯(lián)合國及其專門機構(gòu)為履行其宗旨、行使其職能所可能需要的一切特權(quán)與豁免；同時，又可以避免預(yù)先承擔(dān)給予有關(guān)人員以外交特權(quán)與豁免的責(zé)任[6] (P171)。目前，關(guān)于國際公務(wù)員的特權(quán)和豁免的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在國際組織的基本文件，如《聯(lián)合國憲章》規(guī)定：“本組織之職員，亦應(yīng)同樣享受于其獨立行使關(guān)于本組織之職務(wù)所必需之特權(quán)及豁免。”同時，也包括一些專門協(xié)定或總部協(xié)定，如《聯(lián)合國特權(quán)及豁免公約》規(guī)定：“駐聯(lián)合國各機關(guān)和出席聯(lián)合國各種會議的會員國代表，聯(lián)合國官員和執(zhí)行任務(wù)的專家，均享有相應(yīng)特權(quán)與豁免；而秘書長和各副秘書長及助理秘書長還應(yīng)依國際法享有外交所享有的特權(quán)、豁免以及便利。”又如，1947年6月26日，聯(lián)合國秘書長和美國國務(wù)卿，經(jīng)過協(xié)商和談判，簽訂了有關(guān)處理紐約聯(lián)合國總部的特權(quán)及豁免的協(xié)定，該協(xié)定于1947年11月21日生效，通稱為總部協(xié)定。根據(jù)該協(xié)定，聯(lián)合國有權(quán)就總部轄區(qū)制定必要的管理規(guī)則；總部地址享有一定的特權(quán)與豁免；總部地址歸聯(lián)合國所有，是國際領(lǐng)土；聯(lián)合國或?qū)ｉT機構(gòu)的首席代表以及該協(xié)定第15節(jié)所列人員，無論住在會址內(nèi)或會址外，均應(yīng)在美國境內(nèi)享有在美外交使節(jié)同等的特權(quán)及豁免[2](P111)。
就與傳統(tǒng)的外交特權(quán)與豁免相比而言，國際公務(wù)員特權(quán)與豁免是對傳統(tǒng)外交法的新發(fā)展。它具有如下特點：
第一，傳統(tǒng)外交特權(quán)與豁免以國際習(xí)慣為基礎(chǔ)，最后形成了國際條約為主的制度，例如《維也納外交關(guān)系公約》的序言明確規(guī)定：“鑒于各國人民自古即已確認外交代表之地位，察及《聯(lián)合國憲章》之宗旨及原則中有各國主權(quán)平等、維護國際和平與安全以及促進國際間友好關(guān)系等項，重申凡未經(jīng)本公約明文規(guī)定之問題應(yīng)繼續(xù)適用國際習(xí)慣法之規(guī)例。”然而，國際公務(wù)員特權(quán)與豁免則是以國際條約為基礎(chǔ)的，其淵源是本組織的憲章性文件、專門公約或總部協(xié)定。況且，目前并不存在統(tǒng)一的國際公約來規(guī)定國際公務(wù)員的特權(quán)與豁免，也更無所謂的國際習(xí)慣可言。目前，從各個國際組織有關(guān)國際公務(wù)員的規(guī)定來看，內(nèi)容并不完全相同，各有其特色。而且，有關(guān)國際公務(wù)員特權(quán)與豁免的規(guī)定僅僅適用于本組織的成員國，并不涉及非成員國。
第二，所涉法律關(guān)系有所不同。傳統(tǒng)的外交特權(quán)與豁免涉及到的是主權(quán)國家間的雙邊外交關(guān)系。而國際公務(wù)員的特權(quán)與豁免卻涉及到了國際組織與成員國間的關(guān)系。
第三，理論依據(jù)有所不同。外交特權(quán)與豁免的理論依據(jù)有代表性說、治外法權(quán)說和職務(wù)需要說三種理論，在《維也納外交關(guān)系公約》中兼采職務(wù)需要說與代表性說作為現(xiàn)代外交特權(quán)與豁免的理論依據(jù)。而國際公務(wù)員特權(quán)與豁免卻更多的采用職務(wù)需要說作為其依據(jù)，比如，各個國際組織的憲章性文件大多規(guī)定給予其辦事人員獨立履行職責(zé)所必需的特權(quán)與豁免。
目前，聯(lián)合國形成了比較完善的關(guān)于國際公務(wù)員特權(quán)與豁免的制度。根據(jù)《聯(lián)合國特權(quán)和豁免公約》第5條和《聯(lián)合國專門機構(gòu)特權(quán)和豁免公約》第6條和第7條，國際公務(wù)員所享有的特權(quán)和豁免主要有以下各項：其以公務(wù)資格發(fā)表的口頭或書面的言論及所實施的一切行為豁免于法律程序；其得自聯(lián)合國的薪給和報酬免納稅捐；豁免國民服役的義務(wù)；其本人、連同其配偶及受撫養(yǎng)親屬免移民限制和外僑登記；關(guān)于外匯便利，享有給予駐東道國外國使館的相當(dāng)級別官員的同樣特權(quán)；于發(fā)生國際危機時，給予其本人、連同配偶及受撫養(yǎng)親屬以給予外交使節(jié)的同樣的遣送返國便利；于初次到達東道國就任時享有免納關(guān)稅運入家具和用品的權(quán)利。

另外，對于豁免的放棄，《聯(lián)合國專門機構(gòu)特權(quán)和豁免公約》明確規(guī)定：“秘書長于認為任何職員的豁免足以妨礙司法的進行，而放棄豁免并不損害聯(lián)合國的利益時，有權(quán)利和責(zé)任拋棄該項豁免。安理會有權(quán)為秘書長放棄豁免。”聯(lián)合國有義務(wù)與會員國主管當(dāng)局合作，確保其職員遵守東道國的法律規(guī)章，防止任何濫用特權(quán)與豁免情勢的發(fā)生。最近發(fā)生的聯(lián)合國對“石油換食品計劃”失職者的處理驗證了這一規(guī)定，2005年8月初“石油換食品計劃”獨立調(diào)查委員會發(fā)表了一份中期報告，報告要求安南秘書長同意執(zhí)法部門對報告中的兩名當(dāng)事人塞萬和雅科夫列夫提出的調(diào)查和起訴要求，并取消他們的豁免權(quán)，以便進行刑事起訴。隨后，安南秘書長采取行動取消了雅科夫列夫的豁免權(quán)，聯(lián)合國內(nèi)部事務(wù)監(jiān)督廳與南紐約地區(qū)法院進行了聯(lián)系，說他們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了雅科夫列夫刑事犯罪的證據(jù)，并將和法院共享這些證據(jù)。目前，雅科夫列夫已被南紐約地區(qū)法院逮捕。至于塞萬，聯(lián)合國內(nèi)部對他的調(diào)查結(jié)束，司法部門開始介入準備對他提出刑事起訴，而且他不能再擁有國際組織人員持有的G—4簽證，這也就是說，他在返回美國接受刑事起訴時， 必須持有其他類型的簽證。
3.國際公務(wù)員的“外交保護”
由于國際公務(wù)員具有國際性和中立性的特點，不受任何主權(quán)國家的管轄，那么，在他們受到傷害時，尤其是當(dāng)今國際社會恐怖主義呈蔓延之勢，他們時常成為攻擊的對象，由誰來保護他們呢？根據(jù)傳統(tǒng)理論，國家對于在國外和本國國民行使外交保護，是國家基于屬人管轄權(quán)而產(chǎn)生的一種權(quán)利，是國家的主權(quán)權(quán)利，因此外交保護也就是國家的主權(quán)行為[7] (P401)。這種行為不同于一般的代理行為，因為國家一經(jīng)接受本國國民的案件行使外交保護，就不是作為私人的代理人行使私人對東道國的請求權(quán)，而是國家作為國際法主體，行使國家本身的國際法上的權(quán)利。那么，對于國際公務(wù)員來說，其所在的國際組織是否也享有與之相似的權(quán)利呢？筆者以為，傳統(tǒng)的外交保護權(quán)無法回答這個問題。不至于此，實踐中也發(fā)生了這樣的案例。1948年9月間，聯(lián)合國派往巴勒斯坦地區(qū)調(diào)停以巴爭端的瑞典人貝納多特在執(zhí)行職務(wù)中在耶路撒冷被猶太族恐怖主義團體暗殺。當(dāng)時以色列國已經(jīng)成立，但尚未加入聯(lián)合國，出事地點耶路撒冷處在該國控制之下。聯(lián)合國在對貝納多特的家屬給予撫恤金后，準備向以色列政府提出國際求償。但是，因為這種要求在國際法上并無先例，于是聯(lián)合國大會于1948年12月3日做出一項決議，請求國際法院就這個國際法問題提供咨詢意見，這個問題就是，聯(lián)合國的一個工作人員在其執(zhí)行任務(wù)中在一個國家應(yīng)負責(zé)任的情況下遭受損害時，聯(lián)合國作為一個國際組織能否對應(yīng)負責(zé)任的法律上或事實上的政府提出一個國際賠償請求。
國際法院在其咨詢意見的結(jié)論中認為：“這是說聯(lián)合國是一個國際法主體，具有國際權(quán)利和義務(wù)，并且有提出國際賠償請求以維持其權(quán)利的能力。”[8](P12 —13) 至于聯(lián)合國是否有能力就被害的工作人員或其家屬所受的損害對應(yīng)負責(zé)任的國家提出國際賠償請求的問題，實際上就是聯(lián)合國對其工作人員是否有保護權(quán)的問題。國際法院認為，國家對其國民的外交保護權(quán)并不當(dāng)然就排斥國際組織對其工作人員的保護權(quán)?！堵?lián)合國憲章》并未明文賦予該組織以在其賠償請求中將被害人或通過被害人而享受權(quán)利的人所受的損害也包括在內(nèi)。但是，按照國際法，該組織必須被認為也具有雖然在憲章中并未明文規(guī)定，但由于必要的暗含作為履行其義務(wù)必要的條件所賦予它的那些權(quán)力。從實際出發(fā)，該組織必須對其工作人員提供充分的保護，特別是在他們負擔(dān)危險的任務(wù)的情況下。該組織也必須使其工作人員能信賴其保護，而無須依賴其本國的保護，因為否則將減損其依《聯(lián)合國憲章》第100條的獨立性。而且，該工作人員的處境有時使其本國欠缺行使保護權(quán)的理由，或者不愿行使。如果該工作人員是無國籍人，該組織的保護更屬必要。該組織對其工作人員的保護，與國家對其國民的外交保護相區(qū)別，可以稱為職能保護。國際法院得出的結(jié)論是：該組織行使一定程度的職能保護的能力，是《聯(lián)合國憲章》必然的結(jié)果[8](P14)。該組織的職能保護能力對會員國和非會員國也都可行使。
由此可見，國際組織對本組織職員的職能保護與主權(quán)國家對其國民的外交保護從性質(zhì)上講是一致的，只不過是對象不同而已。正是國際組織的這種實踐，順應(yīng)了國際法主體必須履行保護責(zé)任的大趨勢，并對傳統(tǒng)的外交保護制度是一個重大的突破。
4.國際公務(wù)員的法律保護
眾所周知，恐怖活動自古以來中外都有，但恐怖活動以犯罪的方式頻繁出現(xiàn)則是20世紀60年代的事情了，尤其是60年代末出現(xiàn)了暗殺、爆炸、綁架、劫機等恐怖活動犯罪的高潮，也正是在這個時候出現(xiàn)了攻擊各國外交代表和國際組織職員的浪潮。為此，世界各國紛紛通過國內(nèi)立法和加強國際合作，以期防止和懲治國際恐怖主義犯罪活動。到目前為止，針對保護國際公務(wù)員的國際公約和決議有1973年12月14日第28屆聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、1994年12月9日第49 屆聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》和2003年8月26日聯(lián)合國安理會通過的1502號決議?！。?）《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》
該公約在引言中指出：“侵犯外交代表和其他應(yīng)受國際保護人員的罪行危害到這些人員的安全，構(gòu)成對各國間合作所必要的正常國際關(guān)系的維持的嚴重威脅，相信這些罪行的發(fā)生是國際社會嚴重關(guān)心的問題，深信制定防止和懲處這些罪行的適當(dāng)和有效措施實有迫切需要”。第1 條明確規(guī)定：“應(yīng)受國際保護人員”是指“在侵害其本人或其辦公用館舍、私人寓所或其交通工具的罪行發(fā)生的時間或地點，按照國際法應(yīng)受特別保護，以免其人身、自由或尊嚴受到任何攻擊的一國的任何代表或政府間性質(zhì)的國際組織的任何官員或其他代理人，以及與其構(gòu)成同一戶口的家屬”。公約還規(guī)定了犯罪的行為方式、管轄權(quán)、或引渡或起訴原則和爭端解決機制。
1987年6月6日，中華人民共和國國務(wù)院向全國人大會提出加入本公約的議案。該議案指出，我國一貫反對各種形式的恐怖主義活動，主張加強國際合作，有效地預(yù)防和制止恐怖主義活動。同年，第六屆全國人大會第21次會議決定，中國加入《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》，并聲明保留公約第13條第1款，該條對中國不具有拘束力。　 （2）《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》
1995年通過的該公約包括引言和29個條款。引言指出：深為關(guān)切攻擊聯(lián)合國人員和有關(guān)人員而造成傷亡的數(shù)目日益增加，認為無論何人攻擊或以其他方法虐待以聯(lián)合國名義行事的人員都是無理和不可容忍的行為……，呼吁境內(nèi)部署聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的所有國家和這類人員所依賴的所有其他國家提供全面支持，以期協(xié)助進行聯(lián)合國行動并完成其任務(wù)，深信亟須采取適當(dāng)而有效的措施，防止對聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的攻擊行為，并懲罰犯下此種攻擊行為者。第1條明確規(guī)定， “聯(lián)合國人員”指：（一）由聯(lián)合國秘書長聘用或部署、擔(dān)任聯(lián)合國行動的軍事、警察或文職部門成員的人；（二）由聯(lián)合國或其專門機構(gòu)或國際原子能機構(gòu)派遣、在進行聯(lián)合國行動的地區(qū)具有正式身份的其他官員和專家；“有關(guān)人員”指進行活動以協(xié)助完成聯(lián)合國行動的任務(wù)的下列人員：（一）由一國政府或政府間組織根據(jù)同聯(lián)合國主管機關(guān)的協(xié)議派遣的人；（二）由聯(lián)合國秘書長或?qū)ｉT機構(gòu)或國際原子能機構(gòu)聘請的人；（三）由人道主義非政府組織或機構(gòu)根據(jù)同聯(lián)合國秘書長或?qū)ｉT機構(gòu)或國際原子能機構(gòu)的協(xié)議所部署的人。另外，公約還規(guī)定了適用范圍、確保聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的安全和保障的義務(wù)、釋放或交還被捕或被扣的聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的義務(wù)、危害聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的罪行、管轄權(quán)的確定、保留條款和解決爭端等等。
2004年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第11 次會議決定：中華人民共和國加入1994年12月9日第49屆聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》；同時聲明，中華人民共和國對《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》第22條第1款予以保留，不受該款約束。2004年9月22日，在第59屆聯(lián)大“條約周”期間，中國常駐聯(lián)合國代表王光亞大使在紐約聯(lián)合國總部向聯(lián)合國秘書長交存了中國加入《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》的加入書。
（3）聯(lián)合國安理會1502號決議
“9·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生震驚了整個世界。為此，國際社會通過制定一系列國際公約來應(yīng)對國際恐怖主義日益猖獗的局面。而專門針對國際公務(wù)員的襲擊則是2003年8月19日伊拉克首都巴格達發(fā)生的聯(lián)合國駐伊辦事處的恐怖爆炸事件，造成24人死亡和100多人受傷，聯(lián)合國伊拉克問題特別代表德梅洛在這次爆炸事件中殉職。為此，聯(lián)合國安理會于2004年8月26日通過了1502號決議。該決議指出，安理會重申其維護國際和平與安全的首要責(zé)任，為此需要促進和確保尊重國際人道法的原則和規(guī)則；歡迎大會通過題為“《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》所規(guī)定的法律保護范圍”的第57／28號決議和題為“人道主義人員的安全保障和保護聯(lián)合國人員”的第57／155號決議；強調(diào)國際法已規(guī)定一些禁令，禁止蓄意和故意攻擊依照《聯(lián)合國憲章》參與人道主義援助或維持和平特派團的人員，這些攻擊行為在武裝沖突情況下構(gòu)成戰(zhàn)爭罪，并回顧各國必須結(jié)束對這類犯罪行為有罪不罰的情況。同時，采取適當(dāng)措施確保人道主義人員以及聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的安全和保障，包括：（a）請秘書長尋求、并請東道國著手將《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》的關(guān)鍵條款，特別是關(guān)于防止襲擊聯(lián)合國行動的成員、確定這種襲擊為依法懲治的罪行及起訴或引渡罪犯的條款，列入今后聯(lián)合國與東道國談判達成的部隊地位協(xié)定、特派團地位協(xié)定和東道國協(xié)定中，如有必要也列入現(xiàn)有的這種協(xié)定中，同時注意到必須及時締結(jié)此種協(xié)定；（b）鼓勵秘書長按《聯(lián)合國憲章》賦予他的職權(quán)，提請安全理事會注意針對人道主義人員以及聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的暴力行為而使人道主義援助無法提供的情況；（c ）在安理會評估認為情況需要發(fā)出《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》第1條（c）款（二）項設(shè)想的面臨特殊危險的宣布時發(fā)出此種宣布，并請秘書長在據(jù)他評估認為情況需要發(fā)出這種宣布時向安理會提出建議。
我們知道，按照《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，在聯(lián)合國的六大機關(guān)中，只有安理會做出的決議才具有法律約束力，而包括聯(lián)合國大會在內(nèi)的其他機關(guān)的國際文件，并不具有法律約束力。因此，聯(lián)合國安理會1502號決議的通過有助于加強國際合作來共同打擊對聯(lián)合國工作人員的嚴重犯罪行為。
三、結(jié)語
當(dāng)今的人類社會已經(jīng)步入了一個科學(xué)技術(shù)突飛猛進、經(jīng)濟全球化及地緣政治巨變的時代。一方面，人類完全有理由為自己取得的巨大成就而歡呼雀躍，另一方面，恐怖主義的猖獗、跨國有組織犯罪的蔓延、國際傳染病的流行以及大規(guī)模殺傷性武器的擴散已經(jīng)嚴重威脅了人類的安全。毋庸置疑，人類正處于機遇和挑戰(zhàn)并存的歷史時刻。為此，2000年《聯(lián)合國千年宣言》認為，21世紀人類應(yīng)該在和平、安全、裁軍、人權(quán)、民主和善政等方面取得重要進展來應(yīng)對這一時代，隨后的聯(lián)合國改革問題高級名人小組提交的名為《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》的報告和安南提交的名為《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的改革報告也表達了與之類似的愿望。筆者以為，要實現(xiàn)上述愿望，除了世界各國加強國際合作以外，聯(lián)合國等國際組織下的國際公務(wù)員的積極而富有成效的工作更是必不可少的。從國際組織的發(fā)展史來看，正是國際組織尤其是聯(lián)合國的勃興催生了國際公務(wù)員，并在實踐中發(fā)展完善了國際公務(wù)員制度，而也正是國際公務(wù)員來積極促使國際組織尤其是聯(lián)合國宗旨和目的的實現(xiàn)，也就使得人類社會在邁向法治的道路上更進了一步。因此，人類有理由相信，國際社會組織化程度的不斷加深和國際公務(wù)員制度的良好運行，有助于早日實現(xiàn)國際“和諧社會”。
注釋：
① 來自于緬甸的吳丹曾于1962年11月至1971年12月連任3屆聯(lián)合國秘書長， 以后無亞洲人擔(dān)任此要職