論對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)的審查

【摘要】：對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)予以司法審查是達(dá)致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權(quán)威、保障訴訟程序公開公平、力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，不具有司法實(shí)務(wù)可操作性，虛置了撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，代之以多元化靈活的審查規(guī)則是必要的；多元撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之建構(gòu)應(yīng)考量諸種因素，對(duì)實(shí)務(wù)中存在的種種申請(qǐng)撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，予以妥當(dāng)設(shè)計(jì)。
【關(guān)鍵詞】：行政訴訟撤訴 審查規(guī)則 多元
　 行政訴訟申請(qǐng)撤訴審查規(guī)則設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、實(shí)用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標(biāo)志。同時(shí)，撤訴審查規(guī)則牽涉行政審判權(quán)、相對(duì)人訴權(quán)、行政權(quán)力三者間的相互關(guān)系，關(guān)乎公、私權(quán)益的平衡協(xié)調(diào)?？梢院敛贿^分地說，撤訴審查規(guī)則既是行政法學(xué)理論界必須認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)重大課題，又是行政審判實(shí)務(wù)不得不經(jīng)常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價(jià)值。
　 一、行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之正當(dāng)性
　 行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之法條依據(jù)是現(xiàn)行《行政訴訟法》第51條和2008年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（下稱《若干規(guī)定》）第2條。
　 分析我國(guó)的行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是一元化的。表現(xiàn)為無(wú)論何種情形下的撤訴申請(qǐng)必須經(jīng)過人民法院的司法審查，由人民法院裁定是否準(zhǔn)予，絕無(wú)任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是僵硬的。表現(xiàn)為種種情形下的撤訴申請(qǐng)必須歷經(jīng)人民法院形式性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則既導(dǎo)致了實(shí)踐困境，又引發(fā)了學(xué)界爭(zhēng)論：
　 一元化、僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐的困窘：盡管《行政訴訟法》和《若干規(guī)定》明文規(guī)定，對(duì)行政撤訴申請(qǐng)，法院應(yīng)予以形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，進(jìn)而以裁定之法律文書形式作出是否準(zhǔn)允，但司法實(shí)踐中，法院對(duì)所有的撤訴申請(qǐng)一律放行，大開綠燈，行政審判實(shí)務(wù)中毫無(wú)一例不準(zhǔn)許撤訴申請(qǐng)裁定作出，撤訴審查規(guī)則在行政審判現(xiàn)實(shí)上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權(quán)與行政權(quán)憲政設(shè)置方面的原因，也有行政審判人員職業(yè)素養(yǎng)和道德方面的原因。在行政審判權(quán)與行政權(quán)力二者的關(guān)系上，行政審判權(quán)天生幼弱，如今仍尚未成年，面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，行政審判權(quán)往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對(duì)人的申請(qǐng)撤訴，正好借機(jī)下臺(tái)，全身而退，何樂而不為。這兩個(gè)方面問題的解決，一方面需要憲政上權(quán)力格局的重新調(diào)整，需要強(qiáng)化行政審判權(quán)，塑造行政審判權(quán)的權(quán)威；另一方面需要提升行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，需要行政審判法官的專業(yè)化和精英化。無(wú)疑這兩者均非一時(shí)半會(huì)可以成就的，它是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的艱巨系統(tǒng)工程。除上述原因外，筆者認(rèn)為行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則自身設(shè)計(jì)的刻板僵硬，也是被司法實(shí)務(wù)虛置的重要因由，該問題早已引起學(xué)界的重視，爭(zhēng)鳴一直不斷，主要爭(zhēng)論體現(xiàn)在兩大方面：
　 其一，要不要司法審查。國(guó)內(nèi)大多數(shù)行政訴訟法學(xué)者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權(quán)主義和職權(quán)探知主義占支配地位，和當(dāng)事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質(zhì)，所以主張對(duì)行政撤訴申請(qǐng)應(yīng)該予以司法審查。[1]也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，按照訴訟構(gòu)造原理，法院應(yīng)當(dāng)是中立的、被動(dòng)的裁判者，法官不應(yīng)主動(dòng)追訴，根據(jù)行政訴訟法律的規(guī)定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔(dān)當(dāng)了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續(xù)審下去。這種制度體現(xiàn)了濃厚的職權(quán)主義色彩，但在現(xiàn)實(shí)中是失效的，司法實(shí)踐從來(lái)沒出現(xiàn)過不準(zhǔn)撤訴的情況，所以主張行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則完全沒有必要，理應(yīng)廢除。[2]
　 其二，如何進(jìn)行司法審查。贊同對(duì)行政撤訴申請(qǐng)予以司法審查的學(xué)者，在對(duì)如何進(jìn)行撤訴審查問題上沒能達(dá)成共識(shí)。多數(shù)學(xué)者基于法規(guī)出發(fā)，認(rèn)為對(duì)行政撤訴的申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行全面的司法審查，既要從形式方面進(jìn)行審查，同時(shí)也還必須從實(shí)質(zhì)角度予以司法審查，包括審查原告申請(qǐng)撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會(huì)給國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益及他人合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害等實(shí)質(zhì)性問題。也有學(xué)者認(rèn)為，人民法院對(duì)撤訴申請(qǐng)，只需進(jìn)行形式性的司法審查，包括申請(qǐng)撤訴的主體是否適格、申請(qǐng)的時(shí)間是否合法、是否采用書面申請(qǐng)的形式等方面。[3]
　 筆者認(rèn)為，必須把當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)納入司法審查的范圍，這是個(gè)原則問題，絕不可放棄和動(dòng)搖。行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則具有充足的正當(dāng)性：
　 (1)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是達(dá)致行政訴訟宗旨的必然要求?！缎姓V訟法》的立法宗旨表現(xiàn)為互相關(guān)聯(lián)的三個(gè)方面：保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。其中，除“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”外，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，并通過行政訴訟程序糾正違法的行政行為。而要達(dá)致監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，也必須通過保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益之手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益這兩項(xiàng)宗旨的比較上，筆者認(rèn)為是互為手段與目的的關(guān)系，不可輕言孰輕孰重，不論是哪一宗旨的實(shí)現(xiàn)，均離不開對(duì)行政行為的合法性審查，對(duì)行政行為的合法性司法審查無(wú)疑是監(jiān)督與保護(hù)宗旨達(dá)致的惟一路徑。因此，《行政訴訟法》確立了對(duì)行政行為合法性審查之基本原則。人民法院作為依法行使審判權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力運(yùn)作模式具有消極、被動(dòng)的特點(diǎn)。不告不理是司法權(quán)運(yùn)作的普遍原則。在行政訴訟活動(dòng)中，這一原則表現(xiàn)為行政行為所侵害的相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益是否能得到司法救濟(jì)，首先取決于該行政行為的相對(duì)人或利害關(guān)系人是否主動(dòng)行使起訴這一程序性權(quán)利，如果無(wú)人向人民法院起訴，即使人民法院發(fā)現(xiàn)了或了解到行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，侵犯了公民、法人或和其他組織的合法權(quán)益，也不得主動(dòng)啟動(dòng)行政訴訟程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查。行政訴訟程序是否啟動(dòng)，完全決定于與行政機(jī)關(guān)行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織的自由意志，人民法院無(wú)權(quán)干預(yù)。但是，行政訴訟程序一旦因起訴而啟動(dòng)，法院就獲得了對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)權(quán)，同時(shí)也擁有了對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)，若對(duì)當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)不作司法審查，完全取決于當(dāng)事人的自由意志，法院就無(wú)從對(duì)行政行為施以監(jiān)督，《行政訴訟法》所確定的對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督宗旨就無(wú)法達(dá)致，也就無(wú)法維護(hù)公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。
　 (2)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是塑造行政審判權(quán)威的必然要求。司法具有足夠的權(quán)威性，是訴訟作為糾紛解決方式存在的根基。依法治國(guó)方略的確立與踐行，審判體制的改革及深入，使得法院權(quán)威得到了大幅提高。但是訴訟尤其是行政訴訟中，司法的權(quán)威仍不足?！缎姓V訟法》首次將公民與政府放在了平等的位置，其對(duì)中國(guó)公民人權(quán)的保障以及對(duì)政府的監(jiān)督和促進(jìn)作用，無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)也不過分。
　 行政審判體制的建立，開啟了中國(guó)的歷史，是中國(guó)行憲史上一個(gè)重要的里程碑。[4]但是，隨著法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，公民法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政審判的實(shí)踐也不斷走向深入，行政審判涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣，現(xiàn)行行政審判體制引發(fā)的問題也越來(lái)越多，難度越來(lái)越大。現(xiàn)行行政審判體制已經(jīng)成為制約行政訴訟制度發(fā)展的重要因素。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行行政審判體制面臨的是全面性危機(jī)，存在問題的突出表現(xiàn)之一是：法院在行政審判中的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏。[5]法院在行政審判活動(dòng)中權(quán)威的確立，是一個(gè)宏觀而艱巨的系統(tǒng)工程，需從多方面著手，但對(duì)既有的行政審判權(quán)予以強(qiáng)化，或通過重新構(gòu)建以增加權(quán)力運(yùn)行的可操作性，是塑造行政審判權(quán)權(quán)威的方面之一。筆者認(rèn)為，通過對(duì)人民法院撤訴申請(qǐng)的司法審查權(quán)予以精細(xì)化設(shè)計(jì)，增強(qiáng)其可操作性，是可以求得該權(quán)力新生的。相反，若果當(dāng)事人一旦申請(qǐng)撤訴，訴訟程序必須終止，無(wú)論人民法院此前進(jìn)行了多么充分的準(zhǔn)備工作，投入了多少時(shí)間、人力、物力等司法資源均須化為烏有，法院的行政審判權(quán)完全取決于當(dāng)事人的訴權(quán)，行政審判權(quán)顯然是無(wú)威可言的，相反，有受當(dāng)事人訴權(quán)牽制、戲弄之嫌。
　 (3)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是保障訴訟程序公開、公平的必然要求。原告的撤訴行為除影響到法院的行政審判權(quán)外，還影響到被告的訴權(quán)，它絕不是原告一方的無(wú)法律后果行為。其實(shí)，在行政訴訟法律關(guān)系中，原告、被告都是行政訴訟的主體，都享有訴權(quán)。處于與原告對(duì)抗?fàn)顟B(tài)的被告，最直接的實(shí)際需要是在訴訟過程中，能動(dòng)地、積極地反映和證明其行政行為的合法性，從而獲得利己的判決。如果撤訴只取決于原告，實(shí)際上就造成了原告、被告之間的訴訟權(quán)利失衡，使被告的訴權(quán)部分地依附于原告的訴權(quán)，被告追求勝訴的權(quán)利就成了一種不確定的權(quán)利，而被告積極獲得利己判決的努力也隨時(shí)可能因原告的撤訴化為泡影。另外，原、被告平等的訴訟地位要求他們有平等的、對(duì)應(yīng)的訴訟權(quán)利，對(duì)應(yīng)于原告的撤訴權(quán)，被告也應(yīng)該享有一種對(duì)抗撤訴的權(quán)利?？傊?，針對(duì)原告的撤訴權(quán)，被告也有權(quán)與之爭(zhēng)執(zhí)，有爭(zhēng)執(zhí)當(dāng)然需要中立的法院主體施以決斷，通過法院的司法審查，一者保障了爭(zhēng)執(zhí)的公開處理，再者也踐行了原、被告訴權(quán)平等對(duì)應(yīng)之基本訴訟原則。
　 (4)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求。行政案件的撤訴分為正常撤訴和非正常撤訴兩種。正常的撤訴是指真正基于原告的自愿并且符合法律規(guī)定的撤訴。正常的撤訴有利于降低訴訟損耗、節(jié)約司法資源、減少當(dāng)事人的訴累，它是一種為法律所認(rèn)可和支持的適法行為。學(xué)者們認(rèn)為非正常撤訴是指“在行政訴訟中，原告在自己的合法權(quán)益未能充分得到保護(hù)的情況下，因受外界的影響或不當(dāng)干預(yù)，被迫放棄自己的訴訟權(quán)利而撤回起訴。”[6]筆者認(rèn)為，除此之外，非正常撤訴還包括極個(gè)別相對(duì)人出自不良目的動(dòng)機(jī)，有意利用法律賦予的起訴權(quán)，挑戰(zhàn)行政權(quán)力的權(quán)威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍時(shí)機(jī)成熟而撤訴退卻的情況。對(duì)諸種非正常撤訴，若果人民法院無(wú)權(quán)進(jìn)行司法審查，那么，就使違反法律、法規(guī)的違法行為，受不到應(yīng)得的處罰，錯(cuò)誤的行政行為得不到糾正，恣意的訴權(quán)濫用行為無(wú)法警戒、制止。