基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)與預(yù)期
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關(guān)鍵詞: 基本公共服務(wù)/均等化/政策實(shí)質(zhì)/預(yù)期
內(nèi)容提要: 基本公共服務(wù)均等化就是旨在要將基本公共服務(wù)變成惠及全民的公共產(chǎn)品，確保人人均享改革發(fā)展成果，確保實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利、社會(huì)的公平正義和人的全面發(fā)展。這要靠具體的策略把握和政策規(guī)劃來加以保證和促進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)。
基本公共服務(wù)均等化由“十一五”規(guī)劃提出，在十六屆六中全會(huì)和十七大報(bào)告中都有重要闡述和強(qiáng)調(diào)。2008年2月胡錦濤在政治局學(xué)習(xí)會(huì)上提出“要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在“十二五”乃至“十三五”期間，基本公共服務(wù)均等化都將作為重大政策而得到高度重視、大力推進(jìn)。
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵
基本公共服務(wù)的本質(zhì)屬性決定了，政府要在全體公民之間確保能夠均享這類無社會(huì)差別、無城鄉(xiāng)差別、無地域差異、無任何歧視的公共服務(wù)。為此，政府確定有關(guān)方針政策并全面采取執(zhí)行措施，就是基本公共服務(wù)均等化。
一般而言，基本公共服務(wù)均等化就是要在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域盡量使全民享有同樣的權(quán)利;就是要發(fā)揮政府保障全體社會(huì)成員基本權(quán)利的職能，提供給城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間大致均等的基本公共服務(wù)，使全體社會(huì)成員、尤其是弱勢(shì)群體能夠獲得大致等比等量的基本公共服務(wù)，使廣大人民確切分享改革發(fā)展成果;由此縮小因收入分配差距過大而造成的社會(huì)失衡，縮小在基本公共服務(wù)獲得上的社會(huì)差別，促進(jìn)社會(huì)公平、社會(huì)和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。
應(yīng)該說，基本公共服務(wù)均等化就是著眼于解決當(dāng)前社會(huì)中存在的不公、不均、不同富等等現(xiàn)實(shí)問題的。因此，其實(shí)質(zhì)就是政府為確保全體公民都能無社會(huì)差別地充分享有基本公共服務(wù)而制定并推行公平公正、科學(xué)合理的基本公共服務(wù)普惠政策和普惠機(jī)制。
從普惠的內(nèi)容和支撐上看，基本公共服務(wù)均等化就是政府根據(jù)財(cái)力條件而讓全體公民、社會(huì)的每個(gè)角落都充分平等地均享公共財(cái)政陽光和改革發(fā)展成果;也就是一種公共資源在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行的平等共享性再分配。本質(zhì)上，這就是一套公共財(cái)政的政策理念確立和政策舉措實(shí)施，是一個(gè)財(cái)力用度公平化的二次分配概念?？梢哉f，公共財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化中就是一個(gè)決定性因素;而基本公共服務(wù)均等化的最大政策實(shí)質(zhì)就是政府要建立并推行能夠確保公民均享基本公共服務(wù)的政府財(cái)政民生化運(yùn)作以及由此而來的財(cái)政轉(zhuǎn)型。
從政策制訂和實(shí)施的角度看，基本公共服務(wù)均等化就必須是這樣一種政策選擇和舉措：以基本公共服務(wù)的社會(huì)平均水平為基線，根據(jù)離該線的遠(yuǎn)近程度，實(shí)施遠(yuǎn)者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區(qū)盡快享受到社會(huì)平均水平的基本公共服務(wù)，確保全體公民在基本公共服務(wù)上的基本權(quán)利得到基本滿足和維護(hù)。
當(dāng)然從根本上看，基本公共服務(wù)均等化是具體落實(shí)“以人為本、親民為民、科學(xué)發(fā)展”等新型執(zhí)政理念的政策動(dòng)向、政策舉措和政策實(shí)踐。目前，我國(guó)人均GDP還處在世界100位左右，城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展還極不平衡;與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)軌，社會(huì)正在轉(zhuǎn)型。作為一種政策導(dǎo)向和政策舉措，基本公共服務(wù)均等化在其中就成為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否成功協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵，成為這個(gè)特定歷史時(shí)期具有特定歷史功能和效用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)劑和重大政策方向。提出并實(shí)施這一政策，旨在極大縮小民生差距、發(fā)展差距和貧富差距，減少社會(huì)矛盾而增進(jìn)社會(huì)和諧，根治復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合問題，為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
就我國(guó)現(xiàn)階段情況看，基本公共服務(wù)均等化就是由中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)地方政府所具有的均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保全體社會(huì)成員在不同城鄉(xiāng)、地區(qū)均有機(jī)會(huì)享受法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過程。簡(jiǎn)言之，基本公共服務(wù)均等化就是要確保公民之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間都能無差別地享有同等標(biāo)準(zhǔn)下、大體均等的基本公共服務(wù)。在此過程中，政府是關(guān)鍵主體，政策是關(guān)鍵手段。
由政策實(shí)質(zhì)所決定，基本公共服務(wù)均等化勢(shì)必涉及到一系列重大行動(dòng)，包括優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)共同合作提供基本公共服務(wù)，形成合作治理機(jī)制;加快公共財(cái)政體制的改革，實(shí)現(xiàn)提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力均等化;合理地劃分中央與地方政府在義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)以及基本社會(huì)保障中的任務(wù)，明確其各自責(zé)任;等等。這一切反映了我國(guó)未來改革發(fā)展的方向，也預(yù)示著我國(guó)的發(fā)展模式必然要、實(shí)際也已經(jīng)在發(fā)生著同時(shí)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次構(gòu)成的重大變化。
從理論界到實(shí)踐界都有一個(gè)基本共識(shí)，即基本公共服務(wù)均等化要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，要充分體現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征、實(shí)際水平、特別是公共財(cái)力情況。公共資源有限，公共需求卻無限，基本公共服務(wù)需求將會(huì)水漲船高、與時(shí)俱進(jìn)。因此，基本公共服務(wù)均等化是不能、也無法一步到位的，而只能在不斷協(xié)調(diào)與發(fā)展的過程中逐步推進(jìn)，是要分階段地逐步實(shí)現(xiàn)的，亦即是動(dòng)態(tài)的。只是這個(gè)動(dòng)態(tài)要靠公民和政府的共同重視與積極推進(jìn)。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的未來策略
從我國(guó)發(fā)展實(shí)情出發(fā)，未來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的策略可以歸結(jié)為二十個(gè)字：突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，量力而行，不斷加強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)。
社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展目的就是為了不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。大力推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放進(jìn)程，就是為了讓全體人民能夠共享更多更大的改革發(fā)展成果。因此，基本公共服務(wù)均等化一旦啟動(dòng)，就必定要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平的提高而不斷增進(jìn)與加強(qiáng)。
具體而言，這就是要隨著我國(guó)可用于公共生活和造福民生的物質(zhì)基礎(chǔ)及財(cái)力條件的不斷改善，及時(shí)、適度地調(diào)高基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)水平，加大基本公共服務(wù)投入比重，加強(qiáng)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的力度。
為此，我們應(yīng)該從“十二五”開始，將基本公共服務(wù)均等化的不斷推進(jìn)同GDP和財(cái)政收入增幅按一定比例掛鉤：最好是以財(cái)政收入的年度增幅為基本公共服務(wù)均等化投入的比率，起碼要確?；竟卜?wù)均等化與GDP增長(zhǎng)隨幅同步;由此形成一個(gè)穩(wěn)定可靠的物質(zhì)保障和動(dòng)態(tài)增進(jìn)機(jī)制，以便真正切實(shí)、有效地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，造福全體人民。
按比較趨中的匯率計(jì)算，2006年、2007年、2008年我國(guó)人均GDP分別為2039、2600、3313美元，表明我國(guó)仍然很窮，只能低水平著手基本公共服務(wù)均等化。不過，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力總體上是增長(zhǎng)很快的，已經(jīng)超過日本而成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。顯然，未來的人均GDP是可以樂觀的，盡管仍然水平不高;因而基本公共服務(wù)均等化就應(yīng)有較大幅度的持續(xù)推進(jìn)和躍升。
假定亦設(shè)人口、價(jià)格、匯率大體相當(dāng)，沒有巨災(zāi)和戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，以2008年人均GDP為起點(diǎn)，以2009年GDP保底增幅8%為今后十年GDP的平均增幅，則未來十年最低人均GDP情況是：2010年為3664美元;2011年為4161美元;2012年為4496美元;2013年為4856美元;2014年為5245美元，2015年為5665美元;2016年為6208美元;2017年為6609美元;2018年為7136美元;2019年為7706美元;2020年為8324美元。
上述情況表明，我國(guó)最遲到2014年應(yīng)能開始進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列;2016年、2018、2020年將分別提升一個(gè)中等發(fā)達(dá)的檔次。顯然，這四個(gè)年頭都應(yīng)把基本公共服務(wù)均等化水平分別提高一個(gè)檔次，實(shí)現(xiàn)四次較有力度的大躍升。這就必須體現(xiàn)到“十二五”、“十三五”規(guī)劃當(dāng)中，要在這兩個(gè)歷史時(shí)期使基本公共服務(wù)均等化得到實(shí)質(zhì)性的四次大抬升。老百姓的生活將應(yīng)由此發(fā)生四次重大的質(zhì)變和飛躍。
當(dāng)然，由于基本公共服務(wù)均等化實(shí)際直接取決于公共財(cái)力，而財(cái)力增長(zhǎng)卻不一定與GDP同幅增長(zhǎng)，而常常變化不定、時(shí)高時(shí)低。所以，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化還要實(shí)事求是，量力而行;做到有多大力，辦多大事。為此，要根據(jù)實(shí)際的財(cái)政收入水平，統(tǒng)籌考慮、合理確定可為基本公共服務(wù)所用的物質(zhì)余地以及基本公共服務(wù)均等化的實(shí)際程度與力度;做到有多大的公共財(cái)力，就把基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)水平定位在多高、具體推進(jìn)到多深。
目前存在的一個(gè)突出要求是，必須結(jié)合工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，盡快處理好城鄉(xiāng)差別這個(gè)老大難問題，這是推進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧的最現(xiàn)實(shí)層面和最可把握的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。這從策略上看，就是要在亦即開始的城市反哺農(nóng)村的基礎(chǔ)上，同步考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。具體而言，要在明確目標(biāo)水平和集中用力的基礎(chǔ)上，同步考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)和基本重點(diǎn)，避免原來規(guī)劃思路中存在分開城鄉(xiāng)、不夠集中明確的問題，確保城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、相互促進(jìn)、總體協(xié)調(diào)而不會(huì)互拖后腿，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要政策預(yù)期
基本公共服務(wù)均等化實(shí)際任務(wù)與壓力都很重，在未來應(yīng)著重把握和做好如下四個(gè)方面：
形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，保證基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)?；竟卜?wù)均等化取決于公共財(cái)力，而財(cái)力增長(zhǎng)可能時(shí)高時(shí)低。這就決定了，一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必須實(shí)事求是、量力而行，做到有多大公共財(cái)力，就把基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)水平實(shí)際定位在多高、具體推進(jìn)到多深;另一方面，基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入波幅也不能太大，必須根據(jù)實(shí)際的財(cái)政收入水平和基本公共服務(wù)需要，統(tǒng)籌考慮、合理確定財(cái)政投入力度和平衡尺度，確保基本公共服務(wù)均等化持續(xù)提升、逐步到位。為此，最好以年度GDP或財(cái)政收入增幅為基本比率，形成逐年上調(diào)投入比重、穩(wěn)定增加基本公共服務(wù)均等化物質(zhì)保障的政策機(jī)制，確保政府能夠向公民提供較高質(zhì)量、較高水平的基本公共服務(wù)。
統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)目標(biāo)，促進(jìn)公共教育事業(yè)全面發(fā)展。基本公共教育包括義務(wù)教育和職業(yè)培訓(xùn)。這兩方面的基本公共服務(wù)要在“十一五”期間已有突破和新進(jìn)展的基礎(chǔ)上作為重點(diǎn)目標(biāo)，集中力量，首先定位在國(guó)家人才戰(zhàn)略上加以特別推進(jìn)，既抓發(fā)展的基礎(chǔ)即確保立國(guó)之本，又抓發(fā)展的實(shí)際即化解就業(yè)之急。為此，要側(cè)重抓好兩方面：
一是全面做好義務(wù)教育工作。不僅要以更細(xì)致有效的措施確保九年制義務(wù)教育的全面落實(shí)，還要引導(dǎo)和促進(jìn)有條件的地區(qū)實(shí)行十二年義務(wù)教育，要注意強(qiáng)化從科學(xué)上對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行戰(zhàn)略關(guān)注和投入，還要合理調(diào)整、配置公共教育資源，建設(shè)義務(wù)教育學(xué)區(qū)，確保學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的所有義務(wù)教育對(duì)象都能無差異地享受就近免費(fèi)義務(wù)教育，全面實(shí)現(xiàn)教育公平。
二是全面做好職業(yè)培訓(xùn)工作。實(shí)行更有針對(duì)性的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，以城市為中心，面對(duì)全民，全面開展管用有效的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，全面提高民眾的勞動(dòng)技能、就業(yè)適應(yīng)性和創(chuàng)業(yè)水平，全面提高民眾的社會(huì)適應(yīng)能力、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和生存發(fā)展能力，推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)和微觀創(chuàng)業(yè)，從根本上化解或消除社會(huì)性就業(yè)壓力;其中，要特別幫助任何待業(yè)中等和高等學(xué)校畢業(yè)生、退伍或轉(zhuǎn)業(yè)軍人、待業(yè)青年、下崗人員、有地農(nóng)民、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)化后的原農(nóng)村人口、城鄉(xiāng)殘疾人員實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)乃至成功創(chuàng)業(yè)，保障進(jìn)入社會(huì)的勞動(dòng)力能夠健康地成長(zhǎng)或轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。
統(tǒng)籌考慮推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)全面發(fā)展。一是加大各級(jí)政府對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政占比和純公益性醫(yī)療衛(wèi)生投入，不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療保障覆蓋面，不斷提高基本醫(yī)療保障水平，不斷提高醫(yī)保報(bào)銷的最高支付限額和住院費(fèi)用報(bào)銷比例，盡快建立和完善醫(yī)?；痣S人遷移而及時(shí)異地轉(zhuǎn)移的國(guó)家統(tǒng)籌機(jī)制;根本解決看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。二是堅(jiān)持公益性質(zhì)和為人民健康服務(wù)的方向，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立并實(shí)施規(guī)范、完善的國(guó)家基本藥物制度和公立醫(yī)院管理制度;調(diào)整公立醫(yī)院布局和結(jié)構(gòu)，建立公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制，找到管辦分開的有效形式與途徑。三是加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施績(jī)效管理和人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，整體增強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)力;完善醫(yī)療衛(wèi)生體系內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，建立三級(jí)醫(yī)院與縣級(jí)醫(yī)院長(zhǎng)期對(duì)口協(xié)作關(guān)系、縣級(jí)對(duì)基層的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)口支援與協(xié)作機(jī)制。四是盡快建成基本成熟、比較充裕的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系，包括基本完善、比較發(fā)達(dá)的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系、縣鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、公共醫(yī)療救助體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急安全體系;為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供便捷、價(jià)廉、快速的基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生保障，全面提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。
統(tǒng)籌考慮推進(jìn)城鄉(xiāng)基本社保服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展。一是建立和發(fā)展城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)一致的基本養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，在相對(duì)滯后和欠發(fā)達(dá)地區(qū)啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月發(fā)制度，在相對(duì)發(fā)達(dá)和先行一步的地區(qū)逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);建立和完善基本養(yǎng)老金開源節(jié)流、穩(wěn)定保障制度。二是建立和完善社會(huì)救濟(jì)制度、社會(huì)救助制度和災(zāi)難應(yīng)急救助體系，對(duì)軍烈屬、五保戶、殘疾人、貧困戶、特困戶、受災(zāi)戶和其他極度困難的社會(huì)個(gè)體提高生活補(bǔ)助和直接幫助的標(biāo)準(zhǔn)。三是建立健全城鄉(xiāng)所有就業(yè)人員的工資分配制度、工傷保險(xiǎn)制度和退休金保障制度，促進(jìn)收入分配更加合理，形成退休金適時(shí)提高機(jī)制，確保勞動(dòng)關(guān)系基本和諧穩(wěn)定。四是建立健全城鄉(xiāng)一致的失業(yè)保障制度，由政府、企業(yè)、開發(fā)商和社會(huì)各界提供主要資金來源，完善個(gè)人參加失業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制和制度，確保城鄉(xiāng)居民失業(yè)不失生。五是圍繞勞動(dòng)者的合法權(quán)益保障制度建設(shè)，建立健全勞動(dòng)保障法律法規(guī)體系及相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)制和高效的勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制，提高全國(guó)范圍內(nèi)乃至跨國(guó)特點(diǎn)的勞動(dòng)保障行政執(zhí)法成效，側(cè)重加強(qiáng)全面保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律和政策成效，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有健全的勞動(dòng)與社會(huì)保障。六是建立應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害與安全事故的各種保險(xiǎn)制度，直接為容易遭受天災(zāi)的生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)生活以及其中的群體與個(gè)體提供保障，極大增強(qiáng)全社會(huì)抗災(zāi)減災(zāi)的能力，最大限度降低面對(duì)危機(jī)時(shí)的脆弱度。
內(nèi)容提要: 基本公共服務(wù)均等化就是旨在要將基本公共服務(wù)變成惠及全民的公共產(chǎn)品，確保人人均享改革發(fā)展成果，確保實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利、社會(huì)的公平正義和人的全面發(fā)展。這要靠具體的策略把握和政策規(guī)劃來加以保證和促進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)。
基本公共服務(wù)均等化由“十一五”規(guī)劃提出，在十六屆六中全會(huì)和十七大報(bào)告中都有重要闡述和強(qiáng)調(diào)。2008年2月胡錦濤在政治局學(xué)習(xí)會(huì)上提出“要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在“十二五”乃至“十三五”期間，基本公共服務(wù)均等化都將作為重大政策而得到高度重視、大力推進(jìn)。
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵
基本公共服務(wù)的本質(zhì)屬性決定了，政府要在全體公民之間確保能夠均享這類無社會(huì)差別、無城鄉(xiāng)差別、無地域差異、無任何歧視的公共服務(wù)。為此，政府確定有關(guān)方針政策并全面采取執(zhí)行措施，就是基本公共服務(wù)均等化。
一般而言，基本公共服務(wù)均等化就是要在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域盡量使全民享有同樣的權(quán)利;就是要發(fā)揮政府保障全體社會(huì)成員基本權(quán)利的職能，提供給城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間大致均等的基本公共服務(wù)，使全體社會(huì)成員、尤其是弱勢(shì)群體能夠獲得大致等比等量的基本公共服務(wù)，使廣大人民確切分享改革發(fā)展成果;由此縮小因收入分配差距過大而造成的社會(huì)失衡，縮小在基本公共服務(wù)獲得上的社會(huì)差別，促進(jìn)社會(huì)公平、社會(huì)和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。
應(yīng)該說，基本公共服務(wù)均等化就是著眼于解決當(dāng)前社會(huì)中存在的不公、不均、不同富等等現(xiàn)實(shí)問題的。因此，其實(shí)質(zhì)就是政府為確保全體公民都能無社會(huì)差別地充分享有基本公共服務(wù)而制定并推行公平公正、科學(xué)合理的基本公共服務(wù)普惠政策和普惠機(jī)制。
從普惠的內(nèi)容和支撐上看，基本公共服務(wù)均等化就是政府根據(jù)財(cái)力條件而讓全體公民、社會(huì)的每個(gè)角落都充分平等地均享公共財(cái)政陽光和改革發(fā)展成果;也就是一種公共資源在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行的平等共享性再分配。本質(zhì)上，這就是一套公共財(cái)政的政策理念確立和政策舉措實(shí)施，是一個(gè)財(cái)力用度公平化的二次分配概念?？梢哉f，公共財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化中就是一個(gè)決定性因素;而基本公共服務(wù)均等化的最大政策實(shí)質(zhì)就是政府要建立并推行能夠確保公民均享基本公共服務(wù)的政府財(cái)政民生化運(yùn)作以及由此而來的財(cái)政轉(zhuǎn)型。
從政策制訂和實(shí)施的角度看，基本公共服務(wù)均等化就必須是這樣一種政策選擇和舉措：以基本公共服務(wù)的社會(huì)平均水平為基線，根據(jù)離該線的遠(yuǎn)近程度，實(shí)施遠(yuǎn)者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區(qū)盡快享受到社會(huì)平均水平的基本公共服務(wù)，確保全體公民在基本公共服務(wù)上的基本權(quán)利得到基本滿足和維護(hù)。
當(dāng)然從根本上看，基本公共服務(wù)均等化是具體落實(shí)“以人為本、親民為民、科學(xué)發(fā)展”等新型執(zhí)政理念的政策動(dòng)向、政策舉措和政策實(shí)踐。目前，我國(guó)人均GDP還處在世界100位左右，城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展還極不平衡;與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)軌，社會(huì)正在轉(zhuǎn)型。作為一種政策導(dǎo)向和政策舉措，基本公共服務(wù)均等化在其中就成為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否成功協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵，成為這個(gè)特定歷史時(shí)期具有特定歷史功能和效用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)劑和重大政策方向。提出并實(shí)施這一政策，旨在極大縮小民生差距、發(fā)展差距和貧富差距，減少社會(huì)矛盾而增進(jìn)社會(huì)和諧，根治復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合問題，為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
就我國(guó)現(xiàn)階段情況看，基本公共服務(wù)均等化就是由中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)地方政府所具有的均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保全體社會(huì)成員在不同城鄉(xiāng)、地區(qū)均有機(jī)會(huì)享受法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過程。簡(jiǎn)言之，基本公共服務(wù)均等化就是要確保公民之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間都能無差別地享有同等標(biāo)準(zhǔn)下、大體均等的基本公共服務(wù)。在此過程中，政府是關(guān)鍵主體，政策是關(guān)鍵手段。
由政策實(shí)質(zhì)所決定，基本公共服務(wù)均等化勢(shì)必涉及到一系列重大行動(dòng)，包括優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)共同合作提供基本公共服務(wù)，形成合作治理機(jī)制;加快公共財(cái)政體制的改革，實(shí)現(xiàn)提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力均等化;合理地劃分中央與地方政府在義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)以及基本社會(huì)保障中的任務(wù)，明確其各自責(zé)任;等等。這一切反映了我國(guó)未來改革發(fā)展的方向，也預(yù)示著我國(guó)的發(fā)展模式必然要、實(shí)際也已經(jīng)在發(fā)生著同時(shí)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次構(gòu)成的重大變化。
從理論界到實(shí)踐界都有一個(gè)基本共識(shí)，即基本公共服務(wù)均等化要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，要充分體現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本特征、實(shí)際水平、特別是公共財(cái)力情況。公共資源有限，公共需求卻無限，基本公共服務(wù)需求將會(huì)水漲船高、與時(shí)俱進(jìn)。因此，基本公共服務(wù)均等化是不能、也無法一步到位的，而只能在不斷協(xié)調(diào)與發(fā)展的過程中逐步推進(jìn)，是要分階段地逐步實(shí)現(xiàn)的，亦即是動(dòng)態(tài)的。只是這個(gè)動(dòng)態(tài)要靠公民和政府的共同重視與積極推進(jìn)。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的未來策略
從我國(guó)發(fā)展實(shí)情出發(fā)，未來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的策略可以歸結(jié)為二十個(gè)字：突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，量力而行，不斷加強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)。
社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展目的就是為了不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。大力推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放進(jìn)程，就是為了讓全體人民能夠共享更多更大的改革發(fā)展成果。因此，基本公共服務(wù)均等化一旦啟動(dòng)，就必定要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平的提高而不斷增進(jìn)與加強(qiáng)。
具體而言，這就是要隨著我國(guó)可用于公共生活和造福民生的物質(zhì)基礎(chǔ)及財(cái)力條件的不斷改善，及時(shí)、適度地調(diào)高基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)水平，加大基本公共服務(wù)投入比重，加強(qiáng)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的力度。
為此，我們應(yīng)該從“十二五”開始，將基本公共服務(wù)均等化的不斷推進(jìn)同GDP和財(cái)政收入增幅按一定比例掛鉤：最好是以財(cái)政收入的年度增幅為基本公共服務(wù)均等化投入的比率，起碼要確?；竟卜?wù)均等化與GDP增長(zhǎng)隨幅同步;由此形成一個(gè)穩(wěn)定可靠的物質(zhì)保障和動(dòng)態(tài)增進(jìn)機(jī)制，以便真正切實(shí)、有效地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，造福全體人民。
按比較趨中的匯率計(jì)算，2006年、2007年、2008年我國(guó)人均GDP分別為2039、2600、3313美元，表明我國(guó)仍然很窮，只能低水平著手基本公共服務(wù)均等化。不過，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力總體上是增長(zhǎng)很快的，已經(jīng)超過日本而成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。顯然，未來的人均GDP是可以樂觀的，盡管仍然水平不高;因而基本公共服務(wù)均等化就應(yīng)有較大幅度的持續(xù)推進(jìn)和躍升。
假定亦設(shè)人口、價(jià)格、匯率大體相當(dāng)，沒有巨災(zāi)和戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，以2008年人均GDP為起點(diǎn)，以2009年GDP保底增幅8%為今后十年GDP的平均增幅，則未來十年最低人均GDP情況是：2010年為3664美元;2011年為4161美元;2012年為4496美元;2013年為4856美元;2014年為5245美元，2015年為5665美元;2016年為6208美元;2017年為6609美元;2018年為7136美元;2019年為7706美元;2020年為8324美元。
上述情況表明，我國(guó)最遲到2014年應(yīng)能開始進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列;2016年、2018、2020年將分別提升一個(gè)中等發(fā)達(dá)的檔次。顯然，這四個(gè)年頭都應(yīng)把基本公共服務(wù)均等化水平分別提高一個(gè)檔次，實(shí)現(xiàn)四次較有力度的大躍升。這就必須體現(xiàn)到“十二五”、“十三五”規(guī)劃當(dāng)中，要在這兩個(gè)歷史時(shí)期使基本公共服務(wù)均等化得到實(shí)質(zhì)性的四次大抬升。老百姓的生活將應(yīng)由此發(fā)生四次重大的質(zhì)變和飛躍。
當(dāng)然，由于基本公共服務(wù)均等化實(shí)際直接取決于公共財(cái)力，而財(cái)力增長(zhǎng)卻不一定與GDP同幅增長(zhǎng)，而常常變化不定、時(shí)高時(shí)低。所以，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化還要實(shí)事求是，量力而行;做到有多大力，辦多大事。為此，要根據(jù)實(shí)際的財(cái)政收入水平，統(tǒng)籌考慮、合理確定可為基本公共服務(wù)所用的物質(zhì)余地以及基本公共服務(wù)均等化的實(shí)際程度與力度;做到有多大的公共財(cái)力，就把基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)水平定位在多高、具體推進(jìn)到多深。
目前存在的一個(gè)突出要求是，必須結(jié)合工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，盡快處理好城鄉(xiāng)差別這個(gè)老大難問題，這是推進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧的最現(xiàn)實(shí)層面和最可把握的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。這從策略上看，就是要在亦即開始的城市反哺農(nóng)村的基礎(chǔ)上，同步考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。具體而言，要在明確目標(biāo)水平和集中用力的基礎(chǔ)上，同步考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)和基本重點(diǎn)，避免原來規(guī)劃思路中存在分開城鄉(xiāng)、不夠集中明確的問題，確保城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、相互促進(jìn)、總體協(xié)調(diào)而不會(huì)互拖后腿，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要政策預(yù)期
基本公共服務(wù)均等化實(shí)際任務(wù)與壓力都很重，在未來應(yīng)著重把握和做好如下四個(gè)方面：
形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，保證基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)?；竟卜?wù)均等化取決于公共財(cái)力，而財(cái)力增長(zhǎng)可能時(shí)高時(shí)低。這就決定了，一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必須實(shí)事求是、量力而行，做到有多大公共財(cái)力，就把基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)水平實(shí)際定位在多高、具體推進(jìn)到多深;另一方面，基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入波幅也不能太大，必須根據(jù)實(shí)際的財(cái)政收入水平和基本公共服務(wù)需要，統(tǒng)籌考慮、合理確定財(cái)政投入力度和平衡尺度，確保基本公共服務(wù)均等化持續(xù)提升、逐步到位。為此，最好以年度GDP或財(cái)政收入增幅為基本比率，形成逐年上調(diào)投入比重、穩(wěn)定增加基本公共服務(wù)均等化物質(zhì)保障的政策機(jī)制，確保政府能夠向公民提供較高質(zhì)量、較高水平的基本公共服務(wù)。
統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)目標(biāo)，促進(jìn)公共教育事業(yè)全面發(fā)展。基本公共教育包括義務(wù)教育和職業(yè)培訓(xùn)。這兩方面的基本公共服務(wù)要在“十一五”期間已有突破和新進(jìn)展的基礎(chǔ)上作為重點(diǎn)目標(biāo)，集中力量，首先定位在國(guó)家人才戰(zhàn)略上加以特別推進(jìn)，既抓發(fā)展的基礎(chǔ)即確保立國(guó)之本，又抓發(fā)展的實(shí)際即化解就業(yè)之急。為此，要側(cè)重抓好兩方面：
一是全面做好義務(wù)教育工作。不僅要以更細(xì)致有效的措施確保九年制義務(wù)教育的全面落實(shí)，還要引導(dǎo)和促進(jìn)有條件的地區(qū)實(shí)行十二年義務(wù)教育，要注意強(qiáng)化從科學(xué)上對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行戰(zhàn)略關(guān)注和投入，還要合理調(diào)整、配置公共教育資源，建設(shè)義務(wù)教育學(xué)區(qū)，確保學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的所有義務(wù)教育對(duì)象都能無差異地享受就近免費(fèi)義務(wù)教育，全面實(shí)現(xiàn)教育公平。
二是全面做好職業(yè)培訓(xùn)工作。實(shí)行更有針對(duì)性的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，以城市為中心，面對(duì)全民，全面開展管用有效的職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，全面提高民眾的勞動(dòng)技能、就業(yè)適應(yīng)性和創(chuàng)業(yè)水平，全面提高民眾的社會(huì)適應(yīng)能力、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和生存發(fā)展能力，推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)和微觀創(chuàng)業(yè)，從根本上化解或消除社會(huì)性就業(yè)壓力;其中，要特別幫助任何待業(yè)中等和高等學(xué)校畢業(yè)生、退伍或轉(zhuǎn)業(yè)軍人、待業(yè)青年、下崗人員、有地農(nóng)民、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)化后的原農(nóng)村人口、城鄉(xiāng)殘疾人員實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)乃至成功創(chuàng)業(yè)，保障進(jìn)入社會(huì)的勞動(dòng)力能夠健康地成長(zhǎng)或轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。
統(tǒng)籌考慮推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)全面發(fā)展。一是加大各級(jí)政府對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政占比和純公益性醫(yī)療衛(wèi)生投入，不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療保障覆蓋面，不斷提高基本醫(yī)療保障水平，不斷提高醫(yī)保報(bào)銷的最高支付限額和住院費(fèi)用報(bào)銷比例，盡快建立和完善醫(yī)?；痣S人遷移而及時(shí)異地轉(zhuǎn)移的國(guó)家統(tǒng)籌機(jī)制;根本解決看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。二是堅(jiān)持公益性質(zhì)和為人民健康服務(wù)的方向，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立并實(shí)施規(guī)范、完善的國(guó)家基本藥物制度和公立醫(yī)院管理制度;調(diào)整公立醫(yī)院布局和結(jié)構(gòu)，建立公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制，找到管辦分開的有效形式與途徑。三是加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施績(jī)效管理和人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，整體增強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)力;完善醫(yī)療衛(wèi)生體系內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，建立三級(jí)醫(yī)院與縣級(jí)醫(yī)院長(zhǎng)期對(duì)口協(xié)作關(guān)系、縣級(jí)對(duì)基層的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)口支援與協(xié)作機(jī)制。四是盡快建成基本成熟、比較充裕的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系，包括基本完善、比較發(fā)達(dá)的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系、縣鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、公共醫(yī)療救助體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急安全體系;為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供便捷、價(jià)廉、快速的基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生保障，全面提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。
統(tǒng)籌考慮推進(jìn)城鄉(xiāng)基本社保服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展。一是建立和發(fā)展城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)一致的基本養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，在相對(duì)滯后和欠發(fā)達(dá)地區(qū)啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月發(fā)制度，在相對(duì)發(fā)達(dá)和先行一步的地區(qū)逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);建立和完善基本養(yǎng)老金開源節(jié)流、穩(wěn)定保障制度。二是建立和完善社會(huì)救濟(jì)制度、社會(huì)救助制度和災(zāi)難應(yīng)急救助體系，對(duì)軍烈屬、五保戶、殘疾人、貧困戶、特困戶、受災(zāi)戶和其他極度困難的社會(huì)個(gè)體提高生活補(bǔ)助和直接幫助的標(biāo)準(zhǔn)。三是建立健全城鄉(xiāng)所有就業(yè)人員的工資分配制度、工傷保險(xiǎn)制度和退休金保障制度，促進(jìn)收入分配更加合理，形成退休金適時(shí)提高機(jī)制，確保勞動(dòng)關(guān)系基本和諧穩(wěn)定。四是建立健全城鄉(xiāng)一致的失業(yè)保障制度，由政府、企業(yè)、開發(fā)商和社會(huì)各界提供主要資金來源，完善個(gè)人參加失業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制和制度，確保城鄉(xiāng)居民失業(yè)不失生。五是圍繞勞動(dòng)者的合法權(quán)益保障制度建設(shè)，建立健全勞動(dòng)保障法律法規(guī)體系及相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)制和高效的勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制，提高全國(guó)范圍內(nèi)乃至跨國(guó)特點(diǎn)的勞動(dòng)保障行政執(zhí)法成效，側(cè)重加強(qiáng)全面保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律和政策成效，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有健全的勞動(dòng)與社會(huì)保障。六是建立應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害與安全事故的各種保險(xiǎn)制度，直接為容易遭受天災(zāi)的生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)生活以及其中的群體與個(gè)體提供保障，極大增強(qiáng)全社會(huì)抗災(zāi)減災(zāi)的能力，最大限度降低面對(duì)危機(jī)時(shí)的脆弱度。