淺談管理行政的“科學”內核及其政治哲學基礎(3)

淺談管理行政的“科學”內核及其政治哲學基礎

　　這正是政治合法性問題歷來為政治權力占有者所重視的根本原因所在。

　　工業(yè)文明社會中,社會治理脫離了統(tǒng)治行政的操縱,人開始成為具有自主性、自覺性和自為性的主體。對科學的推崇進入政治領域使管理行政成為科學化和專家行政。因而,管理行政的理性組織形式即官僚制具有一定程度的形式合理性和合法化。正如韋伯所說,“官僚制的結構幾乎處處都是較后發(fā)展的產物。我們在發(fā)展中愈是追溯得久遠,對于統(tǒng)治的形式來說,缺乏官僚制和官員制度就愈加典型。官僚體制是‘理性’性質的:規(guī)則、目的、手段和‘求實的’非人格性控制著它的行為。因此,它的產生和傳播處處都是在那種特別的、還在討論的意義上發(fā)揮了‘革命’的作用,正如理性主義的進軍在一切領域里一般都發(fā)揮這種作用一樣。同時,它摧毀了統(tǒng)治的不具有在這個特殊意義上的理性性質的結構形式。”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館1997年版,第324頁。

　　在現(xiàn)代化的歷史地平線上,管理行政盡管離不開對集體行動的依賴,但已經不再是時有時無的斷續(xù)式的集體行動,而是以理性官僚制為典型組織形式,將集體行動組織化、理性化、專業(yè)化,并且以紀律和協(xié)作作為管理行政的政治合法性基礎。

　　管理行政中的集體行動,是科學理性的行政設計的結果?？茖W理性成為社會和政治發(fā)展的康莊大道,使得專業(yè)人員——包括管理者、社會科學家和工業(yè)心理學家——相信這樣一種世界觀:人類的沖突和激情適合于以機械辦法來解決?？茖W的價值就在于其符合理性的要求,公共組織活動可以被理性地認知,管理的目標、過程和結果也是可以被預測的,并且在預測的基礎上,公共組織的活動可以選擇出最有效的手段以實現(xiàn)既定的目標。為了達到這個目的,行政管理必須借助于科學的分析工具,科學技術的數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化的研究方法應該被引入到對公共組織管理的研究中,這樣管理就可以實現(xiàn)指標化、可控性和易操作性并保證組織活動合乎因果關系的理性思考。

　　與科學理性的嵌入相呼應,管理行政運行的合法性還存在于紀律權力的建構。根據(jù)?？碌难芯?紀律權力建構的焦點是對身體的操縱,而身體被看作是基本上可以進行精密調整的機器。行政設計中“紀律—協(xié)作型”集體行動具有典型的“精密操縱”的特點

　　這是根據(jù)?？?、吉登斯的有關論述概括而形成的一個概念。參見吉登斯《社會的構成:結構化理論大綱》,李康等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版,第246頁。

　　。其一,注重通過對時間和空間的操縱來推行紀律,即一般要求具有一個封閉的領域。這個運作紀律的領域既與外部相隔絕,又在內部對自身進行封鎖。其二,封閉是紀律權力建構的基礎,但如果僅僅采用封閉手段,并不足以對身體的運動和活動實行細致入微的管理。只有通過內部的區(qū)域劃分,或者分隔才能達到這一目標。其三,紀律權力的時空設計,有助于避免大規(guī)模的集團的形成,這些集團可能會導致其中的人們形成獨立的意愿甚至是敵對姿態(tài),最終破壞集體行動。其四,紀律權力的時空設計,還可以使管理者對個人活動進行直接操縱,從而避免一些不期而遇的接觸所導致的流動性和不確定性。根據(jù)福柯的研究,紀律時空設計涉及對個人進行觀察、監(jiān)視和評價,有利于避免對有效協(xié)作的疏忽。因此,“紀律—協(xié)作型”的集體行動適應了工業(yè)時代管理行政的需要,保證了集體行動的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而且,紀律—協(xié)作型集體行動是以對組織紀律的服從和對法律的遵守為特征的。在這種行政支配方式中,人們服從領導者的命令是出于對組織紀律和法律的信守,法律與紀律代表一種大家都遵守的普遍秩序。因此,紀律權力具有一定的合理—合法的權威。

　　(三)管理行政的政治效用

　　管理行政本質上是一種追求形式合理性的社會治理模式。在這種社會治理模式中,行為主體的行動受形式化、非人格化及貫穿著理性精神的組織程序和行為規(guī)范的支配,體現(xiàn)出一種理性精神。它摒棄了統(tǒng)治行政所摻雜的大量人治因素,較好地避免了在行政人員管理國家事務、社會公共事務和內部事務時了過多摻雜進價值偏見而對這些事務的真實性、可靠性產生負面影響。因為這些行政人員可能有通過對現(xiàn)存的某些事務進行歌頌或有意歪曲來符合自己的目的,從而以個人的主觀喜好來代替客觀、科學的傾向。行政主體在嚴格、細致的制度規(guī)范的約束下,沒有憎恨和激情,因此也沒有愛和狂熱。管理行政作為美德贊揚的特性是:它成功地排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計的感覺因素,克服了“自由的隨意專斷和恩寵,懷有個人動機的施惠和評價的王國”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》下卷,林榮遠譯,商務印書館1997年版,第301頁。

　　按照科學理性的運行邏輯,管理行政的行為主體是基于自由選擇及契約關系的專業(yè)化的職業(yè)官員,這些職業(yè)官員一般是通過考試或由專業(yè)訓練證書為保證,或者二者兼之。這一方面構成了對封建世襲制或家臣制的否定,打破了身份、職業(yè)的世襲傳統(tǒng)以及人身依附格局,催生出了現(xiàn)代社會具有獨立人格的職業(yè)官僚,并為職業(yè)官僚的人格自由和合法權益提供了充分的保障。世襲特權以及對上司的人身依附等現(xiàn)象不復存在,行政職業(yè)精神受到了充分的鼓勵。另一方面,管理行政運作的基礎是專業(yè)知識、專家職業(yè),從事行政管理的是受過專門訓練的職業(yè)官員,這種管理模式充分體現(xiàn)了對知識和技術的重視,有效地促進了實證科學知識在行政管理中的廣泛應用,使得行政管理不斷向著職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展,從而極大地提高了管理效率。

　　因此,形式主義、普遍主義原則,專職化、層級化的組織形式,以及權責一致、一切按法律和規(guī)則行事等行為邏輯,使管理行政形成了適應現(xiàn)代技術、經濟和社會生活需要的一種特有的優(yōu)勢,即管理行為的“可預見性”。從某種意義上說,現(xiàn)代生活的高效率,都是建立在行為過程及環(huán)境的某種程度的可預見性基礎上的。人們只有在能夠對自己從事的事業(yè)相關的事務和社會環(huán)境作出起碼的理性預期的情況下,才有可能對自己的行為進行基于功效最大化的理性選擇。而管理行政下的理性人釋放的無限需求不斷推動產能發(fā)展,造就了大工業(yè)文明,并間接地造就了資本全球化。毋庸置疑,管理行政能夠與把效率視為唯一目標而快速運轉,以及由此而來的整個分工體系愈益細密的現(xiàn)代資本主義企業(yè)相匹配,對于資本主義的發(fā)展具有相當重要的正向意義。而且,該模式的單權力中心的集權特征提供了國家強力干預的組織基礎,在醫(yī)治西方經濟危機及戰(zhàn)后創(chuàng)傷、恢復經濟中也發(fā)揮過積極作用?？傊?管理行政正是通過它以管理為要務,以效率為目標,以運行非人格化、制度化的特征否定了家長制下的人治現(xiàn)象,適應了工業(yè)社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要,促進了行政管理由“人治”到法治、由經驗管理到科學管理的歷史性轉變,在技術上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優(yōu)越性。管理行政已經逐步發(fā)展成為現(xiàn)代社會組織普遍的結構模式和管理模式。即使是對管理行政現(xiàn)實合理性持否定態(tài)度的人,也無法否定它所具有的無可質疑的歷史合理性。

　　三、管理行政的政治哲學基礎反思

　　管理行政在形成伊始,曾一度克服了資本主義建立之初“政黨分肥制”所造成的政府內部腐敗、無能、低效和政局不穩(wěn),適應了工業(yè)化社會大生產的要求。但這種效率至上的管理行政理論自有其致命的缺陷和內在矛盾。

　　(一)對科學理性的過度信奉導致了對人性的損害和人的異化

　　管理行政主張科學理性統(tǒng)治一切,將“政府的活動僅限于行政上可以解決的技術問題”

　　Harbermas, 1972,?Knowledge and Human Interests,? HEinemann Educational Books Ltd?,p?103　　,于是官僚制成了一種“理性模型”。在這一理性模型中,政府行政人員被迫服從于鐵面無私的工作紀律,個人的獨立性被組織的統(tǒng)一性所取代,行政人員被看作是沒有感情的、簡單機械服從的“組織人”,可以隨意加以指派、驅使,而未考慮人的愿望、動機和態(tài)度對其行為的影響。他們如同一架精密機器上的齒輪,每一個齒輪只能和其他齒輪一起轉,不能快也不能慢,否則就會給其他齒輪帶來麻煩。他們是沒有感情和野心的“中性”人,這樣就忽視了個體的差異性和多樣性。其結果是,政府在積極地以法律制度提供理性化的社會秩序時,不僅是以行政人員工具性人格的生成為代價,而且將整個社會置于“新的奴役鐵籠”內。另外,行政人員必須完全從科學理性的視角去看待事物,完全受制于技術的視野,自覺或不自覺地按照技術的需要去行動。以致于現(xiàn)代政府中一旦出了任何一種類型的問題,也總是根據(jù)技術化的思路去謀求解決的方案。當行政人員濫用權力時,則尋求可以技術化的法制;當出現(xiàn)官僚主義時,則謀求機構改革和組織重建的技術支持,從而陷入了對科學和技術盲目追求的怪圈。可見,管理行政在整個公共行政的領域及其權力運行機制中,排除了人的價值和人的行為主體意義,而且同時在整個社會的范圍內進一步推動道德價值衰落的運動

　　張康之:《公共行政:超越工具理性》,《浙江社會科學》2002年第4期。

　　。因此,管理行政實際上面臨著非人格化與人格之間的內在沖突。人在官僚系統(tǒng)內變成了純粹的與有著能動精神的人相分離的角色,并導致人與人之間關系的異化,以致人與社會的關系也隨之發(fā)生了異化。這樣勢必造成:由于組織成員心理因素而引起的低效率;壓制和阻隔了內部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟;鼓勵了盲目服從和隨大流,壓抑創(chuàng)新和鼓勵保守。

　　(二)效率主義的運行邏輯導致了與民主政治的沖突

　　政府行政工作大多具有非常強的時效性,而效率中心主義邏輯地包含速度方面的要求,有的學者甚至認為速度是行政效率的關鍵。在以效率為導向的工具理性追求過程中,“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題在失去它們作為評判標準的重要性時,取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為唯一的討論議題的時候,協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”

　　[美]羅伯特·B?登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國人民大學出版社2003年版,第117頁。

　　。這種忽視政治過程與市場過程的本質區(qū)別、強調效率的管理主義有悖于公眾對政府的要求,有可能使公共行政成為“牧民之術”而非為民的行政,損害諸如公平與正義、回應性、責任性等民主價值,導致民主政治危機不斷。沃爾多曾經指出,傳統(tǒng)效率主義公共行政實際上并不符合民主制的理想,它實際上是一種反對“離心的民主”的管理運動,并且試圖通過提出政治與行政的分離和依靠所謂的“集權教條”與“整合原則”,作為解決效率問題的方法,并實施它自己的“向心的民主”

　　丁煌:《西方行政學說史》,武漢大學出版社1999年版,第220頁。

　　。日本管理學家占部都美也極具警示性地指出:“如果按照效率原則探索實現(xiàn)目的之合理手段,會有發(fā)生‘為了目的不擇手段’這種反社會行為的危險。”

　　[日]占部都美:《現(xiàn)代管理論》,蔣道鼎譯,新華出版社1984年版,第281頁。