淺談管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)(2)

淺談管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)

　　原因就在于,經(jīng)濟(jì)學(xué)使管理主義的工具理性視角得到進(jìn)一步強(qiáng)化,經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)人都是理性的并由此預(yù)測(cè)人的總體行為,它力圖通過演繹而不是用其他社會(huì)科學(xué)所采取的歸納方法來得出結(jié)論,同時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)數(shù)學(xué)方法的應(yīng)用也使其顯得更合乎理性,這樣“管理主義領(lǐng)域內(nèi)理性模式的發(fā)展絕大部分來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)”,并且“經(jīng)濟(jì)學(xué)作為管理主義的基礎(chǔ)使它成為最有力的社會(huì)科學(xué)理論”

　　[澳]歐文·E?休斯:《公共管理導(dǎo)論》,彭和平等譯,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第77-78頁。

　　總之,在管理行政發(fā)展的每一個(gè)階段,都充滿著對(duì)科學(xué)理性的信奉。正是因?yàn)槿藗儗?duì)科學(xué)理性的信奉,國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理轉(zhuǎn)移到人類科學(xué)的成果和模式以及人類理性的運(yùn)作上來,科學(xué)成為管理行政的內(nèi)核。

　　二、管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ)

　　要探討管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ),需要對(duì)政治哲學(xué)的理論架構(gòu)進(jìn)行厘定。從整個(gè)思想史來看,政治價(jià)值取向是它最重要、最獨(dú)特的論域,這是中西方政治哲學(xué)大家的共識(shí)。除此之外的論域,就是要探究合理的政治秩序,并為政治秩序的合法性提供證明,以及探討合理政治秩序?qū)崿F(xiàn)的政治效用。也就是說,作為面向人類政治實(shí)踐并以追問最好或最正義政治秩序?yàn)槟繕?biāo)的政治哲學(xué),其基本理論架構(gòu)應(yīng)該包括政治價(jià)值取向、政治合法性和政治效用。(一)管理行政的政治價(jià)值取向?

　　價(jià)值取向是指主體在價(jià)值選擇和決策過程中的一定的傾向性。價(jià)值取向體現(xiàn)了主體的價(jià)值追求,表現(xiàn)為這個(gè)主體所信奉的而且影響其行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值取向不是一種心理偏向、一種愛好,而是主體自覺地、有目的地對(duì)行為方向的選擇和把握,具有自覺性和能動(dòng)性等特點(diǎn)。由于科學(xué)理性——科學(xué)分析的思路和科技進(jìn)步——取得了絕對(duì)的壟斷地位,因而在管理行政的政治價(jià)值追求中,公共行政被看作是不同于政治的一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域,是一個(gè)價(jià)值中立的、技術(shù)性的領(lǐng)域,是“磨刀”的技術(shù),是一門科學(xué)、一種職業(yè)。效率被看作是第一公理。威爾遜認(rèn)為,行政學(xué)研究的目的,在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作,以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?/p>

　　彭和平等:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1、45-47頁。

　　。懷特認(rèn)為,公共行政的目的,就是在官員和雇員的處置下,對(duì)各種資源加以最有效能的利用,使公共計(jì)劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿的完成⑤。古利克也認(rèn)為:“盡管從應(yīng)用意義上來看,效率必須與其他的社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值相適應(yīng),但是科學(xué)研究工作本身所特有的價(jià)值就是效率。在行政科學(xué)看來,其基本的‘善’就是效率”

　　Luther Gulick and L? Urwick, 1937, ?Papers and the Science of Administration, New York: Columbia University Press,Institute of Public Administrations,p192。同樣,傳統(tǒng)公共行政的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)即官僚制,之所以被設(shè)計(jì)出來,乃是為了使行政機(jī)關(guān)在紀(jì)律的精確性、穩(wěn)定性和嚴(yán)格性上,在效率方面比其他組織形式更優(yōu)越。正如韋伯指出:“官僚體制的組織廣泛傳播的決定性的原因,向來是由于它的純技術(shù)的優(yōu)勢(shì)超過其它任何組織形式。一種充分發(fā)達(dá)的官僚體制機(jī)制與其他形式的關(guān)系,恰恰如同一臺(tái)機(jī)器與貨物生產(chǎn)的非機(jī)械性方式的關(guān)系一樣。精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力。”

　　[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷),林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書館1998年版,第296頁。

　　可以這么說,傳統(tǒng)公共行政的一切研究(包括價(jià)值理念、組織設(shè)計(jì)、決策導(dǎo)向)都始終圍繞著一個(gè)中心即高效率。效率是傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理,效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價(jià)值基石。

　　行為主義學(xué)派的領(lǐng)軍人物西蒙對(duì)傳統(tǒng)公共行政的“效率”準(zhǔn)則作了最深刻的解剖。西蒙通過分析效率概念的多義性和模糊性,提出自己的效率準(zhǔn)則:“效率準(zhǔn)則指的是,在給定可用資源的條件下,選擇能產(chǎn)生最大效益的備選方案。”

　?、跾imon,H,Smithburg,D& Thompson,V, 1962,Public Administration,New York: Alfred Knopf Co西蒙特別強(qiáng)調(diào),效率準(zhǔn)則是一種將復(fù)雜現(xiàn)象予以簡(jiǎn)化后的決策依據(jù)。西蒙并不回避使用“好”或“壞”這樣的價(jià)值詞來討論公共行政學(xué)。從組織的角度看,“好”的或正確的行政行為本質(zhì)上就是指有效率的行政行為。他說,“從‘好的’行政的理性特征中幾乎直接得出來的行政原則就是,在若干個(gè)費(fèi)用相同的備選方案中,應(yīng)當(dāng)總能選擇能夠最大程度實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的方案。而在若干個(gè)實(shí)現(xiàn)程度相同的備選方案中,應(yīng)當(dāng)總是選擇成本最低的方案”。“行政理論關(guān)注的是如何構(gòu)建組織和組織如何運(yùn)轉(zhuǎn)才能有效地完成其工作的問題。”?③由此可見,西蒙依然把效率至上看作是行政科學(xué)的價(jià)值基石與主要目標(biāo)。

　　20世紀(jì)90年代初,在大多數(shù)先進(jìn)國家中產(chǎn)生了一種新的公共部門管理模式,國內(nèi)外學(xué)者稱之為新公共管理。英國學(xué)者羅茲引用胡德的說法,將英國的新公共管理看作是追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。美國的奧斯本和蓋伯勒提出了更為積極的觀點(diǎn),他們主張把企業(yè)和私營部門經(jīng)營管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則有所不同,新公共管理要求實(shí)現(xiàn)從效率本位向績(jī)效本位轉(zhuǎn)移,實(shí)際上拓展了效率的內(nèi)涵。但如果我們從中抽象出他們共同的本質(zhì)屬性,兩者把立足點(diǎn)放在追求效率和生產(chǎn)率等價(jià)值上是完全一致的。英國學(xué)者E?費(fèi)利耶就曾把新公共管理的價(jià)值取向歸納為“效率驅(qū)動(dòng)模式”

　　EFerlie, L Ashburner,L Fitzgerald and A Pittigrew, 1996,?The New Management in Action,Oxford: Oxford University Press ,pp10-15。

　　通過以上扼要的分析,可以看出,效率至上被視為管理行政的基本政治價(jià)值取向。

　　(二)管理行政的政治合法性基礎(chǔ)

　　政治合法性是政治哲學(xué)的核心概念,它強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治政權(quán)的權(quán)威受到公民的尊重或公民承認(rèn)服從權(quán)力的義務(wù)。政治合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值

　　[德]哈貝馬斯:《交往與社會(huì)進(jìn)化》,張博樹譯,重慶出版社1989年版,第206-207頁。

　　。合法性問題一直為政治權(quán)力主體所關(guān)注與重視。甚至可以這么說,一部人類的政治史就是一部政治權(quán)力主體的自我合法性證明的歷史。丹尼斯·朗認(rèn)為,合法性權(quán)威可以“建立起比其他權(quán)威形式大得多的預(yù)期反應(yīng)可靠性,正像內(nèi)在化的社會(huì)規(guī)范比更依賴于環(huán)境約束或臨時(shí)談判其意義與可行性的規(guī)范,在保證遵守方面有更大的可靠性。”

　　[美]丹尼斯·朗:《權(quán)力論》,陸震綸等譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版,第59頁。