我國行政訴訟功能之實證淺論
論文關(guān)鍵詞：行政訴訟；訴訟功能；立法目的
論文摘要：我國行政訴訟法實施以來取得了顯著的成就，但通過對《中國法律年鑒》1989年至2004年行政審判相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，我國行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護行政與救濟權(quán)利的功能，在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能。行政訴訟的實有功能、設(shè)計功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差。修改我國行政訴訟法應(yīng)正確認識行政訴訟的功能，合理定位立法目的，選擇與行政訴訟性質(zhì)和立法目的相匹配的制度，使行政訴訟發(fā)揮立法者所預(yù)設(shè)的功能。
行政訴訟功能是行政訴訟制度所實際發(fā)揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對其進行價值評價，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實際發(fā)揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實現(xiàn)立法目的，問題在哪里，應(yīng)如何解決?本文通過對行政訴訟功能的實證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準(zhǔn)備。
一、一審行政案件收案數(shù)量與漲幅對比
從相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，一審行政案件收案數(shù)量總體上保持增長趨勢。除1999年、2000年和2002年收案數(shù)量減少外，整體上，一審案件收案數(shù)量呈上升的趨勢。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數(shù)量是兩位數(shù)的增長幅度。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以將行政訴訟的發(fā)展分為三個階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內(nèi)大量案件涌人法院是必然現(xiàn)象。從1989年到1991年行政案件一審收案數(shù)量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數(shù)的增幅減緩，人們所估計的收案數(shù)量持續(xù)高速增長的情況并沒有出現(xiàn)，1993年與1992年的收案數(shù)量基本持平。第二階段，高速增長階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進行，行政糾紛不斷增多，人們對行政訴訟法也有了更深的認識，行政訴訟收案數(shù)量持續(xù)增長。從1994年開始，行政案件收案數(shù)量又重現(xiàn)了大幅上升的勢頭，這種趨勢維持了四年，到1998年上升趨勢開始趨于緩和。到1999年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的趨勢，行政訴訟法實施以來一審案件的收案數(shù)量首次出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。第三階段，平穩(wěn)發(fā)展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進入平穩(wěn)發(fā)展時期，收案數(shù)量在不同年份呈現(xiàn)高低交錯，但在總體上已趨于穩(wěn)定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地擴大受案范圍，但這一年卻持續(xù)了1999年收案數(shù)量下降的趨勢，這一現(xiàn)象耐人尋味。2001年出現(xiàn)了行政訴訟法實施以來收案數(shù)量最多的一年，突破十萬大關(guān)。到2002年收案數(shù)量則又跌至谷底，出現(xiàn)了兩位數(shù)的負增長，人們預(yù)期“新司法解釋頒布后收案數(shù)量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗證。從2003年開始，收案數(shù)量緩慢回升，在現(xiàn)行行政訴訟法沒有修改的情況下，預(yù)計今后行政訴訟案件收案數(shù)量不會有大幅的起落，進入平穩(wěn)發(fā)展時期。
二、一審、二審行政案件收案數(shù)量、比例及上訴率對比
(一)一審行政案件收案數(shù)量偏低
相關(guān)數(shù)據(jù)說明，一審行政案件在人民法院整個收案數(shù)量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關(guān)，在任何一個國家，行政糾紛都不是主要的社會糾紛形態(tài)，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態(tài)現(xiàn)象。但行政案件在我國三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達到一位數(shù)，1996年至2004年出現(xiàn)緩慢的增長，但在總體上從來沒有超過案件總數(shù)的2％。出現(xiàn)這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)增強了依法行政的意識，執(zhí)法人員增強了依法執(zhí)政的水平，實施具體行政行為的合法率較高；行政相對人的法律知識普及，違反行政法的情況減少，導(dǎo)致具體行政行為的數(shù)量減少；法律咨詢業(yè)和法律服務(wù)業(yè)發(fā)達，使行政相對人能夠準(zhǔn)確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴，導(dǎo)致行政相對人無法起訴；另一個原因是行政相對人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對人對行政訴訟抱有不信任態(tài)度，而這與行政訴訟的實際效果有著密切的關(guān)系。個案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負面的。如果當(dāng)事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。
(二)行政訴訟的當(dāng)事人更傾向于上訴
得出這一結(jié)論有兩方面的證據(jù)：第一，與一審行政案件所占案件總數(shù)的比例相比，二審行政案件所占案件總數(shù)的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數(shù)的比例在1．48％-5．77％之間浮動；從1991年開始，二審行政案件占案件總數(shù)的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關(guān)系，在刑事訴訟中由于實行“上訴不加刑”的原則而鼓勵被告人上訴，在民事訴訟中以調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時達到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當(dāng)事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數(shù)量總體保持上升的狀態(tài)，這有兩個方面的原因：一方面行政案件總體數(shù)量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當(dāng)事人更傾向于發(fā)動二審程序，對一審裁判不滿意程度較高。從《中國法律年鑒》的統(tǒng)計中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個佐證，以江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘敗訴’的案件”。在筆者所參與的一個調(diào)查中，對341份判決書的上訴提起人進行分析，其結(jié)果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數(shù)據(jù)從側(cè)面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對一審判決不滿意程度較高。
三、一審行政案件結(jié)案方式對比
(一)原告與被告的勝訴比例懸殊
從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準(zhǔn)確地判斷哪一方當(dāng)事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動，大多數(shù)年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動。尤其是在行政訴訟法剛剛實施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數(shù)量開始返超維持判決，這種趨勢一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數(shù)量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應(yīng)相應(yīng)地增加。但實際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數(shù)據(jù)對比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高。“相對人與政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優(yōu)勢。”這一結(jié)果不排除行政機關(guān)執(zhí)法水平較高，行政行為在實體與程序方面都沒有瑕疵，但同時也說明行政訴訟在保護原告方合法權(quán)益方面發(fā)揮的作用是非常有限的。這一結(jié)果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結(jié)論相呼應(yīng)。
(二)以撤訴方式結(jié)案居高不下
在一審行政案件的結(jié)案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現(xiàn)象。除1988年外，以撤訴方式結(jié)案的比例都在百分之三十以上，最高時超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因?qū)е碌姆钦３吩V，無論什么原因，我們僅從數(shù)據(jù)中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結(jié)案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷。“這是超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態(tài)度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動申請撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時達到了84．38％(2004年)。原告主動申請撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識欠缺，不能對案件結(jié)果進行準(zhǔn)確的判斷，盲目起訴，起訴后認識到自己的請求并不成立，因此主動撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強迫或變相強迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財力成本為代價的，原告作為完全行為能力人，應(yīng)對自己起訴的行為有充分的準(zhǔn)備，當(dāng)然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。
(三)變更判決處于備而不用的狀態(tài)
1997年以前，《中國法律年鑒》的統(tǒng)計數(shù)字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數(shù)字已被統(tǒng)統(tǒng)歸人“其他”當(dāng)中計算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關(guān)于一審結(jié)案方式的統(tǒng)計指標(biāo)，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請求、履行法定職責(zé)以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個統(tǒng)計指標(biāo)的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結(jié)案的數(shù)量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數(shù)字肯定不會很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調(diào)查中，六個法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數(shù)的0．2％。筆者在與某位法官交談時，他曾說由于難以準(zhǔn)確把握變更的尺度，法官對變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機關(guān)以往的做法對行政行為加以改變。從實際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態(tài)。這種結(jié)果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構(gòu)變更判決。
四、行政審判案件與執(zhí)行案件數(shù)量對比
(一)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量高于執(zhí)行行政裁判案件的數(shù)量
在行政訴訟受案數(shù)量不多、發(fā)展低迷的情況下，人民法院執(zhí)行行政決定的數(shù)量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執(zhí)行行政決定的比例占執(zhí)行案件總數(shù)的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執(zhí)行行政裁判的案件數(shù)量連續(xù)出現(xiàn)了負增長。出現(xiàn)這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現(xiàn)象有關(guān)；當(dāng)事人主動執(zhí)行人民法院的裁判，以致執(zhí)行法院裁判案件的數(shù)量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規(guī)定了對申請執(zhí)行行政決定的案件進行嚴格審查也與執(zhí)行案件數(shù)量下滑有一定關(guān)系。在總體上，申請執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量在絕對數(shù)量上遠遠高于審判案件的數(shù)量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達到了，二十倍。
(二)執(zhí)行案件的數(shù)量大大高于審判案件的數(shù)量
從發(fā)展趨勢上看，無論是執(zhí)行案件的總體數(shù)量還是執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量，1992年到1994年，執(zhí)行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對比，審判案件的升幅比例超過了執(zhí)行案件；之后的幾年又恢復(fù)到原來的狀態(tài)，執(zhí)行案件的上升比例一直領(lǐng)先(負增長的情況下也是如此)，其中1999年在出現(xiàn)審判案件數(shù)量下降以及執(zhí)行行政裁判案件數(shù)量大幅降低的情況下，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量卻上升了19．76％。從數(shù)量對比上看，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量始終都高于審判案件的數(shù)量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。
五、結(jié)論
(一)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能
根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數(shù)量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數(shù)量還是呈現(xiàn)上升的趨勢，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟途徑。我國行政訴訟制度在一定程度上發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能。之所以說“在一定程度上”發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能，一是因為訴訟本身作為一種救濟途徑有其固有的缺陷，不可能對所有的行政相對人提供事實上的救濟，二是因為行政訴訟法的實施受各種主客觀條件的限制。由于我國行政訴訟法本身的問題以及實施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟權(quán)利的功能還沒有充分發(fā)揮出來。
(二)行政訴訟在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能
與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負有執(zhí)行行政決定的任務(wù)。行政訴訟法專辟一章規(guī)定了行政執(zhí)行。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進行審查以及審查的限度一直存在爭議?！度舾梢庖姟凡]有對法院的審查權(quán)力作出明確的規(guī)定，根據(jù)《若干解釋》第93條和第95條的規(guī)定，人民法院在執(zhí)行行政決定之前要對其進行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實根據(jù)、法律根據(jù)以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規(guī)定強化了司法監(jiān)督行政的功能。前述數(shù)據(jù)分析說明，我國執(zhí)行案件的數(shù)量尤其是法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量遠高于審判案件的數(shù)量。而法院執(zhí)行行政決定主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，在某種程度上還有維護行政的功能。
(三)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護行政的功能
從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟權(quán)利、監(jiān)督行政的功能，在一定程度上還發(fā)揮了維護行政的功能，這是現(xiàn)行行政訴訟法的一大“特色”。維護行政的功能集中體現(xiàn)在兩個方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅(qū)的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發(fā)揮了維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的作用，談不上救濟權(quán)利，至于監(jiān)督行政的功能也有一些牽強。第二，人民法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量偏高。如前所述，法院執(zhí)行行政決定要進行一定程度的審查，主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，但卻不能抹殺這種執(zhí)行行為在維護行政方面的作用。人民法院通過審查，對合法的行為予以執(zhí)行，正是維護行政作用的體現(xiàn)。在這種情況下，難免讓行政相對人產(chǎn)生“官官相護”的看法。
(四)行政訴訟實有功能、設(shè)計功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差和錯位
首先，設(shè)計功能背離應(yīng)有功能。行政訴訟所發(fā)揮的應(yīng)有功能包括直接功能和間接功能兩個方面，行政訴訟的立法目的(設(shè)計功能)應(yīng)主要圍繞其應(yīng)有的直接功能來規(guī)定。就直接功能來看，包括保障審判順利進行，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)；救濟相對人權(quán)利和解決行政糾紛四個方面，而行政訴訟的立法目的卻包含有“維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一項內(nèi)容，立法者所預(yù)設(shè)的這一項功能背離了行政訴訟的應(yīng)有功能。其次，實有功能與設(shè)計功能沒有達到完全一致。對行政訴訟功能進行實證研究的目的是看行政訴訟法定功能的實現(xiàn)效果。“研究行政訴訟功能問題，必然離不開行政訴訟目的的研究。而研究行政訴訟目的，歸根到底，也是為了研究某種預(yù)設(shè)的行政訴訟功能如何能夠順利實現(xiàn)。”3l(H"根據(jù)行政訴訟立法目的的規(guī)定，行政訴訟的法定功能包括保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。這三項功能在一定程度上都得到了實現(xiàn)，但從客觀效果看，各種功能的實現(xiàn)程度不同。實際上，行政訴訟法主要發(fā)揮了維護、監(jiān)督行政的功能和一定程度上的救濟權(quán)利功能?？梢姡姓V訟立法目的與該法實際發(fā)揮的功能之間出現(xiàn)錯位。
法律功能更多地與法律后果相接近，而法律的客觀后果可能與法律的目的相符合，也可能并不一致。立法目的是立法者主觀上所要取得的結(jié)果，而功能則是制度所實際發(fā)揮的作用，制度設(shè)置是目的與功能之間的橋梁。功能與目的完全契合是最佳的理想狀態(tài)，也是立法者所追求的效果。分析行政訴訟功能的目的是檢驗行政訴訟的立法目的。我國行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護行政與救濟權(quán)利的功能，相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能。功能與目的偏差的癥結(jié)在于行政訴訟具體制度的設(shè)置不合理，為了達到兩者的一致，我們應(yīng)選擇與立法目的相適應(yīng)的具體制度，以達到功能與目的的完全契合，實現(xiàn)立法者的意圖。