行政合理性司法審查探究
合理性審查作為合法性審查的延伸和補充，對行政主體提出了更深層次的要求，體現(xiàn)了“實質(zhì)正義、人間倫理，離形式傾向的法律最遠”，⑤ 是行政法治發(fā)展的必然趨勢，已成為世界各國控制行政自由裁量權的公認原則。而在我國現(xiàn)行的司法審查制度中，行政合法性（行政是否合法）已經(jīng)受到了司法監(jiān)督，但行政合理性（即行政自由裁量權行使是否合理）尚未受到司法的有效監(jiān)督，對行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對這一問題的研究尚不充分，本文試就此問題作一淺探。
一、行政合理性司法審查的必要性及其現(xiàn)狀
正如上所言，對行政行為合理性進行司法審查已經(jīng)成為眾多法治國家的共識，根本原因就在于合理性審查彌補了合法性審查的不足，適應了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質(zhì)主義法治的潮流，能夠從更高層次上體現(xiàn)法的正義、理性。確立司法合理性審查，它的必要性至少體現(xiàn)在以下幾方面：
首先，行政合理是行政法治發(fā)展的必然要求。行政法治的核心在于控制權力，保障權利，實質(zhì)是“防止濫用自由裁量權的一整套規(guī)則”。⑥ 現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質(zhì)主義法治，從行政合法性司法審查發(fā)展為行政合理性司法審查，合法性實現(xiàn)的是最基本的正義，合理性實現(xiàn)的是高層次的正義。這種轉(zhuǎn)變要求行政權力的運作不僅在形式上要符合實在法的要求，即行政之合法性，同時要符合理性、公平、正義的要求，即行政合理性，從機制上進一步限制了行政權力的自由行使，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治的發(fā)展趨勢。
其次，能限制行政自由裁量權的濫用。行政自由裁量權的膨脹是現(xiàn)代行政的一個突出特點，如果不加以限制，它將會變成一種專斷權。正如美國大法官道格拉斯所指出：“如果我們不對行政行為所要求的專業(yè)知識進行嚴格和精心的限制，其自由裁量權沒有任何實際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始”。⑦ 對于行政自由裁量權，成文法的規(guī)制在技術上無法實現(xiàn)。為此，在適度范圍內(nèi)授予法官根據(jù)正義或理性來判斷行政行為是否合理的權力，確立行政合理性司法審查制度，以合理性司法審查來對抗行政自由裁量權，是控制自由裁量權的重要途徑。
再次，保障相對人的合法權益。“現(xiàn)代法是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法”。⑧ 行政自由裁量權的擴張，給行政機關侵犯公民權利留下了空隙，容易給相對人的合法權益帶來侵害。合理性審查是因應行政自由裁量權的擴張而出現(xiàn)的，合理性審查原則的確立，為司法機關限制行政自由裁量權提供了基本的依據(jù)，為廣大公民提供了有效的司法救濟途徑，保障了公民合法權益免受自由裁量權的侵害。
由于合理性司法審查在控制行政自由裁量權及保障人權等方面的突出作用，這一原則已得到現(xiàn)代各國立法的普遍承認和尊重。美國《聯(lián)邦行政程序法》第706條規(guī)定：“對于獨斷專行、反復無常、濫用自由裁量權”的行為，法院“應當宣布為非法，予以撤銷”。日本《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定：“關于行政廳的裁量處分，限于超越裁量權的范圍或者存在裁量權濫用的情況下，法院可以撤銷該處分”。澳大利亞1977年頒布的《司法審查法》第5條規(guī)定，執(zhí)行法律作出的決定屬于對法律授予的權力不適當運用的，法院可以進行司法審查，德國《行政法院法》第114條規(guī)定：“行政機關獲授權可進行自由裁量時，對具體行政行為或?qū)ψ龀鼍唧w行政行為要求的拒絕或不答復是否因為自由裁量超越其法定界限或不符合授權目的而是否違法的問題，法院亦可審查”。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第201條規(guī)定：“行政機關依裁量權所為之行政行為，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得以撤銷”。我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這一規(guī)定賦予了人民法院對具體行政行為的合理性審查權，但通說認為其深度和廣度有限，使得許多合理性問題無法進入司法審查。然而，我國政府在加入WTO的議定書中，明確做出承諾：“中國應設立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡點和程序，以便迅速審查所有與《1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“GATT1994”）第10條第l款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關的所有行政行為”。⑨ 上述條款為我國未來的行政司法審查發(fā)展指明了方向，對拓展行政合理性審查范圍起到了積極作用。
二、合理性司法審查范圍
行政自由裁量權的合理性審查范圍，涉及行政職權與司法審判權的關系問題。合理性審查的目的是制約行政權，而不是削弱行政權，更不是代替行政權。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力”，⑩ 盡可能不做不理想的事情。因此，司法機關對自由裁量行為的合理性司法審查并不是恣意的、無限度的，而存在范圍的問題。就司法合理性審查的范圍而言，西方國家大都采取了普遍的法治主義原則，立法時采取概括式表明行政行為應接受合理性司法審查，同時以列舉式立法技術排除部分行政行為接受合理性司法審查。合理性司法審查范圍包括寬度和深度兩個層面。
1.合理性司法審查范圍之寬度
寬度亦稱為廣度，指的是什么樣的行政行為應納入到合理性司法審查中去，而不能被排除在外，這是范圍界定的首要問題?，F(xiàn)代國家的發(fā)展，無一不是行政權的日趨膨脹，為了限制行政權，體現(xiàn)“有權利便有救濟”、“ 有權力必有責任”的法治理念，必然的趨勢是合理性司法審查廣度的日漸拓寬。“行政訴訟成熟之時，就是受案范圍作概括式規(guī)定，也就是無受案范圍之日……”(11) 這大致是對合理性司法審查廣度擴展趨勢的概括?？v觀現(xiàn)代各國合理性司法審查的廣度，基本已將各種行政自由裁量行為都納入到司法審查中去，這一點可以從上述各國的立法看出。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第706條、日本《行政案件訴訟法》第30條、德國《行政法院法》第114條等條款規(guī)定，自由裁量行為皆為可撤消、可審查的對象。在我國，《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。第54條“行政處罰顯示公正的，可以判決變更”。由此，我國的行政行為司法審查理論通說認為，人民法院對具體行政行為進行審查時，以合法性審查為原則，合理性審查為例外。……作為合法性審查的例外，行政處罰顯示公正的，人民法院可以審查它的合理性。(12) 更有學者認為，《行政訴訟法》第54條關于濫用職權及行政處罰顯失公正屬于不合法范疇，我國的行政訴訟的法律規(guī)范體系中，司法審查只有一個原則，即合法性審查原則。(13) 對于上述觀點，筆者不敢茍同?！缎姓V訟法》第54條的規(guī)定，本質(zhì)上是對合理性司法審查原則的承認與肯定，明確了各種自由裁量行為（尤其是行政處罰）都可進行合理性司法審查。根據(jù)第54條的規(guī)定，對濫用職權的具體行政行為，人民法院可以判決撤銷；對顯失公正的行政處罰，人民法院可以判決變更。所謂濫用職權，即濫用行政自由裁量權，是指行政主體在自由裁量權范圍內(nèi)不正當?shù)匦惺剐姓嗔?，行政機關并未超出授權的范圍，不存在不合法的問題；所謂顯失公正，是指行政機的行政決定是如此的荒謬，以致有一般理智的人都認為行政機關違反社會公認的公平規(guī)則，從而導致行為明顯的不公正。濫用職權是從主體和行為著眼，顯失公正則是從行為結果著眼。(14) “行政處罰顯失公正”是形式上合法但內(nèi)容極不合理的行政行為，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不正當?shù)匦惺剐姓嗔?，屬?ldquo;濫用職權”的范疇，對其特別規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權。人民法院認定是否屬于濫用職權或顯失公正，關鍵是確定行政機關是否在自由裁量權范圍內(nèi)不正當?shù)匦惺剐姓嗔?，本質(zhì)是對行政自由裁量行為的合理性審查。并且根據(jù)第54條“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷……（五）濫用職權的”這一規(guī)定，人民法院對各種行政自由裁量行為都可以進行合理性審查。
2.合理性司法審查范圍之深度
合理性司法審查原則的確立并不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行任意的、無限度的司法審查，而存在深度的問題。深度又稱強度，指的是合理性司法審查應深入到什么樣的程度，怎樣的行政裁量行為將受到司法干預，才能既控制行政自由裁量權無節(jié)制地行使，又不至于導致權力失衡和行政效能的癱瘓，這是范圍界定的根本問題。從價值判斷的角度講，合理性審查追求的是一種至善至美的境界，但是如果法院運用合理性審查原則去要求各種自由裁量行為的絕對公正、合理，對所有不合理或不適當?shù)淖杂刹昧啃袨槎寂袥Q變更或撤銷，那么行政效能將陷入癱瘓，政府所承載的一系列社會管理職能就難以實現(xiàn)，行政自由裁量權會變得名存實亡。尤其是由于行政裁量形態(tài)的不同，決定了司法審查深度必須要確定在一個務實的水平上。從各國的司法實踐來看，對自由裁量行政行為的司法審查都定位在基本合理的水平上，即所謂的“基本合理原則”。(15) 美國對濫用行政自由裁量權進行合理性審查的深度，根據(jù)《美國聯(lián)邦行政程序法》第706條的規(guī)定，定位于“專橫、任性、濫用自由裁量權”或“用專斷的反復無常的方式行使自由裁量權”；澳大利亞合理性司法審查的深度，根據(jù)司法審查法的規(guī)定，限于“該決定的作出是違反自然公正原則的”或“作出該決定屬于濫用職權”；(16) 德國合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政法院法》第114條規(guī)定，限于“超越其法定界限”或“不符合授權目的”；日本合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定，限于“超越裁量權的范圍”或者“存在裁量權濫用的情況”。在我國，關于行政合理性司法審查的深度，根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，限于“濫用職權”或“顯失公正”。當各種行政自由裁量行為達到上述深度時，法院方可干預，運用合理性司法審查對其進行矯正，而其他一般的合理性問題被排除于司法審查范圍之外。
三、合理性司法審查的操作標準
雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權”與“顯失公正”作為合理性司法審查的深度，但兩者過于抽象與籠統(tǒng)，尚缺乏明確的立法解釋或司法解釋，不具有可操作性。因此，對于法院來講，要找到一些具體的操作標準（或者說合理性原則的考察因素），以判定行政行為是否合理，是否“濫用職權”或“顯失公正”，進而決定是否作出變更或撤銷的判決。
對于合理性司法審查的操作標準，在理論上的研究都止于對立法或司法判例的歸納，標準不盡一致。英國法院對于行政行為的司法審查，主要從以下八個方面進行：（1）違反管轄條件；（2）違反明確的法定程序；（3）不正當?shù)奈?；?）不合理；（5）不相關的考慮；（6）不適當?shù)膭訖C；（7）違反自然正義；（8）案卷表面錯誤。(17) 其中“不合理、不相關的考慮、不適當?shù)膭訖C”屬合理性司法審查的操作標準，美國法院對行政行為司法審查的標準主要有六個：（1）是否違法，其中“違法”包括實質(zhì)的違法與程序的違法。（2）是否侵犯憲法的權利、權力、特權或特免，其中憲法規(guī)定的權利包括公民的選舉權、人身自由權、言論自由權、正當程序權等。（3）是否超越法定的管轄權、權力或限制，或者沒有法定權利。（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權。根據(jù)司法實踐，濫用自由裁量權的行為又包括目的不當、專斷與反復無常，考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延等。（5）是否沒有事實根據(jù)。（6）是否沒有“實質(zhì)性證據(jù)”。(18) 其中“目的不當、專斷與反復無常、考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延”亦屬判定行政行為是否合理的具體操作標準。德國司法審查的標準主要包括六個：（1）無權限；（2）超越管轄權，包括超越地域管轄權與超越實體管轄權；（3）實體瑕疵，包括法律瑕疵、事實瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯誤方法等；（4）違反程序與形式；（5）超越自由裁量權，包括超越自由裁量權范圍和不行使自由裁量權；（6）濫用自由裁量權，具體包括違反合理性原則（具體化為適當性原則、必要性原則和比例原則）、不正確的目的、不相關的因素、違反客觀性、違反平等對待。(19) 其中“違反合理性原則、不正確的目的、不相關的因素、違反客觀性、違反平等對待”都屬合理性司法審查的具體操作標準。
在我國，目前對于合理性司法審查的具體操作標準，尚無立法上的規(guī)定，也缺乏司法判例參照?？v觀各國合理性司法審查具體標準，雖不盡一致，但對行政裁量“目的適當”和“相關考慮”的考察已經(jīng)成為西方法治國家的共識。因此，我國可借鑒國外經(jīng)驗，優(yōu)先將上述兩者作為法院判定行政行為是否“濫用職權”或“顯失公正”（即是否合理）的具體操作標準。
1.目的適當標準
探求立法目的，符合立法本意，是依法行政必然要求。行政機關作出行政裁量決定時都必須嚴格遵循法律授權的目的，針對具體情況，選擇最符合立法機關的授權意圖的決定，進而保證立法機關至上的觀念不會變成一句空洞的政治口號，而是一項現(xiàn)實的政治制度。因此，“行政機關若是違背了法律賦予其行使自由裁量權的目的，應按濫用權力論處”。(20) 目的適當是指具體行政裁量行為所追求的目的是法律授權的目的，并且在追求法定目的的同時不存在法律所不允許的附屬目的和隱藏目的。目的是否適當是以行政裁量目的與立法授權目的進行比對之后得出的結論，因此，作為法院來講，面臨著確定立法目的和行政裁量目的的雙重任務。
對于立法目的的確定，法院只能從立法機關的立法中去發(fā)現(xiàn)、分析、確定授權目的，而不能自己隨意去創(chuàng)設目的，也不能篡改立法機關的意圖。在司法實踐中，如果立法目的清晰、明確，法院是比較容易確定的。然而，現(xiàn)實中法律用語彈性較大，極少立法明文規(guī)定法律目的，法院必須求助于客觀的標準和方法。一種方法是通過立法解釋，即根據(jù)當時立法的有關文件和說明來尋找立法目的。另一種是從法律的整體語境中去推斷立法目的。第三種是根據(jù)公平正義的原則去解釋法律目的，丹寧勛爵指出，“制定法和法律文件的語言永遠不可能是絕對明確的，因此解釋它們的時候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋。”(21) 顯然，法院在運用后兩種方法時，法院的權力是很大的，可以說是一種近似造法的自由裁量。
對于行政裁量決定的目的確定，相比立法目的更難確定。司法實踐中，一種方法是法院先考察在作出行政裁量決定過程中有無說明理由的程序要求，如果法律有這這方面的程序要求，而行政機關在作出裁量決定時卻沒有履行，那么，就可以推斷其目的或動機是不適當?shù)?。另一種方法是在案件審理中，要求被告行政機關以答辯形式說明作出裁量決定的理由和目的，再經(jīng)周詳推測論證后，判定行政自由裁量行為目的是否適當。
2.考慮相關因素標準
英國法官丹寧指出：“法定機構的自由裁量權從來不是無約束的，它是應該按照法律行使的自由裁量權。它至少意味著：法定機構必須受到有關因素，而不受無關因素的影響和指導。”(22) 所謂相關因素是指與行政裁量決定之間的內(nèi)在關系并可以作為決定根據(jù)的因素。考慮相關因素是依法行政和法治的內(nèi)在要求，設計相關因素，從立法上明確了行政機關行使裁量權的基本思路和軌跡，它是立法機關對裁量決定的一種預期追求，行政機關必須服從和落實立法機關的意愿，否則，法院可判定行政裁量行為不具合理性。
對于相關因素的規(guī)定，大致存在著三種可能情況：一是法律窮盡規(guī)定了所有與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系的相關因素；二是法律規(guī)定了若干相關因素，另外還賦予行政機關去裁量創(chuàng)設其認為是合理的相關因素；三是法律沒有確定任何的相關因素，完全由行政機關自己根據(jù)個案去裁量創(chuàng)設。從各國立法上看，上述第一種情況較為少見，后面兩種情況是常態(tài)，并且，除非法律明確地指出其所列的相關因素是窮盡性的、排他性的，不允許任何的創(chuàng)設，否則的話，我們應該把有限的列舉視為上述第二種情形。
在第一種情形下，只存在法律明示的相關因素，法院的判定，只需參照法律的規(guī)定。而在后兩種情況下，還存在法律未明確的默示相關因素，法院必須通過一定的規(guī)則去推導闡釋，而這種規(guī)則理論與實務界尚在討論探求中。筆者認為，可從下列兩方面把握：一是根據(jù)法律上下文的語境，做出某種合理推測，決斷某涉案因素是不是相關因素。例如，某餐館不久前剛因為嚴重違反食品衛(wèi)生規(guī)定而被吊銷衛(wèi)生許可證，現(xiàn)在又來申請。假設法律對這類情況沒有作出明確時限限定，但是，從公共衛(wèi)生管理規(guī)定的主要目的之一就是維護公共衛(wèi)生安全上考慮，法院可推斷出上述違法情況（違反食品衛(wèi)生規(guī)定）可以成為決定是否再次發(fā)放衛(wèi)生許可證的相關因素；二是根據(jù)行政法基本原則的要求，推導出某些相關因素，如行政信息真實原則。例如，當行政機關向普通公眾公布了以往違章搭建的處理結果，那么，當行政機關處理同類案件時，就應將以往案例作為處理本案的相關因素考慮。四、合理性審查標準的司法運用
1.目的適當標準之司法運用
如果行政機關作出裁量決定的目的完全不符法律授權意圖，而是出于各種不適當?shù)淖非?，那法院便可認定裁量決定是不合理的。但在某些情況下，行政機關作出決定的目的是雙重的或者多重的，其中有的是不適當?shù)?，有些卻符合立法本意，那么，法院將面臨如何判斷其中不適當目的對整個裁量決定效力產(chǎn)生多大影響的問題。
在理論界，對于此問題的判斷技術主要有真實目的說、因果關系說、決定原因說和主導目的說等學說。筆者傾向于主導目的說的觀點，此審查技術值得法院參考運用。所謂主導目的說，就是如果行政機關所追求的目的中有的是法律授權的目的、有的是附屬或隱藏的目的，那么，就要看究竟哪一個目的在行政裁量決定中起主導作用。如果附屬或隱藏的目的是主導目的，那么行政裁量決定無效，反之有效。對于主導目的的確定，可采用新西蘭法院的“撇開”技術：若撇開附屬或隱藏目的，行政機關仍會做出相同的裁量行為，那么上述不適當目的就不是主導的，反之則是。例如，警察甲與歌舞廳負責人乙有仇，某日甲查獲乙經(jīng)營的歌舞廳從事色情服務，遂按照法律對乙作了相應處罰，乙不服，訴至法院辯稱甲是出于報復目的而處罰乙，請求法院撤銷該決定。在上述情形下，甲在作出行政處罰時，雖附帶有報復的目的，但若撇開報復目的，公安機關仍會作出同樣決定，因此報復不屬于主導目的，裁量決定有效。值得一提的是，在上述案例中如果甲做了加重處罰的決定，那么對于加重部分報復屬于主導目的，法院應該撤銷加重部分處罰，即作出變更判決。
2.考慮相關因素標準之司法運用
行政機關作出裁量決定時應當只考慮相關因素，以此來追求裁定的最佳效力。但在執(zhí)法實踐中，行政機關往往會考慮不相關因素或未考慮相關因素，那么法院如何來認定行政裁量決定的效力呢？是不是都會導致行政裁量決定被變更和撤銷？筆者認為，對于上述問題的回答，關鍵要看法律是否對相關因素作了窮盡性規(guī)定。（1）法律對相關因素作了窮盡性規(guī)定。當法律窮盡性規(guī)定相關因素的時候，就表明法律嚴厲禁止考慮列舉之外的任何因素，行政機關已喪失自由裁量權。此時若考慮法律規(guī)定以外的不相關因素或者沒有考慮相關因素，就構成了對法律規(guī)定的基本違反，已超出合理性司法審查的范疇，應納入合法性司法審查。（2）法律對相關因素作了開放性規(guī)定。所謂開放性規(guī)定，是相對于窮盡性規(guī)定而言的，在此情形下，允許行政機關根據(jù)個案靈活掌握，推導出那些默示的相關因素。在開放性規(guī)定中，可分為明示（已例舉）和默示（未例舉）兩部分相關因素。一般來講，對于法律明示規(guī)定的因素，應理解為強制性相關因素，這類因素對于貫徹立法意圖極其重，體現(xiàn)了立法者想要預期達到的法律效果和目標。所以，行政機關作出裁量決定時必須考慮明示相關因素，如果不考慮其中一個或幾個，同樣構成違法，屬于行政合法性審查研究對象，與合理性審查有質(zhì)的區(qū)別，其法律后果是導致行政裁量決定無效和被撤銷。
排除上述行政機關未考慮明示相關因素的情形，即行政機關若未考慮默示相關因素或考慮了不相關因素，這個問題是相關因素標準之司法運用中最棘手的問題，法院處理起來頓時感到困難重重。對于此問題的處理，實務界與理論界研究甚少，尚無定論。筆者認為，可參照目的適當標準中的“撇開”審查技術：如果行政機關只考慮相關因素（包括默示和明示），仍會做出相同的裁量行為，那么說明行政機關未考慮默示相關因素或考慮了不相關因素對裁量決定未起到實質(zhì)性的、決定性的作用，這意味著行政裁量決定仍是合理的，因而也不會影響到行政裁量決定的效力。反之，就會導致裁量決定被撤銷。
注釋：
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⑦ 轉(zhuǎn)引自高秦偉．行政行為司法審查范圍的比較研究[J].湖北行政學院學報，2003,(5).
⑧ 程燎原．從法制到法治[M].法律出版社，1999,173.
⑨ 中華人民共和國加入（WTO）議定書，總則部分，第二條，（D）司法審查部分。
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