淺談管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)

淺談管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)

　　摘 要：發(fā)軔于美國進步改革運動的管理行政的內(nèi)核是科學(xué),而科學(xué)理性的嵌入使效率至上成為管理行政的基本價值取向,理性化、專業(yè)化、紀(jì)律和協(xié)作則成為管理行政的政治合法性基礎(chǔ)。管理行政適應(yīng)了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要,在技術(shù)上顯示出了超乎以往一切治理模式的巨大優(yōu)越性。然而,對科學(xué)理性的過度信奉導(dǎo)致了對人性的損害和人的異化,效率主義的運行邏輯導(dǎo)致了與民主政治的沖突。探討管理行政的政治哲學(xué)基礎(chǔ),有助于形成對管理行政的全面正確認(rèn)識。

　　關(guān)鍵詞：管理行政;科學(xué);政治哲學(xué)基礎(chǔ)

　　1887年,美國學(xué)者伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出政治與行政二分觀,這一觀點經(jīng)過古德諾的升華、發(fā)展與論證,形成了美國早期行政的基本原則,即“政治行政二分法”原則。而韋伯提出的官僚制理論,為政治行政二分的組織設(shè)計提供了借鑒理路。這些理論結(jié)合交融起來,組成了早期管理行政模式(即傳統(tǒng)公共行政模式)。后來經(jīng)過魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本(他們的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的傳承,管理行政的理論譜系得以形成?①。管理行政的發(fā)展是整個公共行政發(fā)展的重要組成部分。對管理行政的研究不能總是停留在公共行政的話語系統(tǒng)內(nèi),這既影響了對它的縱深探討和通約性把握,也稀釋了對它旗幟鮮明的理論定位。正是基于這種學(xué)術(shù)背景,本文嘗試從政治哲學(xué)層面把管理行政從公共行政話語系統(tǒng)中離析出來,作為一個獨立的理論范式予以學(xué)理建構(gòu)性的專題探討,試圖形成一個屬于管理行政自身的理論話語系統(tǒng),并以此推進對這一問題的研究。?

　　一、管理行政的“科學(xué)”內(nèi)核

　　管理行政發(fā)軔于美國進步改革運動。在這場運動中,那些信奉科學(xué)主義理念的進步主義者是推動改革的關(guān)鍵力量。著名的進步主義者,如伍德羅·威爾遜、威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭和威廉·F?威洛比等,都服膺于科學(xué)理性與專業(yè)主義在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望將其運用到社會、政治領(lǐng)域,以解決當(dāng)時面臨的問題。通過進步主義者的宣揚,人們開始意識到,利用科學(xué)的方法和思想,可以研究、定量分析、改變甚至創(chuàng)建人類的各項制度,以保障人類向著具有明確性和可預(yù)測性的方向不斷進步。科學(xué)逐漸成為美國人心中的神圣價值,它和基督教一樣勢不可擋。正如美國學(xué)者詹姆斯·羅伯遜所說:“一如早期基督教,科學(xué)橫掃整個西方世界,勢如破竹。在美國人的實踐中它甚至可以同傳統(tǒng)的宗教神話相協(xié)調(diào)。”

　　[美]詹姆斯·O?羅伯遜:《美國神話美國現(xiàn)實》,賈秀東等譯,中國社會科學(xué)出版社1990年版,第361頁。

　　在19世紀(jì)后半葉,科學(xué)同美國人對進步的信念結(jié)合在一起。相互結(jié)合的進步神話和科學(xué)神話開始主宰美國人觀察自己和觀察世界的方式。在進步時代融為一體的科學(xué)分析思路和科技進步,釋放出科學(xué)理性和專業(yè)主義的巨浪。被科學(xué)和技術(shù)在物理世界獲得的巨大成就所打動,進步主義者很自然地想要將其應(yīng)用于社會和政治領(lǐng)域,希望在這些領(lǐng)域也實現(xiàn)科學(xué)般的精確和客觀

　　[美]杰伊·D?懷特、蓋·B?亞當(dāng)斯:《公共行政研究:對理論與實踐的反思》,劉亞平等譯,清華大學(xué)出版社2005年版,第24頁。

　　受進步主義者的影響,泰勒發(fā)起了科學(xué)管理運動。這迅速風(fēng)靡了美國社會,并很快影響到公共管理領(lǐng)域,被深深艷羨于工業(yè)效率的傳統(tǒng)公共行政主義者們所膜拜套用。韋伯則將政府科學(xué)化、技術(shù)化的進程推向了極致。在韋伯看來,科學(xué)的目的就是引導(dǎo)人們作出工具合理性的行動,通過理性計算去選取達(dá)到目的的有效手段,通過服從理性而控制外在世界。因而,對于科學(xué)家來說,就應(yīng)當(dāng)為“科學(xué)而科學(xué)”,他們“只能要求自己做到知識上的誠實……確定事實、確定邏輯和數(shù)學(xué)關(guān)系”

　　[德]馬克斯·韋伯:《學(xué)術(shù)與政治》,馮克利譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版,第37頁。

　　?？茖W(xué)的研究是如此,那么根據(jù)科學(xué)的原則去建設(shè)社會和改造生活也無疑需要遵從這種工具理性。根據(jù)韋伯的看法,官僚制的功能完全在于它是工具理性的典型形式,是根據(jù)科學(xué)的和技術(shù)性的原則建立起來的。也正是由于官僚制最為集中地表現(xiàn)了近代社會的工具理性特征,所以官僚制能夠得到社會的普遍認(rèn)同,能夠被廣泛地應(yīng)用到社會生活的各個領(lǐng)域,不僅存在于政府部門、國家的政權(quán)建設(shè)和行使之中,而且被廣泛地應(yīng)用到企業(yè)等各類私人部門的體制設(shè)計和運行之中,成為征服了整個社會的最為普遍的組織結(jié)構(gòu)形式

　　張康之:《尋求公共行政的倫理視角》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第103頁。

　　20世紀(jì)30-40年代,管理行政引入了行為科學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)的研究方法,在20世紀(jì)50-60年代則引入了系統(tǒng)科學(xué)的研究方法,即系統(tǒng)論、信息論、控制論、運籌學(xué)、生態(tài)論的研究方法,使得管理行政的科學(xué)性更加豐盈飽滿。作為行為主義的集大成者,西蒙的《行政行為》中也充滿著科學(xué)的氣息。在西蒙看來,任何科學(xué)理論的推理都必須在邏輯上嚴(yán)密,而且在經(jīng)驗上具有可檢驗性,而這樣的科學(xué)哲學(xué)思想極其重要。西蒙的行政科學(xué)思想深受其老師卡爾納普“統(tǒng)一科學(xué)”

　　所謂“統(tǒng)一科學(xué)”,是指自然科學(xué)與社會科學(xué)分享著同樣的邏輯基礎(chǔ),甚至是整個方法論基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一科學(xué)是卡爾納普的理想,也是其具體落實的行動綱領(lǐng)之一。參見顏昌武《作為行政科學(xué)的行政學(xué)——西蒙行政思想述評》,《公共管理研究》2009年第7卷。

　　的影響,甚至可以說,卡爾納普對“統(tǒng)一科學(xué)”的主張影響了西蒙的一生。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中,西蒙說,他在各項科學(xué)研究中都遵循著兩條原則的指導(dǎo),這兩條原則都深深地打上了“統(tǒng)一科學(xué)”的烙印。其中第一條指導(dǎo)原則是“盡力用現(xiàn)代科學(xué)工具武裝社會科學(xué),使社會科學(xué)逐漸成為硬科學(xué)來更有效地對付它們面臨的難題”;第二條指導(dǎo)原則是“致力于促進社會科學(xué)家和自然科學(xué)家的關(guān)系,使他們能為解決非常復(fù)雜的公共政策問題一起發(fā)揮自己的專長”Lindbeck, A, 1992,?Nobel Lectures, Economics [STBX]1969-1980,[STBZ]? World Scientific Publishing Co?, Singapore??？梢?西蒙強化了公共行政的科學(xué)性,試圖使之成為一種實用的技術(shù),其所倡導(dǎo)的理念則與進步主義的思維相一致,并且與政治科學(xué)中的行為主義相呼應(yīng),從而使其成為在政府管理甚至一般管理(包括企業(yè)管理)中解決不斷重現(xiàn)的效率、經(jīng)濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑,因而贏得了更多支持

　　Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19

　　到了新公共管理階段,管理行政者開始從企業(yè)管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中尋求支持。一般管理學(xué)派將戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理等借鑒到公共部門中來。而在那些將“新公共管理” 等同于“管理主義”的學(xué)者看來,諸如“公共選擇理論”等經(jīng)濟學(xué)理論也屬于管理主義理論的范疇。“管理是一種與資源流動緊密聯(lián)系在一起的活動,這種活動是為了獲得明確的目標(biāo)。這些目標(biāo)絕大部分是用經(jīng)濟學(xué)的語言來描述的——‘輸出’和‘資金的價值’。”

　　Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5