行政程序價(jià)值體系的法理論證
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楊彥虎1由 分享
【摘要】行政程序是現(xiàn)代行政法的核心部分，其價(jià)值體系的合理與否直接關(guān)系到程序制度的法律效果的實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)范的應(yīng)用要依賴法律原則的指導(dǎo)，行政程序法制價(jià)值體系的合理，離不開(kāi)法律文本中對(duì)法律原則的科學(xué)設(shè)置和意義權(quán)衡。不同行政領(lǐng)域中的程序價(jià)值體系對(duì)法律原則之間的效力位階的安排不同。立法者對(duì)法律原則的功能未有充分認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中未經(jīng)考慮行政領(lǐng)域的特性而在法律文本中設(shè)置的法律原則之間存在內(nèi)在沖突，造成行政程序價(jià)值體系的混亂。我國(guó)未來(lái)行政程序法制的建設(shè)必須認(rèn)真對(duì)待法律原則的合理設(shè)置和相互協(xié)調(diào)。
【關(guān)鍵詞】行政程序 價(jià)值體系 法律原則
一、引言
行政程序之于行政法的意義和必要性，就如同法治、基本權(quán)利保障等近代法律原理的意義和必要性一般，早已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，隨著法治理念在當(dāng)代社會(huì)和政治領(lǐng)域的不斷深入，其自身的價(jià)值已經(jīng)開(kāi)始朝多元化方向發(fā)展，從而逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力的系統(tǒng)性制約。作為法治傳統(tǒng)要義之一的法律保留原則應(yīng)該具有多大的射程范圍？判斷這種效力射程的標(biāo)準(zhǔn)又是根據(jù)何種上位階標(biāo)準(zhǔn)？這在行政法理論中應(yīng)當(dāng)是一個(gè)值得繼續(xù)攻關(guān)的問(wèn)題。此外，公民基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵來(lái)源于憲法的權(quán)利規(guī)范，當(dāng)基本權(quán)利之間相互發(fā)生沖突時(shí)，如何判斷基本權(quán)利之間的優(yōu)先順序？這種價(jià)值判斷的基準(zhǔn)及其需要考慮的因素到底包括哪些？對(duì)諸如此類(lèi)帶有價(jià)值選擇和判斷的問(wèn)題的正確回答，是行政程序法制建設(shè)和施行過(guò)程中的關(guān)鍵所在。一個(gè)具有成熟理性的立法者不應(yīng)該忽視這些具有內(nèi)在規(guī)定性的問(wèn)題，否則會(huì)導(dǎo)致法治的基本理念、公民基本權(quán)利保障以及正當(dāng)程序原理之間的沖突，從而影響行政程序立法和施行的法律效果。
其實(shí)，價(jià)值選擇和判斷是一個(gè)關(guān)涉到法律原則的問(wèn)題，尤其涉及到如何在立法過(guò)程中正確地安排法律原則的位置，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化表達(dá)。我們不能指望未來(lái)所制定的行政程序法是一部事無(wú)巨細(xì)的規(guī)則集合，更不能期望它能對(duì)豐富多樣的行政活動(dòng)都做出規(guī)范性的程序設(shè)置。規(guī)則的有限性與行政活動(dòng)的多樣性之間的矛盾是無(wú)法避免的。然而，立法者卻希望能夠創(chuàng)制“邏輯上封閉之體系”，希望未來(lái)的“法律裁判可以僅運(yùn)用邏輯工具，不需參考社會(huì)目標(biāo)、政策、道德準(zhǔn)則等，直接由已預(yù)設(shè)的法律規(guī)則中演繹得出”，[1]這種僵化的實(shí)證主義的法律思維模式?jīng)]有看到現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜和多樣性，依據(jù)此種法理觀點(diǎn)所制定的法律必然會(huì)在實(shí)施后遇到不可克服的缺陷，無(wú)法借助法律的內(nèi)部力量進(jìn)行自我修復(fù)。因此，在法律制定過(guò)程中必須要尋找一個(gè)具有開(kāi)放性特點(diǎn)的法律概念作為整部法律的指導(dǎo)思想，于是這個(gè)重任就落到了“法律原則”這個(gè)法理概念的身上。行政程序價(jià)值體系的建設(shè)與法治主義、基本權(quán)利保障等不無(wú)關(guān)系。但是，行政程序價(jià)值體系的合理建構(gòu)必須與諸多的法律原則有機(jī)地結(jié)合，方可在法理論體系上發(fā)揮衡平功能，建立公平正義的社會(huì)形象；反之，如若行政程序價(jià)值體系沒(méi)有建立或者建立不合理，將導(dǎo)致法律價(jià)值體系紊亂，法律原則的功能意義將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
因此，如何在現(xiàn)代法治主義發(fā)展的趨勢(shì)下架構(gòu)行政程序法的價(jià)值體系，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序理念的規(guī)范化和合理化，使行政程序法能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和政治體制改革進(jìn)程中所可能遇到的各種問(wèn)題及挑戰(zhàn)，是行政程序法制建設(shè)中務(wù)必要正視的核心理論問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎思考在未來(lái)所制定的行政程序法中到底該安排哪些法律原則，使其能夠協(xié)調(diào)法律規(guī)范在行政和司法上的正確適用。
二、行政程序價(jià)值體系的構(gòu)造與法律原則
（一）法律原則在法理論中的意義
法律原則是法學(xué)中的重要概念。在各法律部門(mén)中都存在著自己特有的法律原則，也有通行于所有法律部門(mén)的普遍性法律原則。法條乃至法律規(guī)定構(gòu)成的法規(guī)范，并非是一個(gè)沒(méi)有價(jià)值追求的存在。相反，自從價(jià)值法學(xué)明確提出法律概念具有儲(chǔ)存價(jià)值的功能以來(lái)，法學(xué)家和法律實(shí)務(wù)家發(fā)現(xiàn)在法律規(guī)定背后隱藏了價(jià)值，[2]所謂“整個(gè)法秩序（或者其大部分）都受到特定指導(dǎo)性法律思想、原則或一般價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的支配”。[3]這種存儲(chǔ)于法律規(guī)定中的價(jià)值準(zhǔn)則為法律原則或者法倫理性的原則，并描述性地定義為“在從事法律規(guī)范時(shí)指示方向的標(biāo)注，依憑其固有的信服力，其可以使得法律的決定正當(dāng)化”。[4]借助法倫理性的原則，才能把握并且表達(dá)出法律規(guī)定和法律理念之間的意義關(guān)系。
法律原則既然表示法律規(guī)定的內(nèi)在價(jià)值，因此，它不是法律規(guī)定本身，不直接涵射案件事實(shí)，須被法律規(guī)定或法條承載。“法律原則不一定由法條直接宣示，部分法律原則明白地規(guī)定于憲法或其他法律中，有些則可以從法律規(guī)定中借助整體類(lèi)推或回歸法律理由的辦法來(lái)推求出來(lái)。法律原則作為法律中的價(jià)值或?qū)嶋H的法律思想，是法理念在歷史發(fā)展階段的特殊表現(xiàn)，并借助立法和司法不斷地具體化”。[5]由此可見(jiàn)，法律原則的具體化的途徑基本上就歸屬到了立法者或司法者的手中，這也是現(xiàn)代立法的核心任務(wù)所在，即對(duì)一國(guó)法律體系中那些指導(dǎo)性的法律原則，通過(guò)立法程序使其得到具體化，這種立法的最后成果便是現(xiàn)時(shí)代中種類(lèi)繁多的部門(mén)法律。
對(duì)法律原則的具體化的結(jié)果是眾多規(guī)則的出現(xiàn)。于是，法律原則和規(guī)則的區(qū)分問(wèn)題也是我們?cè)跇?gòu)建行政程序價(jià)值體系中必須明白的問(wèn)題。法律原則“應(yīng)該得到遵守并不是因?yàn)樗鼘⒋龠M(jìn)或者保證被認(rèn)為合乎需要的經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)形式，而是因?yàn)樗枪?、正義的要求，或者是其他道德層面的要求”。[6]這是法律原則作為一種指示性思想的起碼內(nèi)涵，從此我們可以發(fā)現(xiàn)它與法律規(guī)則的區(qū)分主要是邏輯層面上的，因?yàn)?ldquo;規(guī)則是對(duì)預(yù)定的事件做出一個(gè)固定的反應(yīng)”，[7]而且“規(guī)則在適用時(shí)是以完全有效或者完全無(wú)效的方式，如果一條規(guī)則所規(guī)定的事實(shí)是既定的，那么或者這條規(guī)定是有效的，在這種情況下，必須接受該規(guī)則所提供的解決辦法?；蛘咴撘?guī)則是無(wú)效的，在這種情況下該規(guī)則對(duì)裁決不起任何作用”。[8]與此相反，“法律原則在指導(dǎo)我們?cè)谌绾螌?duì)一個(gè)固定事件做出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對(duì)特定因素的考量”，“原則告訴我們是否要適用一條規(guī)則時(shí)應(yīng)該考慮什么，并為如何適用那條規(guī)則提供指導(dǎo)”。[9]這是對(duì)法律原則和規(guī)則的一個(gè)簡(jiǎn)潔而中肯的比較分析，用意旨在于提示我們，在建構(gòu)行政程序價(jià)值體系時(shí)要更多地從法律原則的功能和益處出發(fā)，尤其在行政程序立法的實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)該注意處理一部法律文本中法律原則和規(guī)則的關(guān)系及其比重問(wèn)題。
（二）不同行政領(lǐng)域中的程序價(jià)值體系對(duì)法律原則的要求
法律原則具有開(kāi)放性能力，已經(jīng)是一個(gè)法理上的理論常識(shí)。然而，由于行政程序領(lǐng)域始終是處于一個(gè)變化的過(guò)程，“行政活動(dòng)的無(wú)所不在使得與之有關(guān)的決定條件極其多樣化了，統(tǒng)一的程序類(lèi)型無(wú)從尋找，制度合理性的一般評(píng)價(jià)也變得非常困難”。[10]因此可以說(shuō)，在不同型態(tài)的行政領(lǐng)域中適用同一個(gè)法律原則進(jìn)行程序合理性的評(píng)價(jià)既不符合行政活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，也不具準(zhǔn)確的操作性。法律原則之所以能夠?qū)π姓绦騼r(jià)值體系的生長(zhǎng)具有意義，關(guān)鍵在于其自身的開(kāi)放性及其內(nèi)涵中的顯現(xiàn)的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。[11]但是，“諸多的法律原則之間可能彼此矛盾。因此，與規(guī)則的適用不同，原則只能以或多或少的程度被實(shí)現(xiàn)”，“在諸原則相互矛盾的情形下每一位原則應(yīng)當(dāng)向其他原則讓步，直到兩者都可以達(dá)到‘最佳的’實(shí)現(xiàn)（最佳狀態(tài)命令）”，其中暗涵了法益衡量的要求，“最終是取決于個(gè)別原則在由此等原則構(gòu)成的體系中價(jià)值如何”。[12]在法律原則相互存有矛盾的情景下，我們必須將視線投入到行政領(lǐng)域的具體環(huán)境中，察看行政程序價(jià)值體系化對(duì)法律原則的具體要求和價(jià)值定位。
傳統(tǒng)的大陸法系行政法學(xué)，肇始于十九世紀(jì)末期自由國(guó)家、消極國(guó)家和警察國(guó)家的觀念，人民對(duì)國(guó)家的期待以及行政自身的角色都是極為有限和微小的，而且通常強(qiáng)調(diào)行政的優(yōu)越性和優(yōu)先性，致使傳統(tǒng)行政法學(xué)的內(nèi)容體系主要以警察行政和稅務(wù)行政等權(quán)力行政為中心構(gòu)建。行政程序的觀念尚不發(fā)達(dá)，更沒(méi)有對(duì)行政法體系造成實(shí)質(zhì)性的影響，因而，法律原則的體系化功能也就無(wú)法得到適當(dāng)發(fā)揮。進(jìn)入到二十世紀(jì)后，國(guó)家觀念發(fā)生重大變遷，隨著社會(huì)主義思潮和資本主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重誘導(dǎo)，積極國(guó)家、社會(huì)國(guó)家以及福利國(guó)家的觀念開(kāi)始流行，國(guó)家和行政的角色開(kāi)始復(fù)雜化，行政任務(wù)不斷趨于肥大化，人民對(duì)國(guó)家行政的依賴程度較之以前大幅度提高。尤其在第二次世界大戰(zhàn)之后，伴隨著環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)交易秩序以及社會(huì)福利等諸多新興社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，極大地加重了國(guó)家和行政的角色及責(zé)任。行政法學(xué)的發(fā)展除了在行政手段和目的以及內(nèi)容上做了重大的改變之外，在法體系合理化的程序上也逐漸趨于精細(xì)化，其典型說(shuō)明便是部門(mén)行政法理論與法體系的漸次獨(dú)立化。這種行政法學(xué)個(gè)別行政領(lǐng)域化的發(fā)展趨勢(shì)造成的影響之一便是在各自的行政領(lǐng)域中發(fā)展出自己所需求的更加精致化和特殊化的法律原則，對(duì)傳統(tǒng)行政法律原則的普遍性提出了更高的要求，或者說(shuō)是修正了傳統(tǒng)的行政法律原則和手法。例如法律保留原則在面對(duì)環(huán)境行政、社會(huì)福利行政等新類(lèi)型的行政任務(wù)領(lǐng)域時(shí)就不得不做出一定的修正。此外，伴隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政活動(dòng)的方式除了傳統(tǒng)的權(quán)力行政之外，新增加了非權(quán)力行政方式的比重。行政活動(dòng)方式的多元化，也必然要求思考傳統(tǒng)的行政法律原則的普遍性特點(diǎn)是否真的成立。
行政領(lǐng)域的個(gè)別化和行政活動(dòng)方式的多元化二者加合起來(lái)對(duì)行政程序價(jià)值體系的要求就更加細(xì)致，法律支配與民主支配的論證體系自然也需要精細(xì)化。這是現(xiàn)代行政法學(xué)所面臨的挑戰(zhàn)。在程序合理性的要求下，傳統(tǒng)抽象的、一般性及概括性的法律原則的體系化成果已經(jīng)稍顯粗糙，難以對(duì)行政領(lǐng)域個(gè)別化后的程序價(jià)值體系提供合理恰當(dāng)?shù)姆ɡ斫忉?。因此，在價(jià)值體系的構(gòu)建過(guò)程中“必須要依據(jù)各個(gè)行政領(lǐng)域的特質(zhì)、型態(tài)，及與公民權(quán)利利益的影響關(guān)系等，在行政程序價(jià)值體系的構(gòu)建中注意一般化與特殊化的合理界分，從而實(shí)現(xiàn)法律支配與民主支配的論證體系的科學(xué)性配合”。[13]這種新的構(gòu)建要求必然要依賴法律原則的體系功能，使我們能在法律原則存在沖突的行政領(lǐng)域中，“認(rèn)真探尋有關(guān)原則份量的強(qiáng)弱，根據(jù)所欲達(dá)成的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行選擇”。[14]
在行政程序法制建設(shè)呈現(xiàn)個(gè)別行政領(lǐng)域化的趨勢(shì)下，為了謀求價(jià)值體系的一貫性，我們有必要在行政領(lǐng)域基本類(lèi)型化的模式下，分別探討其中所需求的核心價(jià)值原則到底為何。
1．權(quán)力行政與消極行政的行政程序法制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先重視人權(quán)保障原則，以此原則為行政程序價(jià)值體系的核心基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的權(quán)力行政，特別是警察行政以及稅務(wù)行政，其通常采用的行政手段大都是單方性的純權(quán)力運(yùn)用，系以行政與公民之間相互的不對(duì)等關(guān)系為前提，而且此中行政又多屬消極行政。行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先注重人權(quán)保障的法律原則，以該原則所承載的價(jià)值指引程序保障規(guī)范的設(shè)置與運(yùn)行。消極行政中的程序保障規(guī)范以人權(quán)保障為主要理念，這是近代法律原則的要求，自然屬于行政程序保障體系的核心基礎(chǔ)，更應(yīng)該是具有優(yōu)先性的保障領(lǐng)域。法治先進(jìn)國(guó)家在行政程序法制建設(shè)進(jìn)程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利決定之前進(jìn)行通知或者告知，賦予相對(duì)人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，決定附記理由以及決定基準(zhǔn)與裁量基準(zhǔn)的制定和公開(kāi)。
不過(guò)在權(quán)力行政領(lǐng)域中存在著特殊形態(tài)，即行政立法與行政計(jì)劃領(lǐng)域。程序保障的價(jià)值要求在法律原則的順序上發(fā)生了一定的沖突，即從權(quán)力行政的角度觀察似乎首先以人權(quán)保障為核心原則，但事實(shí)上，此類(lèi)領(lǐng)域中更應(yīng)當(dāng)以行政公正公開(kāi)以及民主化為核心原則，乃至公民參與原則的價(jià)值份量也在一定情況下超越了人權(quán)保障原則的份量。因此，程序保障的規(guī)范性方式可以考慮賦予相對(duì)人以行政立法提議權(quán)，立法聽(tīng)證等方式。
2．非權(quán)力行政與積極行政的程序保障，應(yīng)當(dāng)重視公正公開(kāi)及公民參與。在非權(quán)力行政上，特別是環(huán)境行政，社會(huì)福利行政等積極行政領(lǐng)域中，通常采用行政契約、行政指導(dǎo)等非權(quán)力的手法，其中滲透的價(jià)值追求是尋找國(guó)家行政與公民之間的對(duì)等關(guān)系，促進(jìn)行政的民主化。因此，在這些行政領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)以行政過(guò)程的公開(kāi)性、透明性、公正性，甚至是公民參與原則為程序保障的核心原則，指示程序保障規(guī)范的制定與實(shí)施。在這類(lèi)行政領(lǐng)域中之所以采取不同于權(quán)力行政程序保障中的原則，關(guān)鍵在于積極行政上的程序保障根源于現(xiàn)代行政民主化的法律原則要求。因此，在非權(quán)力行政程序價(jià)值體系中具有優(yōu)先地位的應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)公正原則，其保障的規(guī)范性手段主要有聽(tīng)證會(huì)、公聽(tīng)會(huì)等。
當(dāng)然，在非權(quán)力行政領(lǐng)域中也并非沒(méi)有權(quán)力行政的身影。如在社會(huì)福利行政領(lǐng)域中，給付的撤銷(xiāo)是基于權(quán)力的力量而為的措施，其性質(zhì)是不利處分，此時(shí)作為核心法律原則的公開(kāi)公正原則便發(fā)生一個(gè)暫時(shí)性的讓位情況，人權(quán)保障原則躍居而上，成為此類(lèi)權(quán)力行政的指導(dǎo)性思想，程序保護(hù)措施也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地改變?yōu)樯鲜鰴?quán)力行政中的規(guī)范保障方式。
三、我國(guó)行政程序價(jià)值體系的病理分析
源于西方法治語(yǔ)境中的現(xiàn)代行政程序已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)行政法論理體系當(dāng)中，但是其所占的比重并不是很大，與其在我國(guó)法制現(xiàn)代化過(guò)程中所發(fā)揮的作用是極不相稱的。在我國(guó)尚未制訂行政程序法典的背景下，對(duì)行政程序價(jià)值體系的討論還沒(méi)有深人到應(yīng)有的理論層面，更何況，在“現(xiàn)代行政程序的條件導(dǎo)向非常強(qiáng)，其目標(biāo)和手段的選擇都受到大幅度的限制；只要具備一定的程序要件，就必須做出與之相適應(yīng)的決定……行政程序的決定者為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，在政策運(yùn)用方面又具有極大的能動(dòng)性”。[15]行政程序的這種條件導(dǎo)向性需要在一個(gè)成熟的社會(huì)結(jié)構(gòu)中方可完全適用，既具有一個(gè)邏輯上的實(shí)證關(guān)系：如果A則B，其前提是成熟社會(huì)的存在。但是，我國(guó)目前正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和重構(gòu)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，程序要件的穩(wěn)定性相對(duì)而言是不存在的。一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)程中行為失范的大量存在，要求提高國(guó)家控制力；另一方面，國(guó)家控制行為必須要契合現(xiàn)代法治的基本價(jià)值目標(biāo)—人權(quán)保障的法律原則。因此，程序規(guī)則的確定性尋求就始終在一種兩難境地中步履蹣跚，這亦是我國(guó)行政程序法難產(chǎn)的重要原因之一。價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化成程序問(wèn)題固然可以對(duì)于人權(quán)保障水平提升有所益處，但是一味地追求行為方式的程序化，唯恐不會(huì)造成法律價(jià)值傍落、或者說(shuō)對(duì)法律的開(kāi)放性品格未必不是一個(gè)打擊。規(guī)則在處理生活現(xiàn)實(shí)方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一種創(chuàng)造性因子—法律原則，以此來(lái)保持法律體系的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，僅有如此，法律所追求的價(jià)值目標(biāo)才不會(huì)落空，法律自身的價(jià)值體系才會(huì)處于一種鮮活的狀態(tài)。反之，一旦法律原則被虛置，程序的價(jià)值體系便有失落的危險(xiǎn)，而法律原則的虛置情景在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的行政程序法制系統(tǒng)中具有一定的普遍性。
反觀我國(guó)行政程序法制的歷史發(fā)展，在二十世紀(jì)八十年代末期前，立法實(shí)踐中主要關(guān)注行政實(shí)體性問(wèn)題，忽視程序要件的建設(shè)。九十年代以來(lái)，伴隨著國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法和治安管理處罰法等基本法律的制定頒行，我們發(fā)現(xiàn)在每一部法律文本中，立法者都要寫(xiě)入幾項(xiàng)固定的法律原則，期望以此來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范行政活動(dòng)。但是，由于我國(guó)現(xiàn)階段行政事務(wù)存在著業(yè)務(wù)壟斷的情形，這就造成了行政程序條件導(dǎo)向性的程度降低。在這種環(huán)境下，就需要發(fā)揮法律原則對(duì)行政程序價(jià)值體系形成的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)力。然而，在我國(guó)已經(jīng)制定的行政法律中，文本對(duì)所表述的法律原則沒(méi)有進(jìn)行份量和意義的比較和權(quán)衡，更沒(méi)有對(duì)法律原則之間的協(xié)調(diào)關(guān)系做出規(guī)范性說(shuō)明，從而造成價(jià)值體系混亂和順序的錯(cuò)位。這或許就是立法者為何要在同一個(gè)部門(mén)法律體系中反復(fù)表述同一項(xiàng)法律原則的緣由。
仔細(xì)分析后我們發(fā)現(xiàn)，造成價(jià)值體系錯(cuò)亂的關(guān)鍵原因是行政程序法制忽視了一個(gè)核心的基礎(chǔ)性程序原則—公民權(quán)利保障原則，卻相對(duì)地重視行政公開(kāi)公正公平的原則，致使整體程序保障規(guī)范有失衡平及價(jià)值順序顛倒。理想的行政程序法制，應(yīng)該包括公民權(quán)益保障程序、行政公開(kāi)公正程序以及行政過(guò)程的公民參與程序，其中公民權(quán)益保障原則是近代法律理性的核心要求，應(yīng)當(dāng)具有超越性地位，成為其他行政程序原則的“母體性”原則。行政程序價(jià)值體系的科學(xué)建設(shè)不能舍棄此原則，而徑行進(jìn)人到派生性法律原則的領(lǐng)域。
對(duì)于權(quán)力行政的領(lǐng)域，自然是要以人權(quán)保障為首要原則，其他原則只能具有補(bǔ)充性地位，特別是對(duì)公民造成不利影響的行為要嚴(yán)格遵守人權(quán)保障原則的程序要求，而不能將其他原則置于人權(quán)保障原則之前。一個(gè)典型的例證是《治安管理處罰法》的規(guī)定，該法第五條第2款規(guī)定：“實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)人格尊嚴(yán)”。按照上述的理論認(rèn)識(shí)，這是明顯的原則錯(cuò)位現(xiàn)象，其將造成行政程序價(jià)值體系的進(jìn)一步混亂。因?yàn)椋伟补芾硖幜P是一種特征明顯的權(quán)力行政，其應(yīng)當(dāng)首先顧及人權(quán)保障的法律原則，其次才可謀求公開(kāi)公正的法律和社會(huì)效果。要克服這種價(jià)值體系混亂的局面，必須要倚靠對(duì)法律文本中所設(shè)置的諸法律原則所指涉的法益進(jìn)行科學(xué)衡量。
四、結(jié)語(yǔ)
行政程序法制化的建設(shè)與發(fā)展，在社會(huì)價(jià)值觀念多元的背景下，已經(jīng)不能完全的藉由制訂眾多法律的途徑實(shí)現(xiàn)。雖然行政程序法治化的一個(gè)重要指標(biāo)是程序的規(guī)范化，需要頒行一個(gè)完整的行政程序法典，加之在我國(guó)目前的行政程序制度不完善，乃至混亂的情形下，社會(huì)各界都熱切期盼行政程序法的早日出臺(tái)，以便為行政活動(dòng)提供具體的程序規(guī)范和制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的程序性制約。但是，如果我們僅僅在程序制度的設(shè)計(jì)合理性層面上用力，而在制度的進(jìn)化合理性層面上思考不足，則將會(huì)對(duì)構(gòu)建行政程序價(jià)值體系的事業(yè)造成潛在性的隱患—法律原則之間的相互關(guān)系在一部法律中不能得到科學(xué)的配置—程序價(jià)值的體系化功效將隕落不在。這理應(yīng)當(dāng)成為立法者警戒和思考的一個(gè)重要方向。
注釋?zhuān)?br/> [1]顏厥安：《法與實(shí)踐理性》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第53頁(yè)。Yan Quean. Law and Rationality of Practicality[M]．Beijing： China University of Politic Science and Law Press, 53(2003).
[2]黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第47頁(yè)。Huang Maorong. Law Science Method and Modern Civil Law［M〕．Beijing: China University of Politic Science and LawPress,47 (2001）．
[3][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[4][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[5][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]．Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[6]][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第41頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,41（1998).
[7][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第18頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House, 18（1998)．
[8][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第43頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously[MJ. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[9][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第43頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously [ M ]．Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[10]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).
[11][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第355頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 355 (2003).
[12][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第356頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 356 (2003).
[13]蔡秀卿：'日本行政法學(xué)之現(xiàn)狀-以行政法學(xué)方法議論為中心"，《月旦法學(xué)雜志》1998年第38期，第40頁(yè)。Cai Xiuqing. Present Situation of Japanese Administrative Jurisprudence[ J]．38 The Taiwan Law Review. 40(1998)
[14][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，第46頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously[ M]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,46（1998).
[15]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).
【關(guān)鍵詞】行政程序 價(jià)值體系 法律原則
一、引言
行政程序之于行政法的意義和必要性，就如同法治、基本權(quán)利保障等近代法律原理的意義和必要性一般，早已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，隨著法治理念在當(dāng)代社會(huì)和政治領(lǐng)域的不斷深入，其自身的價(jià)值已經(jīng)開(kāi)始朝多元化方向發(fā)展，從而逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力的系統(tǒng)性制約。作為法治傳統(tǒng)要義之一的法律保留原則應(yīng)該具有多大的射程范圍？判斷這種效力射程的標(biāo)準(zhǔn)又是根據(jù)何種上位階標(biāo)準(zhǔn)？這在行政法理論中應(yīng)當(dāng)是一個(gè)值得繼續(xù)攻關(guān)的問(wèn)題。此外，公民基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵來(lái)源于憲法的權(quán)利規(guī)范，當(dāng)基本權(quán)利之間相互發(fā)生沖突時(shí)，如何判斷基本權(quán)利之間的優(yōu)先順序？這種價(jià)值判斷的基準(zhǔn)及其需要考慮的因素到底包括哪些？對(duì)諸如此類(lèi)帶有價(jià)值選擇和判斷的問(wèn)題的正確回答，是行政程序法制建設(shè)和施行過(guò)程中的關(guān)鍵所在。一個(gè)具有成熟理性的立法者不應(yīng)該忽視這些具有內(nèi)在規(guī)定性的問(wèn)題，否則會(huì)導(dǎo)致法治的基本理念、公民基本權(quán)利保障以及正當(dāng)程序原理之間的沖突，從而影響行政程序立法和施行的法律效果。
其實(shí)，價(jià)值選擇和判斷是一個(gè)關(guān)涉到法律原則的問(wèn)題，尤其涉及到如何在立法過(guò)程中正確地安排法律原則的位置，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化表達(dá)。我們不能指望未來(lái)所制定的行政程序法是一部事無(wú)巨細(xì)的規(guī)則集合，更不能期望它能對(duì)豐富多樣的行政活動(dòng)都做出規(guī)范性的程序設(shè)置。規(guī)則的有限性與行政活動(dòng)的多樣性之間的矛盾是無(wú)法避免的。然而，立法者卻希望能夠創(chuàng)制“邏輯上封閉之體系”，希望未來(lái)的“法律裁判可以僅運(yùn)用邏輯工具，不需參考社會(huì)目標(biāo)、政策、道德準(zhǔn)則等，直接由已預(yù)設(shè)的法律規(guī)則中演繹得出”，[1]這種僵化的實(shí)證主義的法律思維模式?jīng)]有看到現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜和多樣性，依據(jù)此種法理觀點(diǎn)所制定的法律必然會(huì)在實(shí)施后遇到不可克服的缺陷，無(wú)法借助法律的內(nèi)部力量進(jìn)行自我修復(fù)。因此，在法律制定過(guò)程中必須要尋找一個(gè)具有開(kāi)放性特點(diǎn)的法律概念作為整部法律的指導(dǎo)思想，于是這個(gè)重任就落到了“法律原則”這個(gè)法理概念的身上。行政程序價(jià)值體系的建設(shè)與法治主義、基本權(quán)利保障等不無(wú)關(guān)系。但是，行政程序價(jià)值體系的合理建構(gòu)必須與諸多的法律原則有機(jī)地結(jié)合，方可在法理論體系上發(fā)揮衡平功能，建立公平正義的社會(huì)形象；反之，如若行政程序價(jià)值體系沒(méi)有建立或者建立不合理，將導(dǎo)致法律價(jià)值體系紊亂，法律原則的功能意義將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
因此，如何在現(xiàn)代法治主義發(fā)展的趨勢(shì)下架構(gòu)行政程序法的價(jià)值體系，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序理念的規(guī)范化和合理化，使行政程序法能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和政治體制改革進(jìn)程中所可能遇到的各種問(wèn)題及挑戰(zhàn)，是行政程序法制建設(shè)中務(wù)必要正視的核心理論問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎思考在未來(lái)所制定的行政程序法中到底該安排哪些法律原則，使其能夠協(xié)調(diào)法律規(guī)范在行政和司法上的正確適用。
二、行政程序價(jià)值體系的構(gòu)造與法律原則
（一）法律原則在法理論中的意義
法律原則是法學(xué)中的重要概念。在各法律部門(mén)中都存在著自己特有的法律原則，也有通行于所有法律部門(mén)的普遍性法律原則。法條乃至法律規(guī)定構(gòu)成的法規(guī)范，并非是一個(gè)沒(méi)有價(jià)值追求的存在。相反，自從價(jià)值法學(xué)明確提出法律概念具有儲(chǔ)存價(jià)值的功能以來(lái)，法學(xué)家和法律實(shí)務(wù)家發(fā)現(xiàn)在法律規(guī)定背后隱藏了價(jià)值，[2]所謂“整個(gè)法秩序（或者其大部分）都受到特定指導(dǎo)性法律思想、原則或一般價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的支配”。[3]這種存儲(chǔ)于法律規(guī)定中的價(jià)值準(zhǔn)則為法律原則或者法倫理性的原則，并描述性地定義為“在從事法律規(guī)范時(shí)指示方向的標(biāo)注，依憑其固有的信服力，其可以使得法律的決定正當(dāng)化”。[4]借助法倫理性的原則，才能把握并且表達(dá)出法律規(guī)定和法律理念之間的意義關(guān)系。
法律原則既然表示法律規(guī)定的內(nèi)在價(jià)值，因此，它不是法律規(guī)定本身，不直接涵射案件事實(shí)，須被法律規(guī)定或法條承載。“法律原則不一定由法條直接宣示，部分法律原則明白地規(guī)定于憲法或其他法律中，有些則可以從法律規(guī)定中借助整體類(lèi)推或回歸法律理由的辦法來(lái)推求出來(lái)。法律原則作為法律中的價(jià)值或?qū)嶋H的法律思想，是法理念在歷史發(fā)展階段的特殊表現(xiàn)，并借助立法和司法不斷地具體化”。[5]由此可見(jiàn)，法律原則的具體化的途徑基本上就歸屬到了立法者或司法者的手中，這也是現(xiàn)代立法的核心任務(wù)所在，即對(duì)一國(guó)法律體系中那些指導(dǎo)性的法律原則，通過(guò)立法程序使其得到具體化，這種立法的最后成果便是現(xiàn)時(shí)代中種類(lèi)繁多的部門(mén)法律。
對(duì)法律原則的具體化的結(jié)果是眾多規(guī)則的出現(xiàn)。于是，法律原則和規(guī)則的區(qū)分問(wèn)題也是我們?cè)跇?gòu)建行政程序價(jià)值體系中必須明白的問(wèn)題。法律原則“應(yīng)該得到遵守并不是因?yàn)樗鼘⒋龠M(jìn)或者保證被認(rèn)為合乎需要的經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)形式，而是因?yàn)樗枪?、正義的要求，或者是其他道德層面的要求”。[6]這是法律原則作為一種指示性思想的起碼內(nèi)涵，從此我們可以發(fā)現(xiàn)它與法律規(guī)則的區(qū)分主要是邏輯層面上的，因?yàn)?ldquo;規(guī)則是對(duì)預(yù)定的事件做出一個(gè)固定的反應(yīng)”，[7]而且“規(guī)則在適用時(shí)是以完全有效或者完全無(wú)效的方式，如果一條規(guī)則所規(guī)定的事實(shí)是既定的，那么或者這條規(guī)定是有效的，在這種情況下，必須接受該規(guī)則所提供的解決辦法?；蛘咴撘?guī)則是無(wú)效的，在這種情況下該規(guī)則對(duì)裁決不起任何作用”。[8]與此相反，“法律原則在指導(dǎo)我們?cè)谌绾螌?duì)一個(gè)固定事件做出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對(duì)特定因素的考量”，“原則告訴我們是否要適用一條規(guī)則時(shí)應(yīng)該考慮什么，并為如何適用那條規(guī)則提供指導(dǎo)”。[9]這是對(duì)法律原則和規(guī)則的一個(gè)簡(jiǎn)潔而中肯的比較分析，用意旨在于提示我們，在建構(gòu)行政程序價(jià)值體系時(shí)要更多地從法律原則的功能和益處出發(fā)，尤其在行政程序立法的實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)該注意處理一部法律文本中法律原則和規(guī)則的關(guān)系及其比重問(wèn)題。
（二）不同行政領(lǐng)域中的程序價(jià)值體系對(duì)法律原則的要求
法律原則具有開(kāi)放性能力，已經(jīng)是一個(gè)法理上的理論常識(shí)。然而，由于行政程序領(lǐng)域始終是處于一個(gè)變化的過(guò)程，“行政活動(dòng)的無(wú)所不在使得與之有關(guān)的決定條件極其多樣化了，統(tǒng)一的程序類(lèi)型無(wú)從尋找，制度合理性的一般評(píng)價(jià)也變得非常困難”。[10]因此可以說(shuō)，在不同型態(tài)的行政領(lǐng)域中適用同一個(gè)法律原則進(jìn)行程序合理性的評(píng)價(jià)既不符合行政活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，也不具準(zhǔn)確的操作性。法律原則之所以能夠?qū)π姓绦騼r(jià)值體系的生長(zhǎng)具有意義，關(guān)鍵在于其自身的開(kāi)放性及其內(nèi)涵中的顯現(xiàn)的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。[11]但是，“諸多的法律原則之間可能彼此矛盾。因此，與規(guī)則的適用不同，原則只能以或多或少的程度被實(shí)現(xiàn)”，“在諸原則相互矛盾的情形下每一位原則應(yīng)當(dāng)向其他原則讓步，直到兩者都可以達(dá)到‘最佳的’實(shí)現(xiàn)（最佳狀態(tài)命令）”，其中暗涵了法益衡量的要求，“最終是取決于個(gè)別原則在由此等原則構(gòu)成的體系中價(jià)值如何”。[12]在法律原則相互存有矛盾的情景下，我們必須將視線投入到行政領(lǐng)域的具體環(huán)境中，察看行政程序價(jià)值體系化對(duì)法律原則的具體要求和價(jià)值定位。
傳統(tǒng)的大陸法系行政法學(xué)，肇始于十九世紀(jì)末期自由國(guó)家、消極國(guó)家和警察國(guó)家的觀念，人民對(duì)國(guó)家的期待以及行政自身的角色都是極為有限和微小的，而且通常強(qiáng)調(diào)行政的優(yōu)越性和優(yōu)先性，致使傳統(tǒng)行政法學(xué)的內(nèi)容體系主要以警察行政和稅務(wù)行政等權(quán)力行政為中心構(gòu)建。行政程序的觀念尚不發(fā)達(dá)，更沒(méi)有對(duì)行政法體系造成實(shí)質(zhì)性的影響，因而，法律原則的體系化功能也就無(wú)法得到適當(dāng)發(fā)揮。進(jìn)入到二十世紀(jì)后，國(guó)家觀念發(fā)生重大變遷，隨著社會(huì)主義思潮和資本主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重誘導(dǎo)，積極國(guó)家、社會(huì)國(guó)家以及福利國(guó)家的觀念開(kāi)始流行，國(guó)家和行政的角色開(kāi)始復(fù)雜化，行政任務(wù)不斷趨于肥大化，人民對(duì)國(guó)家行政的依賴程度較之以前大幅度提高。尤其在第二次世界大戰(zhàn)之后，伴隨著環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)交易秩序以及社會(huì)福利等諸多新興社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，極大地加重了國(guó)家和行政的角色及責(zé)任。行政法學(xué)的發(fā)展除了在行政手段和目的以及內(nèi)容上做了重大的改變之外，在法體系合理化的程序上也逐漸趨于精細(xì)化，其典型說(shuō)明便是部門(mén)行政法理論與法體系的漸次獨(dú)立化。這種行政法學(xué)個(gè)別行政領(lǐng)域化的發(fā)展趨勢(shì)造成的影響之一便是在各自的行政領(lǐng)域中發(fā)展出自己所需求的更加精致化和特殊化的法律原則，對(duì)傳統(tǒng)行政法律原則的普遍性提出了更高的要求，或者說(shuō)是修正了傳統(tǒng)的行政法律原則和手法。例如法律保留原則在面對(duì)環(huán)境行政、社會(huì)福利行政等新類(lèi)型的行政任務(wù)領(lǐng)域時(shí)就不得不做出一定的修正。此外，伴隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政活動(dòng)的方式除了傳統(tǒng)的權(quán)力行政之外，新增加了非權(quán)力行政方式的比重。行政活動(dòng)方式的多元化，也必然要求思考傳統(tǒng)的行政法律原則的普遍性特點(diǎn)是否真的成立。
行政領(lǐng)域的個(gè)別化和行政活動(dòng)方式的多元化二者加合起來(lái)對(duì)行政程序價(jià)值體系的要求就更加細(xì)致，法律支配與民主支配的論證體系自然也需要精細(xì)化。這是現(xiàn)代行政法學(xué)所面臨的挑戰(zhàn)。在程序合理性的要求下，傳統(tǒng)抽象的、一般性及概括性的法律原則的體系化成果已經(jīng)稍顯粗糙，難以對(duì)行政領(lǐng)域個(gè)別化后的程序價(jià)值體系提供合理恰當(dāng)?shù)姆ɡ斫忉?。因此，在價(jià)值體系的構(gòu)建過(guò)程中“必須要依據(jù)各個(gè)行政領(lǐng)域的特質(zhì)、型態(tài)，及與公民權(quán)利利益的影響關(guān)系等，在行政程序價(jià)值體系的構(gòu)建中注意一般化與特殊化的合理界分，從而實(shí)現(xiàn)法律支配與民主支配的論證體系的科學(xué)性配合”。[13]這種新的構(gòu)建要求必然要依賴法律原則的體系功能，使我們能在法律原則存在沖突的行政領(lǐng)域中，“認(rèn)真探尋有關(guān)原則份量的強(qiáng)弱，根據(jù)所欲達(dá)成的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行選擇”。[14]
在行政程序法制建設(shè)呈現(xiàn)個(gè)別行政領(lǐng)域化的趨勢(shì)下，為了謀求價(jià)值體系的一貫性，我們有必要在行政領(lǐng)域基本類(lèi)型化的模式下，分別探討其中所需求的核心價(jià)值原則到底為何。
1．權(quán)力行政與消極行政的行政程序法制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先重視人權(quán)保障原則，以此原則為行政程序價(jià)值體系的核心基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的權(quán)力行政，特別是警察行政以及稅務(wù)行政，其通常采用的行政手段大都是單方性的純權(quán)力運(yùn)用，系以行政與公民之間相互的不對(duì)等關(guān)系為前提，而且此中行政又多屬消極行政。行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先注重人權(quán)保障的法律原則，以該原則所承載的價(jià)值指引程序保障規(guī)范的設(shè)置與運(yùn)行。消極行政中的程序保障規(guī)范以人權(quán)保障為主要理念，這是近代法律原則的要求，自然屬于行政程序保障體系的核心基礎(chǔ)，更應(yīng)該是具有優(yōu)先性的保障領(lǐng)域。法治先進(jìn)國(guó)家在行政程序法制建設(shè)進(jìn)程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利決定之前進(jìn)行通知或者告知，賦予相對(duì)人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，決定附記理由以及決定基準(zhǔn)與裁量基準(zhǔn)的制定和公開(kāi)。
不過(guò)在權(quán)力行政領(lǐng)域中存在著特殊形態(tài)，即行政立法與行政計(jì)劃領(lǐng)域。程序保障的價(jià)值要求在法律原則的順序上發(fā)生了一定的沖突，即從權(quán)力行政的角度觀察似乎首先以人權(quán)保障為核心原則，但事實(shí)上，此類(lèi)領(lǐng)域中更應(yīng)當(dāng)以行政公正公開(kāi)以及民主化為核心原則，乃至公民參與原則的價(jià)值份量也在一定情況下超越了人權(quán)保障原則的份量。因此，程序保障的規(guī)范性方式可以考慮賦予相對(duì)人以行政立法提議權(quán)，立法聽(tīng)證等方式。
2．非權(quán)力行政與積極行政的程序保障，應(yīng)當(dāng)重視公正公開(kāi)及公民參與。在非權(quán)力行政上，特別是環(huán)境行政，社會(huì)福利行政等積極行政領(lǐng)域中，通常采用行政契約、行政指導(dǎo)等非權(quán)力的手法，其中滲透的價(jià)值追求是尋找國(guó)家行政與公民之間的對(duì)等關(guān)系，促進(jìn)行政的民主化。因此，在這些行政領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)以行政過(guò)程的公開(kāi)性、透明性、公正性，甚至是公民參與原則為程序保障的核心原則，指示程序保障規(guī)范的制定與實(shí)施。在這類(lèi)行政領(lǐng)域中之所以采取不同于權(quán)力行政程序保障中的原則，關(guān)鍵在于積極行政上的程序保障根源于現(xiàn)代行政民主化的法律原則要求。因此，在非權(quán)力行政程序價(jià)值體系中具有優(yōu)先地位的應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)公正原則，其保障的規(guī)范性手段主要有聽(tīng)證會(huì)、公聽(tīng)會(huì)等。
當(dāng)然，在非權(quán)力行政領(lǐng)域中也并非沒(méi)有權(quán)力行政的身影。如在社會(huì)福利行政領(lǐng)域中，給付的撤銷(xiāo)是基于權(quán)力的力量而為的措施，其性質(zhì)是不利處分，此時(shí)作為核心法律原則的公開(kāi)公正原則便發(fā)生一個(gè)暫時(shí)性的讓位情況，人權(quán)保障原則躍居而上，成為此類(lèi)權(quán)力行政的指導(dǎo)性思想，程序保護(hù)措施也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地改變?yōu)樯鲜鰴?quán)力行政中的規(guī)范保障方式。
三、我國(guó)行政程序價(jià)值體系的病理分析
源于西方法治語(yǔ)境中的現(xiàn)代行政程序已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)行政法論理體系當(dāng)中，但是其所占的比重并不是很大，與其在我國(guó)法制現(xiàn)代化過(guò)程中所發(fā)揮的作用是極不相稱的。在我國(guó)尚未制訂行政程序法典的背景下，對(duì)行政程序價(jià)值體系的討論還沒(méi)有深人到應(yīng)有的理論層面，更何況，在“現(xiàn)代行政程序的條件導(dǎo)向非常強(qiáng)，其目標(biāo)和手段的選擇都受到大幅度的限制；只要具備一定的程序要件，就必須做出與之相適應(yīng)的決定……行政程序的決定者為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，在政策運(yùn)用方面又具有極大的能動(dòng)性”。[15]行政程序的這種條件導(dǎo)向性需要在一個(gè)成熟的社會(huì)結(jié)構(gòu)中方可完全適用，既具有一個(gè)邏輯上的實(shí)證關(guān)系：如果A則B，其前提是成熟社會(huì)的存在。但是，我國(guó)目前正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和重構(gòu)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，程序要件的穩(wěn)定性相對(duì)而言是不存在的。一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)程中行為失范的大量存在，要求提高國(guó)家控制力；另一方面，國(guó)家控制行為必須要契合現(xiàn)代法治的基本價(jià)值目標(biāo)—人權(quán)保障的法律原則。因此，程序規(guī)則的確定性尋求就始終在一種兩難境地中步履蹣跚，這亦是我國(guó)行政程序法難產(chǎn)的重要原因之一。價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化成程序問(wèn)題固然可以對(duì)于人權(quán)保障水平提升有所益處，但是一味地追求行為方式的程序化，唯恐不會(huì)造成法律價(jià)值傍落、或者說(shuō)對(duì)法律的開(kāi)放性品格未必不是一個(gè)打擊。規(guī)則在處理生活現(xiàn)實(shí)方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一種創(chuàng)造性因子—法律原則，以此來(lái)保持法律體系的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，僅有如此，法律所追求的價(jià)值目標(biāo)才不會(huì)落空，法律自身的價(jià)值體系才會(huì)處于一種鮮活的狀態(tài)。反之，一旦法律原則被虛置，程序的價(jià)值體系便有失落的危險(xiǎn)，而法律原則的虛置情景在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的行政程序法制系統(tǒng)中具有一定的普遍性。
反觀我國(guó)行政程序法制的歷史發(fā)展，在二十世紀(jì)八十年代末期前，立法實(shí)踐中主要關(guān)注行政實(shí)體性問(wèn)題，忽視程序要件的建設(shè)。九十年代以來(lái)，伴隨著國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法和治安管理處罰法等基本法律的制定頒行，我們發(fā)現(xiàn)在每一部法律文本中，立法者都要寫(xiě)入幾項(xiàng)固定的法律原則，期望以此來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范行政活動(dòng)。但是，由于我國(guó)現(xiàn)階段行政事務(wù)存在著業(yè)務(wù)壟斷的情形，這就造成了行政程序條件導(dǎo)向性的程度降低。在這種環(huán)境下，就需要發(fā)揮法律原則對(duì)行政程序價(jià)值體系形成的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)力。然而，在我國(guó)已經(jīng)制定的行政法律中，文本對(duì)所表述的法律原則沒(méi)有進(jìn)行份量和意義的比較和權(quán)衡，更沒(méi)有對(duì)法律原則之間的協(xié)調(diào)關(guān)系做出規(guī)范性說(shuō)明，從而造成價(jià)值體系混亂和順序的錯(cuò)位。這或許就是立法者為何要在同一個(gè)部門(mén)法律體系中反復(fù)表述同一項(xiàng)法律原則的緣由。
仔細(xì)分析后我們發(fā)現(xiàn)，造成價(jià)值體系錯(cuò)亂的關(guān)鍵原因是行政程序法制忽視了一個(gè)核心的基礎(chǔ)性程序原則—公民權(quán)利保障原則，卻相對(duì)地重視行政公開(kāi)公正公平的原則，致使整體程序保障規(guī)范有失衡平及價(jià)值順序顛倒。理想的行政程序法制，應(yīng)該包括公民權(quán)益保障程序、行政公開(kāi)公正程序以及行政過(guò)程的公民參與程序，其中公民權(quán)益保障原則是近代法律理性的核心要求，應(yīng)當(dāng)具有超越性地位，成為其他行政程序原則的“母體性”原則。行政程序價(jià)值體系的科學(xué)建設(shè)不能舍棄此原則，而徑行進(jìn)人到派生性法律原則的領(lǐng)域。
對(duì)于權(quán)力行政的領(lǐng)域，自然是要以人權(quán)保障為首要原則，其他原則只能具有補(bǔ)充性地位，特別是對(duì)公民造成不利影響的行為要嚴(yán)格遵守人權(quán)保障原則的程序要求，而不能將其他原則置于人權(quán)保障原則之前。一個(gè)典型的例證是《治安管理處罰法》的規(guī)定，該法第五條第2款規(guī)定：“實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)人格尊嚴(yán)”。按照上述的理論認(rèn)識(shí)，這是明顯的原則錯(cuò)位現(xiàn)象，其將造成行政程序價(jià)值體系的進(jìn)一步混亂。因?yàn)椋伟补芾硖幜P是一種特征明顯的權(quán)力行政，其應(yīng)當(dāng)首先顧及人權(quán)保障的法律原則，其次才可謀求公開(kāi)公正的法律和社會(huì)效果。要克服這種價(jià)值體系混亂的局面，必須要倚靠對(duì)法律文本中所設(shè)置的諸法律原則所指涉的法益進(jìn)行科學(xué)衡量。
四、結(jié)語(yǔ)
行政程序法制化的建設(shè)與發(fā)展，在社會(huì)價(jià)值觀念多元的背景下，已經(jīng)不能完全的藉由制訂眾多法律的途徑實(shí)現(xiàn)。雖然行政程序法治化的一個(gè)重要指標(biāo)是程序的規(guī)范化，需要頒行一個(gè)完整的行政程序法典，加之在我國(guó)目前的行政程序制度不完善，乃至混亂的情形下，社會(huì)各界都熱切期盼行政程序法的早日出臺(tái)，以便為行政活動(dòng)提供具體的程序規(guī)范和制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的程序性制約。但是，如果我們僅僅在程序制度的設(shè)計(jì)合理性層面上用力，而在制度的進(jìn)化合理性層面上思考不足，則將會(huì)對(duì)構(gòu)建行政程序價(jià)值體系的事業(yè)造成潛在性的隱患—法律原則之間的相互關(guān)系在一部法律中不能得到科學(xué)的配置—程序價(jià)值的體系化功效將隕落不在。這理應(yīng)當(dāng)成為立法者警戒和思考的一個(gè)重要方向。
注釋?zhuān)?br/> [1]顏厥安：《法與實(shí)踐理性》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第53頁(yè)。Yan Quean. Law and Rationality of Practicality[M]．Beijing： China University of Politic Science and Law Press, 53(2003).
[2]黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第47頁(yè)。Huang Maorong. Law Science Method and Modern Civil Law［M〕．Beijing: China University of Politic Science and LawPress,47 (2001）．
[3][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[4][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[5][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第386頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]．Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[6]][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第41頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,41（1998).
[7][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第18頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House, 18（1998)．
[8][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第43頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously[MJ. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[9][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，中文版序言第43頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously [ M ]．Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[10]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).
[11][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第355頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 355 (2003).
[12][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第356頁(yè)。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 356 (2003).
[13]蔡秀卿：'日本行政法學(xué)之現(xiàn)狀-以行政法學(xué)方法議論為中心"，《月旦法學(xué)雜志》1998年第38期，第40頁(yè)。Cai Xiuqing. Present Situation of Japanese Administrative Jurisprudence[ J]．38 The Taiwan Law Review. 40(1998)
[14][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，第46頁(yè)。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously[ M]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,46（1998).
[15]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).