論“服務(wù)型政府”在行政法上的定位
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楊建順1由 分享
【提要】：作為“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的重要一環(huán)，黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的重要命題。“服務(wù)型政府”可以有許多不同的視點(diǎn)和維度。從行政法的角度來理解“服務(wù)型政府”，同樣存在諸多不同的層次和階段，其基本內(nèi)涵和外延也呈現(xiàn)出諸多不同，不宜一概而論。在行政法上，“服務(wù)型政府”并非法的概念，而是一種價(jià)值導(dǎo)向理念。它不僅指導(dǎo)以狹義的“服務(wù)”等給付為其職能的政府，而且還指導(dǎo)以懲處、強(qiáng)制等規(guī)制為其職能的政府。它要求政府堅(jiān)持依法治國基本方略，“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”，為人民提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保障國家和社會(huì)公共利益，尊重和保障公民合法權(quán)益。推進(jìn)法治政府的建設(shè),是“建設(shè)服務(wù)型政府”理念的最好體現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】：行政法 服務(wù)型政府 法治政府 政府職能 公共利益 合法權(quán)益
引言
以“服務(wù)型政府”為對(duì)象展開研究，可以說早已不具有通常所要求的論文選題的新穎性了。因?yàn)?，在中國學(xué)界，“服務(wù)型政府”幾乎成為人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域所有學(xué)科的熱點(diǎn)話題。在期刊網(wǎng)上以“服務(wù)型政府”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，將時(shí)間限定為2007年8月31日至2008年8月31日，這一年間就有445篇論文；將時(shí)間跨度放寬為改革開放30年間，則有近2000篇論文。從學(xué)術(shù)研究“接力賽”的視角來看，我起碼應(yīng)當(dāng)將這些有關(guān)文獻(xiàn)通讀一遍，可是，我連將其全部下載下來都做不到。我只是有選擇地下載了其中的103篇，通讀了其中的一部分，發(fā)現(xiàn)這個(gè)選題實(shí)在是太具有廣泛的共通性了，諸多文論都在談建設(shè)“服務(wù)型政府”，盡管視角各異，但是，其內(nèi)容卻具有極高的一致性。于是，我發(fā)現(xiàn)了寫這篇論文的新穎性——從行政法的視角厘清“服務(wù)型政府”的相關(guān)問題。
什么是“服務(wù)型政府”？圍繞這個(gè)問題，我看過許多關(guān)于所謂“服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵”的闡述，似乎一個(gè)人一種理解，這與前面提到的內(nèi)容上極高的一致性形成鮮明的對(duì)照。“服務(wù)型政府”成了許多人熱衷談?wù)搮s依然各執(zhí)一詞的最“時(shí)髦”的用語之一；“服務(wù)型政府”成了許多人爭相研究、熱衷闡述，卻僅停留在對(duì)既有“型”的內(nèi)容予以拖用或者重新排列組合。我思考了很長時(shí)間，得出的結(jié)論是：“拖用”是必要的，是“接力賽”得以成立的前提，可是，將“服務(wù)型政府”限定于“平面”理解的各學(xué)科通用式的“拖用”，則是值得商榷的。行政法學(xué)有著其自身的“疆域”，要將“服務(wù)型政府”這個(gè)概念作為行政法（學(xué)）上的概念來架構(gòu)，需要進(jìn)行相關(guān)法關(guān)系的梳理。
換個(gè)角度，從什么不是“服務(wù)型政府”的角度來思考這個(gè)問題，也許更有助于明確“服務(wù)型政府”在行政法上的定位。我用很長時(shí)間來思考這個(gè)問題，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（應(yīng)當(dāng)）是服務(wù)型的，換言之，“服務(wù)型政府”不宜作為行政法上“政府”分類的概念要素，而應(yīng)當(dāng)作為“政府”存在的前提性條件和指導(dǎo)價(jià)值理念來把握。我在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的過程中，理出了一個(gè)基本的判斷：將諸多層次的“服務(wù)型政府”置于同一“平面”來考察，使得諸多文論具有了極高的一致性；由于“服務(wù)型政府”本身的多層次性、多維度性和多視角性，決定了論者各持己見，難以達(dá)成基本的一致性共識(shí)。我認(rèn)為，行政法上的“服務(wù)型政府”，不宜簡單地拖用政治學(xué)、行政學(xué)等其他學(xué)科乃至行政管理實(shí)務(wù)中的概念，而應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來運(yùn)用。
本文將考察“服務(wù)型政府”的概念在理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)層面所呈現(xiàn)出的諸種形態(tài)，并以此為基礎(chǔ)，探討其在行政法上的定位，闡明與之相關(guān)的行政法視角。
一、“服務(wù)型政府”與“型塑”政府
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”與“新公共管理論”
在美國、日本等發(fā)達(dá)國家，20世紀(jì)70年代末以來，展開了被稱為deregulation、“規(guī)制緩和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。這一系列改革對(duì)中國推進(jìn)以“服務(wù)型政府”為目標(biāo)的行政管理體制改革產(chǎn)生了重要影響。
“新公共管理論”將一系列行政改革所追求的目標(biāo)歸納為如下方面：1.政府角色重新定位——政府應(yīng)集中精力“掌舵”（即做好決策工作）而非“劃槳”（即做好具體的服務(wù)性工作）；2.將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門；3.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，建立有使命感的公共組織；4.把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨；5.加強(qiáng)公共部門的績效評(píng)估[1]。
雖然西方國家并未明確提出“服務(wù)型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理論也有其自身難以克服的缺陷，如市場化取向往往導(dǎo)致對(duì)公共利益的背離，顧客服務(wù)導(dǎo)向常常致使公民價(jià)值的喪失等，其適用條件等需要進(jìn)行特別限定，但是，相關(guān)理論對(duì)完善或者說正確把握“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，具有重要的參照價(jià)值。
在中國，黨政部門明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，理論界圍繞“服務(wù)型政府”而展開全方位的探究，在諸多方面體現(xiàn)出不同于“新公共管理論”的色彩。但是，不容否認(rèn)的是，“服務(wù)型政府”就是發(fā)達(dá)國家在克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，應(yīng)對(duì)政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，而推動(dòng)公共行政改革的過程中，所提倡和追求的以市場化和企業(yè)化管理為核心理念的新公共管理理念的翻版。
?。ǘ?ldquo;服務(wù)型政府”在理論層面的探討
有人認(rèn)為，20世紀(jì)90年代初期，中國大陸行政法學(xué)界最早使用了與“服務(wù)型政府”類似的“服務(wù)行政”概念[2]。當(dāng)時(shí)，“服務(wù)型政府”沒有被廣泛接受，人們對(duì)“服務(wù)行政”的理解也非常不統(tǒng)一，但是，對(duì)“服務(wù)行政”進(jìn)行了一定程度的探討和應(yīng)用，比如將其用于論述公共行政的倫理視角等[3]，主要是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度來分析中國的行政現(xiàn)實(shí)，試圖建構(gòu)出適合中國大陸本土歷史和現(xiàn)實(shí)的行政制度框架[4]。其實(shí)，綜觀迄今為止有關(guān)“服務(wù)型政府”的諸多探討，雖然論者所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其中大多是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度展開的。
2002年，作為中國政府改革的目標(biāo)選擇，行政學(xué)界明確提出了“服務(wù)型政府”的概念：服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”①。之后，圍繞“服務(wù)型政府”定義的探討大量出現(xiàn)。盡管每個(gè)人的表述都有所不同，但是，強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的治理理念，注重依法行政的行為準(zhǔn)則，追求滿足公眾需求的服務(wù)模式及回應(yīng)民意的政府責(zé)任，是諸多有關(guān)“服務(wù)型政府”概念界定中較為突出的價(jià)值訴求。這種價(jià)值訴求，被認(rèn)為對(duì)于中國行政學(xué)的進(jìn)步和行政實(shí)踐的發(fā)展都有著里程碑式的意義[5]。然而，這種缺乏實(shí)際制度和機(jī)制支撐的、過于籠統(tǒng)和界限模糊的概念界定，被人們根據(jù)各自的偏好加入了諸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和諧服務(wù)、危機(jī)管理、扁平化組織以及摒棄官僚制等[6]，為“型塑”政府增加了諸多素材。
——服務(wù)型政府是指政府僅擁有有限管理社會(huì)的權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理負(fù)有限責(zé)任，通過向市場主體提供公共服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場主體的互動(dòng)式管理②。
——服務(wù)型政府是指政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者，政府從以控制管理為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要?jiǎng)?wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域[7]。
——服務(wù)型政府是指政府以全新的服務(wù)理念為支撐，突出以民為本，以提高政府服務(wù)技能和服務(wù)水平為中心，構(gòu)建以市場為導(dǎo)向、以公共服務(wù)為特征的政府管理體系[8]。
——服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，以公共利益為目標(biāo)，以社會(huì)公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，努力為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府[9]。
……
于是，“服務(wù)型政府”便成為一個(gè)無所不包、無所不能的政府發(fā)展工具，更成為某些政府官員的政治口號(hào)，呈現(xiàn)出被錯(cuò)用、濫用及政治口號(hào)式地應(yīng)用的所謂“服務(wù)型政府的異化”現(xiàn)象[10]。有人為了論證憲政與構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在契合，甚至無視“人民”和“公民”這兩個(gè)概念的差異性，強(qiáng)調(diào)指出：“根據(jù)1982年《憲法》，我國的憲政結(jié)構(gòu)最突出的特點(diǎn)就是將公民置于了至高無上的地位。”[11]
?。ㄈ?ldquo;服務(wù)型政府”在實(shí)務(wù)層面的展開
在實(shí)務(wù)層面，雖然很少有像學(xué)界那樣予以明確的概念界定，但是，有關(guān)“服務(wù)型政府”的概念也伴隨著理論界研究的發(fā)展，更多的是面對(duì)飛速發(fā)展的實(shí)踐要求而以創(chuàng)新機(jī)制的形式得以展開，并進(jìn)而促進(jìn)了學(xué)界對(duì)相關(guān)問題的研究。
正如黨的十七大報(bào)告所指出：“當(dāng)代世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。”中國正在發(fā)生的廣泛而深刻的變革，包括以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的一系列行政管理體制的改革，是以改革開放30年來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至政治的改革發(fā)展為背景的，也是黨和政府關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀等的施政理念得以實(shí)現(xiàn)的路徑和手段選擇。同時(shí)，“建設(shè)服務(wù)型政府”的提出，也是與世界許多國家和地區(qū)政府改革潮流相一致并互為影響的結(jié)果。
“服務(wù)型政府的本質(zhì)特性是把為社會(huì)公民提供良好的服務(wù)奉為最主要的宗旨和原則。”[12]經(jīng)濟(jì)全球化和中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），為人們了解世界和思考我國政府角色定位提供了重要的契機(jī)，出現(xiàn)了市場原理主義論等政府規(guī)制否定論，甚至不顧中國市場發(fā)育極不成熟等現(xiàn)實(shí)，而主張政府的主要角色就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)為市場、社會(huì)發(fā)展提供規(guī)則和秩序的服務(wù)者的觀點(diǎn)，也促使實(shí)務(wù)層面對(duì)政府職能定位進(jìn)行反思。西方國家新公共管理論的介紹和引進(jìn)，促使有關(guān)服務(wù)理念逐步從模糊走向清晰，從混沌走向明確，為“服務(wù)型政府”這一概念的提出提供了一系列理論和實(shí)踐基礎(chǔ)[13]。政府要在繼續(xù)增加經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為此，政府根本價(jià)值理念需要轉(zhuǎn)變，政府全部職能需要合理定位，政府管理方式需要改革創(chuàng)新，于是，“服務(wù)型政府”這一概念在政府工作層面得以確立。
2004年2月21日，溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上，以《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》為題發(fā)表講話，首次提出我國要建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)[14]。同年3月8日，在參加全國人大會(huì)議期間，溫家寶又強(qiáng)調(diào)：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”2005年3月5日，溫家寶在十屆全國人大第三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中，用一個(gè)完整部分來論述服務(wù)型政府建設(shè)，要求創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平；政府各部門要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合；健全社會(huì)公示、社會(huì)聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理；大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
2007年10月15日，在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。但是，綜觀在該項(xiàng)下的內(nèi)容，并沒有對(duì)“服務(wù)型政府”的概念界定，作為“社會(huì)主義民主政治”的重要構(gòu)成部分之一，“建設(shè)服務(wù)型政府”主要體現(xiàn)為行政管理體制改革的總體思路和遠(yuǎn)景描繪。
黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)層將服務(wù)型政府作為我國行政管理體制改革的目標(biāo)而一再加以強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，展示了未來政府發(fā)展走向和遠(yuǎn)景，為實(shí)務(wù)層面建設(shè)服務(wù)型政府提供了重要的政策依據(jù)，指明了努力方向。但是，那里所闡述的內(nèi)容具有高度的概括性和抽象性，尤其是從行政法（學(xué)）的角度來看，有關(guān)“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)只是政治性的綱領(lǐng)口號(hào)，很難作為法的概念來把握，至多可以將其理解為各級(jí)政府的努力義務(wù)，而要將相關(guān)內(nèi)容真正落到實(shí)處，則有待于完善相關(guān)配套制度和機(jī)制，分門別類地、分層次、分階段、循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。換言之，對(duì)于基層實(shí)務(wù)部門來說，建設(shè)什么樣的政府才是服務(wù)型政府，以及如何建設(shè)服務(wù)型政府等，都依然是有待探索的課題。
?。ㄋ模?ldquo;服務(wù)型政府”與“型塑”政府的諸多形態(tài)
在中國，“型塑”政府的諸多概念，諸如全能管制型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府、學(xué)習(xí)型政府、效能型政府、親民型政府、公共治理型政府等，和服務(wù)型政府一起，構(gòu)成了各個(gè)發(fā)展階段或者某些領(lǐng)域的亮麗風(fēng)景線[16]。但是，要將這些泛化了的“型塑”概念作為行政法概念來架構(gòu)，則需要進(jìn)行扎實(shí)的梳理和取舍判斷。正如“服務(wù)行政”只能作為理解行政法的定位和作用的指導(dǎo)理念[17]，而不能作為嚴(yán)格意義上的行政法概念來把握一樣，“服務(wù)型政府”這個(gè)概念只宜于作為探討政府職能定位的價(jià)值追求目標(biāo)和指導(dǎo)理念，不宜作為行政法（學(xué)）上相關(guān)法關(guān)系架構(gòu)的基礎(chǔ)性概念。這是因?yàn)?，從論者所闡述的諸“型”可以看出，其中的概念內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證等現(xiàn)象普遍而嚴(yán)重，使得諸“型”難以作為嚴(yán)密的學(xué)術(shù)概念來定位，要從行政法的角度對(duì)其進(jìn)行法關(guān)系的架構(gòu)，更是存在諸多困難。
二、把握“服務(wù)型政府”的行政法視角
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”的法概念屬性
無論是理論界，還是實(shí)務(wù)界，人們對(duì)“服務(wù)型政府”內(nèi)涵的理解，依然處于眾說紛紜的階段。誠然，現(xiàn)代國家中有許多問題的解決有賴于科際研究，許多理論的構(gòu)成需要多學(xué)科通力合作，但是，要從法的層面來架構(gòu)“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，則要求尊重概念不夠精確的現(xiàn)實(shí)，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和層次劃分，在獲得相對(duì)穩(wěn)定和明確的分類基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確各種場景和時(shí)段中的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）架構(gòu)。
“服務(wù)型政府”這個(gè)概念不是法的概念，至少可以說，在行政法上，在目前階段還很難建構(gòu)起針對(duì)所謂“服務(wù)型政府”所包含的內(nèi)容，承認(rèn)公民的主觀性請(qǐng)求權(quán)的制度。例如，針對(duì)政府服務(wù)的缺失、政府不能及時(shí)對(duì)民眾需求作出反應(yīng)、政府信息公開不充分以及缺少公眾參與到政府管理的有效渠道等中國政府體系的某些重要缺位，雖然早已成為學(xué)界和政界討論“服務(wù)型政府”的切入點(diǎn)，但是，具體到行政法的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）層面，除非有相關(guān)法規(guī)范的明確規(guī)定，否則，尚不能以前述“服務(wù)型政府”要素的欠缺或者未全面實(shí)現(xiàn)，而對(duì)公民廣泛承認(rèn)具體的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)。換言之，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和分類，從行政法的視角構(gòu)建相應(yīng)的法關(guān)系，確立相應(yīng)的制度和機(jī)制，不僅是各級(jí)政府所應(yīng)當(dāng)致力于追求的改革發(fā)展目標(biāo)，而且也是行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)的重要課題。
從行政法的角度對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行梳理，要求區(qū)分制度建構(gòu)的指導(dǎo)理念、相關(guān)法規(guī)范的制定和政策形成、法規(guī)范的執(zhí)行等不同層面，分別進(jìn)行具體的探討。
（二）作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”
在人民主權(quán)原理之下，政府的存在以及政府的所有活動(dòng)，都是為人民服務(wù)的。所以，只要為人民所需要，無論其承擔(dān)什么職能，所有政府都應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)型政府”。2003年9月，溫家寶在國家行政學(xué)院的講話中指出：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能。”[18]作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”，并非僅限于對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的政府的要求，也同樣適用于承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會(huì)管理等職能的政府。
在現(xiàn)代國家，行政大致可以分為給付行政與規(guī)制行政兩種形態(tài)③。規(guī)制行政是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了實(shí)現(xiàn)維持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公共福祉等目的，而對(duì)私人的權(quán)利、自由進(jìn)行限制的活動(dòng)。給付行政則是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了確保私人在生活和事業(yè)發(fā)展上的可能性，而對(duì)私人提供精神的或者物質(zhì)的便利和利益的活動(dòng)[19]。無論是規(guī)制行政，還是給付行政，都是以介入國民生活，并施以影響為目的的。但是，前者以權(quán)力為基礎(chǔ)，后者卻是以經(jīng)濟(jì)力量為后盾的作用，在這一點(diǎn)上，兩者存在著極大的差異?；谶@種差異，在行政法學(xué)上形成了不同的法律保留論[20]。給付行政與規(guī)制行政，這是相互對(duì)應(yīng)的性質(zhì)不同的概念。但是，在給付行政中往往離不開規(guī)制行政，在某些領(lǐng)域、某些階段甚至需要強(qiáng)化相關(guān)規(guī)制，例如，社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制加入、利用強(qiáng)制等。其實(shí)，不僅限于此，甚至可以說，所有的給付行政都是以規(guī)制行政為支撐的?？傊?，給付行政中的規(guī)制強(qiáng)化，是實(shí)現(xiàn)國民權(quán)利的重要方式和方法，因此，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)閷?shí)施了相關(guān)規(guī)制而否定其給付行政性，更不應(yīng)當(dāng)因此而將其置于所謂“服務(wù)型政府”的范疇之外。
“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”（《憲法》第二條第一款）“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”（《憲法》第二十七條第二款）堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把為人民服務(wù)作為各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則，作為人民政府的基本要求，作為政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，也是“服務(wù)型政府”的價(jià)值歸宿。在這個(gè)層面上，與政府是否直接承擔(dān)狹義的“服務(wù)”職能無關(guān)，政府的存在、運(yùn)作，都必須以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，從更加廣泛的意義上為人民謀利益。換言之，無論是實(shí)行規(guī)制、懲處，還是實(shí)行指導(dǎo)、給付，都應(yīng)當(dāng)符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，無論其所承擔(dān)的職能具有怎樣的具體屬性，該政府就都是“服務(wù)型政府”。
這里的“服務(wù)”對(duì)象是人民，所謀求的利益是國家、社會(huì)公共利益，當(dāng)然也包括私人的合法權(quán)益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同層次的兩個(gè)概念，“服務(wù)于人民”和“服務(wù)于每個(gè)公民”之間要畫等號(hào)，還需要進(jìn)行一系列制度和機(jī)制的建構(gòu)。因具體的私人受到規(guī)制或者懲處，因而否定該政府的“服務(wù)型政府”的屬性，這種邏輯架構(gòu)是不能成立的。所以，這里存在著如何判斷人民的根本利益、國家利益或者公共利益的問題，存在著如何衡量包括公民的合法權(quán)益在內(nèi)的相關(guān)利益的選擇取舍的問題。而這些問題更多地呈現(xiàn)出政治色彩，往往是不適于由行政法層面的規(guī)范進(jìn)行具體調(diào)整的。換言之，“服務(wù)型政府”的建構(gòu)是行政法（學(xué)）的指導(dǎo)理念，是對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)政府的基本職能進(jìn)行優(yōu)化配置和制度支撐的指導(dǎo)理念，也是應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)于行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟(jì)等行政過程始終的指導(dǎo)理念。
“服務(wù)型政府”，作為行政法和行政法學(xué)的指導(dǎo)理念，其中的“服務(wù)”內(nèi)涵極其廣泛，要通過諸多層面和領(lǐng)域的諸多原則和規(guī)范來體現(xiàn)，所以，用“服務(wù)行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進(jìn)行層次區(qū)分的“服務(wù)行政”概念的濫用，對(duì)科學(xué)的行政法體系的建構(gòu)是有害的，也不利于行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。
?。ㄈ┓ㄕ邔W(xué)層面的“服務(wù)型政府”
根據(jù)黨的十七大的有關(guān)闡述，建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的目標(biāo)和遠(yuǎn)景，所以，對(duì)我國行政管理體制改革和政府建設(shè)來說，意味著相關(guān)法規(guī)范的制定和完善，意味著一系列配套機(jī)制的形成和完備。從行政法的角度對(duì)法規(guī)范的制定和政策形成展開研究，探討適合于“服務(wù)型政府”要求的法政策學(xué)，亦具有重要的意義。
在法政策學(xué)層面，“服務(wù)型政府”中的“服務(wù)”依然是廣泛意義上的概念。
綜觀黨的十七大報(bào)告，可以說其每一部分都滲透著“服務(wù)”的理念，而其中第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”所體現(xiàn)的“服務(wù)”性最為強(qiáng)烈。“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。”這部分內(nèi)容雖然不包括在“建設(shè)服務(wù)型政府”之中，但是，它是“建設(shè)服務(wù)型政府”遠(yuǎn)景的具體化，是“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)構(gòu)架。
反觀“建設(shè)服務(wù)型政府”部分的內(nèi)容，主要是關(guān)于行政管理體制改革的規(guī)劃設(shè)計(jì)和制度安排，卻較少關(guān)于提供公共服務(wù)的直接闡述。在這層意義上，這里的“服務(wù)”是有所限定的。但是，這里所說的“建設(shè)服務(wù)型政府”依然使用了廣義上的“服務(wù)”概念，即是通過行政管理體制改革，使政府能夠更好地承擔(dān)起為人民服務(wù)的職能這種意義上的“服務(wù)”概念。換言之，行政管理體制改革的目標(biāo)是“建設(shè)服務(wù)型政府”；“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要通過一系列具體的體制和機(jī)制支撐；在建構(gòu)相關(guān)體制和機(jī)制的立法和政策形成中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“服務(wù)”的理念。
該部分所闡述的各項(xiàng)行政管理體制改革，為行政法制體系的建構(gòu)提出了一系列努力目標(biāo)，也為行政法學(xué)研究提出了一系列重要的課題。無論是制定行政管理體制改革總體方案，還是健全政府職責(zé)體系，乃至確立政企、政資、政事、政府與市場中介組織的分界；無論是垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，還是大部門體制的推進(jìn)，乃至各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的合理化配置；每一項(xiàng)內(nèi)容都與行政法密切相關(guān)，都需要行政法學(xué)研究成果的支撐。至于黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題以及事業(yè)單位改革問題等，行政法學(xué)研究同樣應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。行政法思維乃至行政法學(xué)研究和行政法學(xué)者的參與，是一系列行政管理體制改革健康發(fā)展和有序推進(jìn)的重要保障。否則，像大部制推進(jìn)過程中明顯違反《國務(wù)院組織法》而超編設(shè)置副部長之類的現(xiàn)象將在所難免。
但是，需要反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)的是，將前述內(nèi)容作為實(shí)現(xiàn)“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的具體支撐或者前提條件來把握，從法政策學(xué)層面對(duì)各類制度或者機(jī)制展開研究，在行政法學(xué)上都有與之相對(duì)應(yīng)的概念范疇和領(lǐng)域劃分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)的行政法學(xué)體系的要求，在其各自相應(yīng)的部分予以定位并展開分門別類的深入研究，而不應(yīng)當(dāng)也不可能將這些內(nèi)容作為概括性的“服務(wù)型政府”的內(nèi)容，在行政法學(xué)上確立獨(dú)立的范疇或者領(lǐng)域。否則，將嚴(yán)重破壞科學(xué)的行政法學(xué)體系的建構(gòu)。
?。ㄋ模┓ㄒ?guī)范執(zhí)行過程中的“服務(wù)型政府”
對(duì)于行政法或者行政法學(xué)來講，“服務(wù)型政府”的意義主要體現(xiàn)在指導(dǎo)理念層面。如前所述，在法政學(xué)體系中，已經(jīng)存在相關(guān)的概念范疇和領(lǐng)域與“服務(wù)型政府”所涵蓋的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，無需也不應(yīng)當(dāng)濫用“服務(wù)型政府”這個(gè)概念范疇。在法規(guī)范執(zhí)行層面更是如此。對(duì)于承擔(dān)政府活動(dòng)的具體任務(wù)的公務(wù)員及其他相關(guān)人員，其所承擔(dān)任務(wù)的具體性和特定性，決定了其只要堅(jiān)持和全面貫徹依法行政的原則，按照相關(guān)規(guī)范履行其法定的職責(zé)，忠于職守，恪盡職責(zé)，便是為人民服務(wù)的最好體現(xiàn)，不應(yīng)當(dāng)也絕對(duì)不宜特地引入“服務(wù)型政府”的概念，作為其履行職責(zé)的依據(jù)規(guī)范。
當(dāng)然，“服務(wù)型政府”所要求的以社會(huì)為本位、以公民為本位、以為公民服務(wù)為宗旨之類的理念，應(yīng)當(dāng)為政府活動(dòng)承擔(dān)者的公務(wù)員所熟知、領(lǐng)會(huì)和掌握，應(yīng)當(dāng)在具體的行政活動(dòng)中予以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。不過，這是公務(wù)員倫理規(guī)范層面的問題，而不是法規(guī)范執(zhí)行層面的整體性問題。換言之，“服務(wù)型政府”在法規(guī)范執(zhí)行層面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各個(gè)階段、各項(xiàng)工作的具體處理中，但它僅限于對(duì)公務(wù)員的倫理規(guī)范約束，并且，要使其具有法的約束力，還需要制定相應(yīng)的公務(wù)員倫理法規(guī)范，甚至作為公務(wù)員行為規(guī)則加以明確規(guī)定。
例如，“服務(wù)型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治決策和法規(guī)范創(chuàng)制共同完成，而“法定程序”則完全依賴于相關(guān)立法的明確規(guī)定。政府對(duì)誰服務(wù)，何時(shí)服務(wù)，服務(wù)什么，如何服務(wù)等，這些都需要在政策形成和立法階段加以解決。在法規(guī)范執(zhí)行層面，公務(wù)員及其他相關(guān)人員仍然享有一定程度的裁量權(quán)，但是，無論是要件裁量還是效果裁量，抑或是過程裁量，支配其裁量判斷的直接原理或者原則，當(dāng)是法治行政的原理或者依法行政的原則。至于“服務(wù)型政府”的理念，在這個(gè)層面充其量只能是公務(wù)員等進(jìn)行裁量判斷之際的主觀因素之一，是很難作為具有可操作性的強(qiáng)行法規(guī)范來發(fā)揮其作用的。
綜上所述，在法規(guī)范執(zhí)行層面，重要的是通過立法和政策形成，提供明確的基準(zhǔn)、規(guī)則和程序，建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力行使秩序，而不宜將“服務(wù)型政府”理念與具體的法規(guī)范執(zhí)行活動(dòng)扭在一起。在這層意義上，主張要在各個(gè)階段堅(jiān)持“服務(wù)型政府”理念，只能是對(duì)“服務(wù)型政府”理念的濫用，并不會(huì)有助于“加強(qiáng)執(zhí)法部門建設(shè)”和促進(jìn)執(zhí)法水準(zhǔn)的提高，也就背離了“建設(shè)服務(wù)型政府”的宗旨。
三、政府職能的科學(xué)定位與法治政府的建設(shè)
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”理念對(duì)法治政府的依賴性
“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能”。這四項(xiàng)基本職能，是現(xiàn)代國家中政府起碼應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，是不允許有所偏廢的政府職能，因而也是皆需要科學(xué)建構(gòu)和充分實(shí)現(xiàn)的職能。從行政法的角度來看，只有針對(duì)這四項(xiàng)基本職能而架構(gòu)與之相適應(yīng)的制度和機(jī)制，進(jìn)而建立健全踐履各項(xiàng)職能的路徑和手段，全面推進(jìn)依法行政，才是對(duì)政府“服務(wù)”理念的最好闡釋和體現(xiàn)。簡而言之，觀念論層面的所謂“服務(wù)型政府”，只能在指導(dǎo)理念層面發(fā)揮作用，其最終的實(shí)現(xiàn)，則必須依托于法治政府的建設(shè)。
?。ǘ┛茖W(xué)定位政府職能與“型塑”概念比較
人們用于“型塑”政府的概念有很多，其中許多概念的內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證，需要在概念的嚴(yán)密性和獨(dú)立性等方面下工夫。從前面對(duì)“服務(wù)型政府”的考察可以看出，其“無所不包、無所不能”的廣泛性決定了其被“異化”的必然性。與此相對(duì)，“法治政府”這個(gè)概念雖然同樣具有極高的廣泛性，但是，由于其具體內(nèi)容和目標(biāo)的確定性，決定了其在“型塑”政府方面優(yōu)于“服務(wù)型政府”這個(gè)概念。
如果從狹義上理解“服務(wù)型政府”，僅限于政府提供公共服務(wù)的職能，則其對(duì)政府職能的定位存在嚴(yán)重缺失，是不全面的，當(dāng)然無從談起科學(xué)定位的問題。如果從廣義上理解“服務(wù)型政府”，將其擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)基本職能，乃至擴(kuò)展到政府的所有活動(dòng)，則其概念陳述存在嚴(yán)重缺失，更何況理論界對(duì)其概念界定尚未達(dá)至基本一致，因人而異，而實(shí)務(wù)界更沒有統(tǒng)一的定義性規(guī)定，所以，這種理解的不可支持性顯而易見。
與此相對(duì)，關(guān)于“法治政府”，2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已經(jīng)就其指導(dǎo)思想和目標(biāo)以及具體的制度、機(jī)制和方法方式等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定；2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》又對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了確認(rèn)和具體細(xì)化；并且，多年來，行政法學(xué)界關(guān)于法治行政、依法行政的諸多研究成果，也為其提供了重要的理論支撐，使得法治政府論正在從實(shí)務(wù)和理論兩個(gè)層面邁向科學(xué)的體系建構(gòu)和完善階段。可以說，按照那里所提出的“全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)”，堅(jiān)持依法行政的基本原則和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治政府的建設(shè)，正是政府服務(wù)理念的體現(xiàn)，是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，它涵蓋了所謂“服務(wù)型政府”所要求的全部內(nèi)容。
結(jié)語
“服務(wù)型政府”并不是一個(gè)全新的概念。但是，要深入、系統(tǒng)且準(zhǔn)確地把握這個(gè)概念，并給出準(zhǔn)確的定義，卻存在諸多困難。因?yàn)檫@里存在諸多維度和視角，即使將其限定在行政法的視閾內(nèi)，也同樣不宜一概而論。它要求對(duì)行政給付、規(guī)制權(quán)力與私人的自由、權(quán)利保障以及公共利益的追求之間的關(guān)系等展開全面而深入的研究[21]。所以，要從相關(guān)的層面和角度，對(duì)“服務(wù)型政府”作出全面而深入的解答，絕非短短的一篇論文所能夠做到的。本文僅限于對(duì)正確認(rèn)識(shí)行政法上的“服務(wù)型政府”提供相關(guān)的維度和視角，至于其深入的研究和全面的展開，只能作為今后的課題了。
注釋：
?、?劉熙瑞著《“服務(wù)型政府”——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，載《中國行政管理》，2002年第7期，第5頁。這個(gè)概念的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，幾乎囊括了現(xiàn)代政府所必需的一切特點(diǎn)和要素，也正是由于這個(gè)原因，此種界定被政府官員和學(xué)者們所認(rèn)同。參見張傳彬著《“服務(wù)型政府”建設(shè)的前提條件研究》，載《公共管理》，2008年第1期，第14頁。
?、?李景鵬著《從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變》，載《新視野》，2004年第5期。這里是在與“管理型政府”相對(duì)應(yīng)的意義上理解“服務(wù)型政府”的。
?、?當(dāng)然，也存在不同的觀點(diǎn)。例如，有人主張規(guī)制行政、給付行政和私經(jīng)濟(jì)行政的“三分說”。“所謂私經(jīng)濟(jì)行政，是指并非直接試圖實(shí)現(xiàn)公共目的，而是為實(shí)現(xiàn)公共目的的準(zhǔn)備性活動(dòng)。”也有人使用與規(guī)制不同的“秩序行政”這個(gè)術(shù)語。參見鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第9頁。
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【關(guān)鍵詞】：行政法 服務(wù)型政府 法治政府 政府職能 公共利益 合法權(quán)益
引言
以“服務(wù)型政府”為對(duì)象展開研究，可以說早已不具有通常所要求的論文選題的新穎性了。因?yàn)?，在中國學(xué)界，“服務(wù)型政府”幾乎成為人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域所有學(xué)科的熱點(diǎn)話題。在期刊網(wǎng)上以“服務(wù)型政府”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，將時(shí)間限定為2007年8月31日至2008年8月31日，這一年間就有445篇論文；將時(shí)間跨度放寬為改革開放30年間，則有近2000篇論文。從學(xué)術(shù)研究“接力賽”的視角來看，我起碼應(yīng)當(dāng)將這些有關(guān)文獻(xiàn)通讀一遍，可是，我連將其全部下載下來都做不到。我只是有選擇地下載了其中的103篇，通讀了其中的一部分，發(fā)現(xiàn)這個(gè)選題實(shí)在是太具有廣泛的共通性了，諸多文論都在談建設(shè)“服務(wù)型政府”，盡管視角各異，但是，其內(nèi)容卻具有極高的一致性。于是，我發(fā)現(xiàn)了寫這篇論文的新穎性——從行政法的視角厘清“服務(wù)型政府”的相關(guān)問題。
什么是“服務(wù)型政府”？圍繞這個(gè)問題，我看過許多關(guān)于所謂“服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵”的闡述，似乎一個(gè)人一種理解，這與前面提到的內(nèi)容上極高的一致性形成鮮明的對(duì)照。“服務(wù)型政府”成了許多人熱衷談?wù)搮s依然各執(zhí)一詞的最“時(shí)髦”的用語之一；“服務(wù)型政府”成了許多人爭相研究、熱衷闡述，卻僅停留在對(duì)既有“型”的內(nèi)容予以拖用或者重新排列組合。我思考了很長時(shí)間，得出的結(jié)論是：“拖用”是必要的，是“接力賽”得以成立的前提，可是，將“服務(wù)型政府”限定于“平面”理解的各學(xué)科通用式的“拖用”，則是值得商榷的。行政法學(xué)有著其自身的“疆域”，要將“服務(wù)型政府”這個(gè)概念作為行政法（學(xué)）上的概念來架構(gòu)，需要進(jìn)行相關(guān)法關(guān)系的梳理。
換個(gè)角度，從什么不是“服務(wù)型政府”的角度來思考這個(gè)問題，也許更有助于明確“服務(wù)型政府”在行政法上的定位。我用很長時(shí)間來思考這個(gè)問題，得出的回答是：行政法上的所有“政府”都（應(yīng)當(dāng)）是服務(wù)型的，換言之，“服務(wù)型政府”不宜作為行政法上“政府”分類的概念要素，而應(yīng)當(dāng)作為“政府”存在的前提性條件和指導(dǎo)價(jià)值理念來把握。我在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的過程中，理出了一個(gè)基本的判斷：將諸多層次的“服務(wù)型政府”置于同一“平面”來考察，使得諸多文論具有了極高的一致性；由于“服務(wù)型政府”本身的多層次性、多維度性和多視角性，決定了論者各持己見，難以達(dá)成基本的一致性共識(shí)。我認(rèn)為，行政法上的“服務(wù)型政府”，不宜簡單地拖用政治學(xué)、行政學(xué)等其他學(xué)科乃至行政管理實(shí)務(wù)中的概念，而應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來運(yùn)用。
本文將考察“服務(wù)型政府”的概念在理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)層面所呈現(xiàn)出的諸種形態(tài)，并以此為基礎(chǔ)，探討其在行政法上的定位，闡明與之相關(guān)的行政法視角。
一、“服務(wù)型政府”與“型塑”政府
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”與“新公共管理論”
在美國、日本等發(fā)達(dá)國家，20世紀(jì)70年代末以來，展開了被稱為deregulation、“規(guī)制緩和”（きせいかんわ）等政府再造（重塑）的行政改革。這一系列改革對(duì)中國推進(jìn)以“服務(wù)型政府”為目標(biāo)的行政管理體制改革產(chǎn)生了重要影響。
“新公共管理論”將一系列行政改革所追求的目標(biāo)歸納為如下方面：1.政府角色重新定位——政府應(yīng)集中精力“掌舵”（即做好決策工作）而非“劃槳”（即做好具體的服務(wù)性工作）；2.將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門；3.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，建立有使命感的公共組織；4.把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨；5.加強(qiáng)公共部門的績效評(píng)估[1]。
雖然西方國家并未明確提出“服務(wù)型政府”（service government）的概念，并且，新公共管理論也有其自身難以克服的缺陷，如市場化取向往往導(dǎo)致對(duì)公共利益的背離，顧客服務(wù)導(dǎo)向常常致使公民價(jià)值的喪失等，其適用條件等需要進(jìn)行特別限定，但是，相關(guān)理論對(duì)完善或者說正確把握“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，具有重要的參照價(jià)值。
在中國，黨政部門明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，理論界圍繞“服務(wù)型政府”而展開全方位的探究，在諸多方面體現(xiàn)出不同于“新公共管理論”的色彩。但是，不容否認(rèn)的是，“服務(wù)型政府”就是發(fā)達(dá)國家在克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，應(yīng)對(duì)政府的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，而推動(dòng)公共行政改革的過程中，所提倡和追求的以市場化和企業(yè)化管理為核心理念的新公共管理理念的翻版。
?。ǘ?ldquo;服務(wù)型政府”在理論層面的探討
有人認(rèn)為，20世紀(jì)90年代初期，中國大陸行政法學(xué)界最早使用了與“服務(wù)型政府”類似的“服務(wù)行政”概念[2]。當(dāng)時(shí)，“服務(wù)型政府”沒有被廣泛接受，人們對(duì)“服務(wù)行政”的理解也非常不統(tǒng)一，但是，對(duì)“服務(wù)行政”進(jìn)行了一定程度的探討和應(yīng)用，比如將其用于論述公共行政的倫理視角等[3]，主要是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度來分析中國的行政現(xiàn)實(shí)，試圖建構(gòu)出適合中國大陸本土歷史和現(xiàn)實(shí)的行政制度框架[4]。其實(shí)，綜觀迄今為止有關(guān)“服務(wù)型政府”的諸多探討，雖然論者所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其中大多是從行政價(jià)值、行政倫理和行政哲學(xué)的角度展開的。
2002年，作為中國政府改革的目標(biāo)選擇，行政學(xué)界明確提出了“服務(wù)型政府”的概念：服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”①。之后，圍繞“服務(wù)型政府”定義的探討大量出現(xiàn)。盡管每個(gè)人的表述都有所不同，但是，強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的治理理念，注重依法行政的行為準(zhǔn)則，追求滿足公眾需求的服務(wù)模式及回應(yīng)民意的政府責(zé)任，是諸多有關(guān)“服務(wù)型政府”概念界定中較為突出的價(jià)值訴求。這種價(jià)值訴求，被認(rèn)為對(duì)于中國行政學(xué)的進(jìn)步和行政實(shí)踐的發(fā)展都有著里程碑式的意義[5]。然而，這種缺乏實(shí)際制度和機(jī)制支撐的、過于籠統(tǒng)和界限模糊的概念界定，被人們根據(jù)各自的偏好加入了諸多要素，如：有限政府、掌舵政府、和諧服務(wù)、危機(jī)管理、扁平化組織以及摒棄官僚制等[6]，為“型塑”政府增加了諸多素材。
——服務(wù)型政府是指政府僅擁有有限管理社會(huì)的權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理負(fù)有限責(zé)任，通過向市場主體提供公共服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場主體的互動(dòng)式管理②。
——服務(wù)型政府是指政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者，政府從以控制管理為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要?jiǎng)?wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域[7]。
——服務(wù)型政府是指政府以全新的服務(wù)理念為支撐，突出以民為本，以提高政府服務(wù)技能和服務(wù)水平為中心，構(gòu)建以市場為導(dǎo)向、以公共服務(wù)為特征的政府管理體系[8]。
——服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，以公共利益為目標(biāo)，以社會(huì)公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，努力為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府[9]。
……
于是，“服務(wù)型政府”便成為一個(gè)無所不包、無所不能的政府發(fā)展工具，更成為某些政府官員的政治口號(hào)，呈現(xiàn)出被錯(cuò)用、濫用及政治口號(hào)式地應(yīng)用的所謂“服務(wù)型政府的異化”現(xiàn)象[10]。有人為了論證憲政與構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在契合，甚至無視“人民”和“公民”這兩個(gè)概念的差異性，強(qiáng)調(diào)指出：“根據(jù)1982年《憲法》，我國的憲政結(jié)構(gòu)最突出的特點(diǎn)就是將公民置于了至高無上的地位。”[11]
?。ㄈ?ldquo;服務(wù)型政府”在實(shí)務(wù)層面的展開
在實(shí)務(wù)層面，雖然很少有像學(xué)界那樣予以明確的概念界定，但是，有關(guān)“服務(wù)型政府”的概念也伴隨著理論界研究的發(fā)展，更多的是面對(duì)飛速發(fā)展的實(shí)踐要求而以創(chuàng)新機(jī)制的形式得以展開，并進(jìn)而促進(jìn)了學(xué)界對(duì)相關(guān)問題的研究。
正如黨的十七大報(bào)告所指出：“當(dāng)代世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。”中國正在發(fā)生的廣泛而深刻的變革，包括以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的一系列行政管理體制的改革，是以改革開放30年來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至政治的改革發(fā)展為背景的，也是黨和政府關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀等的施政理念得以實(shí)現(xiàn)的路徑和手段選擇。同時(shí)，“建設(shè)服務(wù)型政府”的提出，也是與世界許多國家和地區(qū)政府改革潮流相一致并互為影響的結(jié)果。
“服務(wù)型政府的本質(zhì)特性是把為社會(huì)公民提供良好的服務(wù)奉為最主要的宗旨和原則。”[12]經(jīng)濟(jì)全球化和中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），為人們了解世界和思考我國政府角色定位提供了重要的契機(jī)，出現(xiàn)了市場原理主義論等政府規(guī)制否定論，甚至不顧中國市場發(fā)育極不成熟等現(xiàn)實(shí)，而主張政府的主要角色就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)為市場、社會(huì)發(fā)展提供規(guī)則和秩序的服務(wù)者的觀點(diǎn)，也促使實(shí)務(wù)層面對(duì)政府職能定位進(jìn)行反思。西方國家新公共管理論的介紹和引進(jìn)，促使有關(guān)服務(wù)理念逐步從模糊走向清晰，從混沌走向明確，為“服務(wù)型政府”這一概念的提出提供了一系列理論和實(shí)踐基礎(chǔ)[13]。政府要在繼續(xù)增加經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為此，政府根本價(jià)值理念需要轉(zhuǎn)變，政府全部職能需要合理定位，政府管理方式需要改革創(chuàng)新，于是，“服務(wù)型政府”這一概念在政府工作層面得以確立。
2004年2月21日，溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上，以《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》為題發(fā)表講話，首次提出我國要建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)[14]。同年3月8日，在參加全國人大會(huì)議期間，溫家寶又強(qiáng)調(diào)：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”2005年3月5日，溫家寶在十屆全國人大第三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中，用一個(gè)完整部分來論述服務(wù)型政府建設(shè)，要求創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平；政府各部門要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合；健全社會(huì)公示、社會(huì)聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理；大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
2007年10月15日，在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。但是，綜觀在該項(xiàng)下的內(nèi)容，并沒有對(duì)“服務(wù)型政府”的概念界定，作為“社會(huì)主義民主政治”的重要構(gòu)成部分之一，“建設(shè)服務(wù)型政府”主要體現(xiàn)為行政管理體制改革的總體思路和遠(yuǎn)景描繪。
黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)層將服務(wù)型政府作為我國行政管理體制改革的目標(biāo)而一再加以強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，展示了未來政府發(fā)展走向和遠(yuǎn)景，為實(shí)務(wù)層面建設(shè)服務(wù)型政府提供了重要的政策依據(jù)，指明了努力方向。但是，那里所闡述的內(nèi)容具有高度的概括性和抽象性，尤其是從行政法（學(xué)）的角度來看，有關(guān)“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)只是政治性的綱領(lǐng)口號(hào)，很難作為法的概念來把握，至多可以將其理解為各級(jí)政府的努力義務(wù)，而要將相關(guān)內(nèi)容真正落到實(shí)處，則有待于完善相關(guān)配套制度和機(jī)制，分門別類地、分層次、分階段、循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。換言之，對(duì)于基層實(shí)務(wù)部門來說，建設(shè)什么樣的政府才是服務(wù)型政府，以及如何建設(shè)服務(wù)型政府等，都依然是有待探索的課題。
?。ㄋ模?ldquo;服務(wù)型政府”與“型塑”政府的諸多形態(tài)
在中國，“型塑”政府的諸多概念，諸如全能管制型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府、學(xué)習(xí)型政府、效能型政府、親民型政府、公共治理型政府等，和服務(wù)型政府一起，構(gòu)成了各個(gè)發(fā)展階段或者某些領(lǐng)域的亮麗風(fēng)景線[16]。但是，要將這些泛化了的“型塑”概念作為行政法概念來架構(gòu)，則需要進(jìn)行扎實(shí)的梳理和取舍判斷。正如“服務(wù)行政”只能作為理解行政法的定位和作用的指導(dǎo)理念[17]，而不能作為嚴(yán)格意義上的行政法概念來把握一樣，“服務(wù)型政府”這個(gè)概念只宜于作為探討政府職能定位的價(jià)值追求目標(biāo)和指導(dǎo)理念，不宜作為行政法（學(xué)）上相關(guān)法關(guān)系架構(gòu)的基礎(chǔ)性概念。這是因?yàn)?，從論者所闡述的諸“型”可以看出，其中的概念內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證等現(xiàn)象普遍而嚴(yán)重，使得諸“型”難以作為嚴(yán)密的學(xué)術(shù)概念來定位，要從行政法的角度對(duì)其進(jìn)行法關(guān)系的架構(gòu)，更是存在諸多困難。
二、把握“服務(wù)型政府”的行政法視角
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”的法概念屬性
無論是理論界，還是實(shí)務(wù)界，人們對(duì)“服務(wù)型政府”內(nèi)涵的理解，依然處于眾說紛紜的階段。誠然，現(xiàn)代國家中有許多問題的解決有賴于科際研究，許多理論的構(gòu)成需要多學(xué)科通力合作，但是，要從法的層面來架構(gòu)“服務(wù)型政府”這個(gè)概念，則要求尊重概念不夠精確的現(xiàn)實(shí)，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和層次劃分，在獲得相對(duì)穩(wěn)定和明確的分類基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確各種場景和時(shí)段中的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）架構(gòu)。
“服務(wù)型政府”這個(gè)概念不是法的概念，至少可以說，在行政法上，在目前階段還很難建構(gòu)起針對(duì)所謂“服務(wù)型政府”所包含的內(nèi)容，承認(rèn)公民的主觀性請(qǐng)求權(quán)的制度。例如，針對(duì)政府服務(wù)的缺失、政府不能及時(shí)對(duì)民眾需求作出反應(yīng)、政府信息公開不充分以及缺少公眾參與到政府管理的有效渠道等中國政府體系的某些重要缺位，雖然早已成為學(xué)界和政界討論“服務(wù)型政府”的切入點(diǎn)，但是，具體到行政法的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）層面，除非有相關(guān)法規(guī)范的明確規(guī)定，否則，尚不能以前述“服務(wù)型政府”要素的欠缺或者未全面實(shí)現(xiàn)，而對(duì)公民廣泛承認(rèn)具體的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)。換言之，對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行概念梳理和分類，從行政法的視角構(gòu)建相應(yīng)的法關(guān)系，確立相應(yīng)的制度和機(jī)制，不僅是各級(jí)政府所應(yīng)當(dāng)致力于追求的改革發(fā)展目標(biāo)，而且也是行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)的重要課題。
從行政法的角度對(duì)“服務(wù)型政府”進(jìn)行梳理，要求區(qū)分制度建構(gòu)的指導(dǎo)理念、相關(guān)法規(guī)范的制定和政策形成、法規(guī)范的執(zhí)行等不同層面，分別進(jìn)行具體的探討。
（二）作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”
在人民主權(quán)原理之下，政府的存在以及政府的所有活動(dòng)，都是為人民服務(wù)的。所以，只要為人民所需要，無論其承擔(dān)什么職能，所有政府都應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)型政府”。2003年9月，溫家寶在國家行政學(xué)院的講話中指出：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能。”[18]作為指導(dǎo)理念的“服務(wù)型政府”，并非僅限于對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的政府的要求，也同樣適用于承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會(huì)管理等職能的政府。
在現(xiàn)代國家，行政大致可以分為給付行政與規(guī)制行政兩種形態(tài)③。規(guī)制行政是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了實(shí)現(xiàn)維持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公共福祉等目的，而對(duì)私人的權(quán)利、自由進(jìn)行限制的活動(dòng)。給付行政則是指行政機(jī)關(guān)等行政主體為了確保私人在生活和事業(yè)發(fā)展上的可能性，而對(duì)私人提供精神的或者物質(zhì)的便利和利益的活動(dòng)[19]。無論是規(guī)制行政，還是給付行政，都是以介入國民生活，并施以影響為目的的。但是，前者以權(quán)力為基礎(chǔ)，后者卻是以經(jīng)濟(jì)力量為后盾的作用，在這一點(diǎn)上，兩者存在著極大的差異?；谶@種差異，在行政法學(xué)上形成了不同的法律保留論[20]。給付行政與規(guī)制行政，這是相互對(duì)應(yīng)的性質(zhì)不同的概念。但是，在給付行政中往往離不開規(guī)制行政，在某些領(lǐng)域、某些階段甚至需要強(qiáng)化相關(guān)規(guī)制，例如，社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制加入、利用強(qiáng)制等。其實(shí)，不僅限于此，甚至可以說，所有的給付行政都是以規(guī)制行政為支撐的?？傊?，給付行政中的規(guī)制強(qiáng)化，是實(shí)現(xiàn)國民權(quán)利的重要方式和方法，因此，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)閷?shí)施了相關(guān)規(guī)制而否定其給付行政性，更不應(yīng)當(dāng)因此而將其置于所謂“服務(wù)型政府”的范疇之外。
“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”（《憲法》第二條第一款）“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”（《憲法》第二十七條第二款）堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把為人民服務(wù)作為各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則，作為人民政府的基本要求，作為政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，也是“服務(wù)型政府”的價(jià)值歸宿。在這個(gè)層面上，與政府是否直接承擔(dān)狹義的“服務(wù)”職能無關(guān)，政府的存在、運(yùn)作，都必須以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，從更加廣泛的意義上為人民謀利益。換言之，無論是實(shí)行規(guī)制、懲處，還是實(shí)行指導(dǎo)、給付，都應(yīng)當(dāng)符合人民的根本利益；只要符合人民的根本利益，無論其所承擔(dān)的職能具有怎樣的具體屬性，該政府就都是“服務(wù)型政府”。
這里的“服務(wù)”對(duì)象是人民，所謀求的利益是國家、社會(huì)公共利益，當(dāng)然也包括私人的合法權(quán)益。需要注意的是，“人民”和“公民”是不同層次的兩個(gè)概念，“服務(wù)于人民”和“服務(wù)于每個(gè)公民”之間要畫等號(hào)，還需要進(jìn)行一系列制度和機(jī)制的建構(gòu)。因具體的私人受到規(guī)制或者懲處，因而否定該政府的“服務(wù)型政府”的屬性，這種邏輯架構(gòu)是不能成立的。所以，這里存在著如何判斷人民的根本利益、國家利益或者公共利益的問題，存在著如何衡量包括公民的合法權(quán)益在內(nèi)的相關(guān)利益的選擇取舍的問題。而這些問題更多地呈現(xiàn)出政治色彩，往往是不適于由行政法層面的規(guī)范進(jìn)行具體調(diào)整的。換言之，“服務(wù)型政府”的建構(gòu)是行政法（學(xué)）的指導(dǎo)理念，是對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)政府的基本職能進(jìn)行優(yōu)化配置和制度支撐的指導(dǎo)理念，也是應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)于行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟(jì)等行政過程始終的指導(dǎo)理念。
“服務(wù)型政府”，作為行政法和行政法學(xué)的指導(dǎo)理念，其中的“服務(wù)”內(nèi)涵極其廣泛，要通過諸多層面和領(lǐng)域的諸多原則和規(guī)范來體現(xiàn)，所以，用“服務(wù)行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進(jìn)行層次區(qū)分的“服務(wù)行政”概念的濫用，對(duì)科學(xué)的行政法體系的建構(gòu)是有害的，也不利于行政法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。
?。ㄈ┓ㄕ邔W(xué)層面的“服務(wù)型政府”
根據(jù)黨的十七大的有關(guān)闡述，建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的目標(biāo)和遠(yuǎn)景，所以，對(duì)我國行政管理體制改革和政府建設(shè)來說，意味著相關(guān)法規(guī)范的制定和完善，意味著一系列配套機(jī)制的形成和完備。從行政法的角度對(duì)法規(guī)范的制定和政策形成展開研究，探討適合于“服務(wù)型政府”要求的法政策學(xué)，亦具有重要的意義。
在法政策學(xué)層面，“服務(wù)型政府”中的“服務(wù)”依然是廣泛意義上的概念。
綜觀黨的十七大報(bào)告，可以說其每一部分都滲透著“服務(wù)”的理念，而其中第八部分“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”所體現(xiàn)的“服務(wù)”性最為強(qiáng)烈。“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。”這部分內(nèi)容雖然不包括在“建設(shè)服務(wù)型政府”之中，但是，它是“建設(shè)服務(wù)型政府”遠(yuǎn)景的具體化，是“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)構(gòu)架。
反觀“建設(shè)服務(wù)型政府”部分的內(nèi)容，主要是關(guān)于行政管理體制改革的規(guī)劃設(shè)計(jì)和制度安排，卻較少關(guān)于提供公共服務(wù)的直接闡述。在這層意義上，這里的“服務(wù)”是有所限定的。但是，這里所說的“建設(shè)服務(wù)型政府”依然使用了廣義上的“服務(wù)”概念，即是通過行政管理體制改革，使政府能夠更好地承擔(dān)起為人民服務(wù)的職能這種意義上的“服務(wù)”概念。換言之，行政管理體制改革的目標(biāo)是“建設(shè)服務(wù)型政府”；“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要通過一系列具體的體制和機(jī)制支撐；在建構(gòu)相關(guān)體制和機(jī)制的立法和政策形成中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“服務(wù)”的理念。
該部分所闡述的各項(xiàng)行政管理體制改革，為行政法制體系的建構(gòu)提出了一系列努力目標(biāo)，也為行政法學(xué)研究提出了一系列重要的課題。無論是制定行政管理體制改革總體方案，還是健全政府職責(zé)體系，乃至確立政企、政資、政事、政府與市場中介組織的分界；無論是垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，還是大部門體制的推進(jìn)，乃至各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的合理化配置；每一項(xiàng)內(nèi)容都與行政法密切相關(guān)，都需要行政法學(xué)研究成果的支撐。至于黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題以及事業(yè)單位改革問題等，行政法學(xué)研究同樣應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。行政法思維乃至行政法學(xué)研究和行政法學(xué)者的參與，是一系列行政管理體制改革健康發(fā)展和有序推進(jìn)的重要保障。否則，像大部制推進(jìn)過程中明顯違反《國務(wù)院組織法》而超編設(shè)置副部長之類的現(xiàn)象將在所難免。
但是，需要反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)的是，將前述內(nèi)容作為實(shí)現(xiàn)“建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的具體支撐或者前提條件來把握，從法政策學(xué)層面對(duì)各類制度或者機(jī)制展開研究，在行政法學(xué)上都有與之相對(duì)應(yīng)的概念范疇和領(lǐng)域劃分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)的行政法學(xué)體系的要求，在其各自相應(yīng)的部分予以定位并展開分門別類的深入研究，而不應(yīng)當(dāng)也不可能將這些內(nèi)容作為概括性的“服務(wù)型政府”的內(nèi)容，在行政法學(xué)上確立獨(dú)立的范疇或者領(lǐng)域。否則，將嚴(yán)重破壞科學(xué)的行政法學(xué)體系的建構(gòu)。
?。ㄋ模┓ㄒ?guī)范執(zhí)行過程中的“服務(wù)型政府”
對(duì)于行政法或者行政法學(xué)來講，“服務(wù)型政府”的意義主要體現(xiàn)在指導(dǎo)理念層面。如前所述，在法政學(xué)體系中，已經(jīng)存在相關(guān)的概念范疇和領(lǐng)域與“服務(wù)型政府”所涵蓋的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，無需也不應(yīng)當(dāng)濫用“服務(wù)型政府”這個(gè)概念范疇。在法規(guī)范執(zhí)行層面更是如此。對(duì)于承擔(dān)政府活動(dòng)的具體任務(wù)的公務(wù)員及其他相關(guān)人員，其所承擔(dān)任務(wù)的具體性和特定性，決定了其只要堅(jiān)持和全面貫徹依法行政的原則，按照相關(guān)規(guī)范履行其法定的職責(zé)，忠于職守，恪盡職責(zé)，便是為人民服務(wù)的最好體現(xiàn)，不應(yīng)當(dāng)也絕對(duì)不宜特地引入“服務(wù)型政府”的概念，作為其履行職責(zé)的依據(jù)規(guī)范。
當(dāng)然，“服務(wù)型政府”所要求的以社會(huì)為本位、以公民為本位、以為公民服務(wù)為宗旨之類的理念，應(yīng)當(dāng)為政府活動(dòng)承擔(dān)者的公務(wù)員所熟知、領(lǐng)會(huì)和掌握，應(yīng)當(dāng)在具體的行政活動(dòng)中予以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。不過，這是公務(wù)員倫理規(guī)范層面的問題，而不是法規(guī)范執(zhí)行層面的整體性問題。換言之，“服務(wù)型政府”在法規(guī)范執(zhí)行層面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各個(gè)階段、各項(xiàng)工作的具體處理中，但它僅限于對(duì)公務(wù)員的倫理規(guī)范約束，并且，要使其具有法的約束力，還需要制定相應(yīng)的公務(wù)員倫理法規(guī)范，甚至作為公務(wù)員行為規(guī)則加以明確規(guī)定。
例如，“服務(wù)型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治決策和法規(guī)范創(chuàng)制共同完成，而“法定程序”則完全依賴于相關(guān)立法的明確規(guī)定。政府對(duì)誰服務(wù)，何時(shí)服務(wù)，服務(wù)什么，如何服務(wù)等，這些都需要在政策形成和立法階段加以解決。在法規(guī)范執(zhí)行層面，公務(wù)員及其他相關(guān)人員仍然享有一定程度的裁量權(quán)，但是，無論是要件裁量還是效果裁量，抑或是過程裁量，支配其裁量判斷的直接原理或者原則，當(dāng)是法治行政的原理或者依法行政的原則。至于“服務(wù)型政府”的理念，在這個(gè)層面充其量只能是公務(wù)員等進(jìn)行裁量判斷之際的主觀因素之一，是很難作為具有可操作性的強(qiáng)行法規(guī)范來發(fā)揮其作用的。
綜上所述，在法規(guī)范執(zhí)行層面，重要的是通過立法和政策形成，提供明確的基準(zhǔn)、規(guī)則和程序，建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力行使秩序，而不宜將“服務(wù)型政府”理念與具體的法規(guī)范執(zhí)行活動(dòng)扭在一起。在這層意義上，主張要在各個(gè)階段堅(jiān)持“服務(wù)型政府”理念，只能是對(duì)“服務(wù)型政府”理念的濫用，并不會(huì)有助于“加強(qiáng)執(zhí)法部門建設(shè)”和促進(jìn)執(zhí)法水準(zhǔn)的提高，也就背離了“建設(shè)服務(wù)型政府”的宗旨。
三、政府職能的科學(xué)定位與法治政府的建設(shè)
?。ㄒ唬?ldquo;服務(wù)型政府”理念對(duì)法治政府的依賴性
“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能”。這四項(xiàng)基本職能，是現(xiàn)代國家中政府起碼應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，是不允許有所偏廢的政府職能，因而也是皆需要科學(xué)建構(gòu)和充分實(shí)現(xiàn)的職能。從行政法的角度來看，只有針對(duì)這四項(xiàng)基本職能而架構(gòu)與之相適應(yīng)的制度和機(jī)制，進(jìn)而建立健全踐履各項(xiàng)職能的路徑和手段，全面推進(jìn)依法行政，才是對(duì)政府“服務(wù)”理念的最好闡釋和體現(xiàn)。簡而言之，觀念論層面的所謂“服務(wù)型政府”，只能在指導(dǎo)理念層面發(fā)揮作用，其最終的實(shí)現(xiàn)，則必須依托于法治政府的建設(shè)。
?。ǘ┛茖W(xué)定位政府職能與“型塑”概念比較
人們用于“型塑”政府的概念有很多，其中許多概念的內(nèi)涵模糊、交叉重疊、循環(huán)論證，需要在概念的嚴(yán)密性和獨(dú)立性等方面下工夫。從前面對(duì)“服務(wù)型政府”的考察可以看出，其“無所不包、無所不能”的廣泛性決定了其被“異化”的必然性。與此相對(duì)，“法治政府”這個(gè)概念雖然同樣具有極高的廣泛性，但是，由于其具體內(nèi)容和目標(biāo)的確定性，決定了其在“型塑”政府方面優(yōu)于“服務(wù)型政府”這個(gè)概念。
如果從狹義上理解“服務(wù)型政府”，僅限于政府提供公共服務(wù)的職能，則其對(duì)政府職能的定位存在嚴(yán)重缺失，是不全面的，當(dāng)然無從談起科學(xué)定位的問題。如果從廣義上理解“服務(wù)型政府”，將其擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)基本職能，乃至擴(kuò)展到政府的所有活動(dòng)，則其概念陳述存在嚴(yán)重缺失，更何況理論界對(duì)其概念界定尚未達(dá)至基本一致，因人而異，而實(shí)務(wù)界更沒有統(tǒng)一的定義性規(guī)定，所以，這種理解的不可支持性顯而易見。
與此相對(duì)，關(guān)于“法治政府”，2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已經(jīng)就其指導(dǎo)思想和目標(biāo)以及具體的制度、機(jī)制和方法方式等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定；2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》又對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了確認(rèn)和具體細(xì)化；并且，多年來，行政法學(xué)界關(guān)于法治行政、依法行政的諸多研究成果，也為其提供了重要的理論支撐，使得法治政府論正在從實(shí)務(wù)和理論兩個(gè)層面邁向科學(xué)的體系建構(gòu)和完善階段。可以說，按照那里所提出的“全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)”，堅(jiān)持依法行政的基本原則和基本要求，致力于合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治政府的建設(shè)，正是政府服務(wù)理念的體現(xiàn)，是人民主權(quán)原理的內(nèi)在要求，它涵蓋了所謂“服務(wù)型政府”所要求的全部內(nèi)容。
結(jié)語
“服務(wù)型政府”并不是一個(gè)全新的概念。但是，要深入、系統(tǒng)且準(zhǔn)確地把握這個(gè)概念，并給出準(zhǔn)確的定義，卻存在諸多困難。因?yàn)檫@里存在諸多維度和視角，即使將其限定在行政法的視閾內(nèi)，也同樣不宜一概而論。它要求對(duì)行政給付、規(guī)制權(quán)力與私人的自由、權(quán)利保障以及公共利益的追求之間的關(guān)系等展開全面而深入的研究[21]。所以，要從相關(guān)的層面和角度，對(duì)“服務(wù)型政府”作出全面而深入的解答，絕非短短的一篇論文所能夠做到的。本文僅限于對(duì)正確認(rèn)識(shí)行政法上的“服務(wù)型政府”提供相關(guān)的維度和視角，至于其深入的研究和全面的展開，只能作為今后的課題了。
注釋：
?、?劉熙瑞著《“服務(wù)型政府”——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，載《中國行政管理》，2002年第7期，第5頁。這個(gè)概念的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，幾乎囊括了現(xiàn)代政府所必需的一切特點(diǎn)和要素，也正是由于這個(gè)原因，此種界定被政府官員和學(xué)者們所認(rèn)同。參見張傳彬著《“服務(wù)型政府”建設(shè)的前提條件研究》，載《公共管理》，2008年第1期，第14頁。
?、?李景鵬著《從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變》，載《新視野》，2004年第5期。這里是在與“管理型政府”相對(duì)應(yīng)的意義上理解“服務(wù)型政府”的。
?、?當(dāng)然，也存在不同的觀點(diǎn)。例如，有人主張規(guī)制行政、給付行政和私經(jīng)濟(jì)行政的“三分說”。“所謂私經(jīng)濟(jì)行政，是指并非直接試圖實(shí)現(xiàn)公共目的，而是為實(shí)現(xiàn)公共目的的準(zhǔn)備性活動(dòng)。”也有人使用與規(guī)制不同的“秩序行政”這個(gè)術(shù)語。參見鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第9頁。
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