關于行政訴訟功能探析

論文關鍵詞：行政訴訟；功能
　　論文摘要：行政訴訟功能是設定行政訴訟目的的客觀依據(jù)，對行政訴訟功能的認識過程也是對行政訴訟本質的認識。行政訴訟的主要功能是：行政糾紛解決功能；行政相對人權利保護功能；權力制衡功能；政策形成功能。
　　行政訴訟制度如何更好地發(fā)揮其作用，我們不僅要研究行政訴訟的目的，更要把握行政訴訟之功能。“如果說目的是主體的特性，那么，功能則是客體的功用和能力”，從某種意義上講，“法律本身沒有什么目的，目的是立法者和司法者的目的，但法律有功能，他能為立法者和司法者的目的提供某種服務”。行政訴訟功能是設定行政訴訟目的的客觀依據(jù)，因此可以說：對行政訴訟功能的認識過程也是對行政訴訟本質的認識過程。長期以來我們對行政訴訟功能在認識上的偏差直接影響了行政訴訟制度的實踐。我們認為行政訴訟主要具有行政爭議解決功能、相對人權利保障功能、權力制衡功能與社會政策形成功能，中國行政訴訟功能有必要在回應時代要求的過程中得到及時、有效的調整與完善。
　　1．行政糾紛解決功能
　　行政訴訟制度作為一種訴訟制度，首先關注爭議的解決，但與其他兩大訴訟制度顯著不同，行政訴訟解決的是行政糾紛。行政訴訟主要解決一般的公眾(包括公民、法人或其他組織)與政府之間的行政糾紛，解決公民權利同國家權力之間的沖突。作為現(xiàn)代社會不可缺少、其他訴訟不可替代的糾紛解決方式，他發(fā)揮著社會減壓閥和平衡器的重要作用。行政爭議解決功能是行政訴訟的基本功能。
　　從法學的角度看，解決行政爭議，并不是指使行政爭議實際消失，而只是意味著一種法律上的解決，即在法律上提供一個確定的結果。至于行政爭議要想在實際上消失，還取決于一些非法律上的因素，如當事方的價值觀是否與法律的評價標準一致，作為被告的行政機關敗訴后是否有足夠的財產(chǎn)可供執(zhí)行等等。但盡管如此，不能認為行政審判不具有在實際上解決行政爭議的效果，或者認為行政訴訟在法律上對行政爭議的解決對于爭議的實際平息毫無意義。雖然并非任何糾紛都需要通過訴訟方式解決才能達到最佳效果，現(xiàn)代社會也可以通過行政申訴、行政復議等大量非訟方式解決行政爭議，但是運用司法權通過訴訟解決糾紛無疑是其他糾紛解決方式的基礎與范式。
　　相比較其他解決機制，行政糾紛通過訴訟方式解決具有如下特點：(1)解決結果具有權威性，即相對于其他糾紛解決方式，訴訟居于優(yōu)勢地位，一旦糾紛被求之于訴訟，其他解決方式都應終止或暫時停止。通過采取行政訴訟以外的糾紛解決方式解決行政爭議，當事人往往在花費了很多的時間、精力以后仍然可能得不到很好的解決，往往又不得不在最后走上行政訴訟解決的道路。(2)訴訟裁決的結果具有終局性。就解決糾紛而言，通過訴訟裁決是最有效的糾紛解決方式，訴訟裁決的結果一般不受其他非訴訟程序的審查，具有終局性。
　　2．行政相對人權利保護功能
　　行政訴訟制度在中國的確立，標志著行政相對人法律地位的提高及其合法權利有了新的切實保障。行政訴訟產(chǎn)生主要是通過審查行政主體具體行政行為的合法性，追究其違法行政行為的法律責任從而為相對人提供權利救濟。對行政相對人而言，行政訴訟功能首先是權利保障功能。
　　行政訴訟制度的出臺意味著我們已在一定程度上接受了西方國家的人權觀，即認為人權是用以保護個人對抗多數(shù)人社會的盾牌，而且認為對人權的最大威脅恰恰來自多數(shù)人社會及其代表——政府，所以有必要對政府權力尤其是極具擴張性的行政權進行限制。如果說行政權止于公民權利，那么行政訴訟制度就是公民權利的金鐘罩，是阻擋行政權越界的一柄利劍。保護相對人的合法權利，不僅包括其實體權利，也包括程序權利；不僅保障行政相對人的人身權、財產(chǎn)權，而且保障行政相對人的知情權等等。行政訴訟通過對相對人的權利保障實現(xiàn)實體正義與程序正義的統(tǒng)一。
　　有“公法鑰匙之稱”的行政訴訟法作為行政法的一部分，是權利救濟法，具有監(jiān)督行政權，保護公民、法人和其他組織的合法權益的功能。“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑。人們可以把他比作附在權力上的一種咒語——他是不可抵抗的。”國家行政機關的行政活動有可能會損害公民的權益，這就不僅需要對行政行為進行事前、事中的監(jiān)督，對行政活動的消極后果進行事后救濟也是極為重要的，而這種救濟又主要是由行政訴訟法來完成的。
　　如果從行政訴訟的屬性來看，行政訴訟應該被認為是一身具有三重身份的制度：解決行政爭議的訴訟制度、對行政行為進行司法審查的行政法制監(jiān)督制度、對合法權益受到侵犯的行政管理相對人進行救濟的行政法律救濟制度。行政訴訟像民事訴訟一樣具有解決糾紛的功能，然而解決紛爭固然是訴訟的基本功能，但由于行政機關擁有許多公民所不擁有的權力，如行政復議的權力，行政復議能夠解決行政機關與公民之間的糾紛；又如行政強制執(zhí)行權，行政相對人不服行政機關的行政行為，拒絕執(zhí)行，行政機關可依法強制執(zhí)行。在這些情形下，行政機關完全有能力解決行政爭議，沒有必要依賴于司法。國家如果只是單純?yōu)榱私鉀Q糾紛確立行政訴訟完全是一種資源的浪費。行政訴訟制度的存在理由主要是為了提供新的權利救濟途徑，更好地保護公民權利。當公民與國家之間產(chǎn)生行政糾紛時，由一個獨立的第三方——法院解決這一紛爭，有利于公民面對強大的行政機關時能得到有效的保護。這里，我們可以得出這樣的結論：行政訴訟的權利保護功能強于紛爭解決功能。
　　同時，由于行政爭議不同于民事爭議，民事爭議發(fā)生在民事主體之間，民事主體地位平等，雙方不僅在實體法上而且在程序法上也享有同樣的權利和義務，糾紛的解決就意味著法律對各自權利義務的確認與保障?？梢哉f，解決糾紛是民事訴訟的首要功能；而在行政爭議中，爭議雙方是事實上不平等行政法律關系主體，盡管有學者稱行政訴訟原被告是平等主體關系，但這種平等僅具一種應然性，事實上，行政機關比相對人擁有更多的權力。只有承認他們之間的不平等，才能在立法時給予公民更多的保護，如行政訴訟中被告負舉證責任。所以將行政訴訟的權利保護功能定位為首要功能，更有利于行政訴訟目的和價值的實現(xiàn)。
　　3．權力制衡功能
　　行政訴訟的必要性，在獨立的司法審判意義上，并不完全取決于爭議解決的效率需要，而主要是由民主法治的發(fā)展所要求的。也就是說，惟有在憲政的視野下，行政訴訟的功能才能獲得恰當?shù)睦斫狻Ｐ姓V訟法的發(fā)生和發(fā)展與現(xiàn)代民主、憲政尤其是分權思想有著密切的關系。憲政主張有限政府，強調任何國家權力的有限性；三權分立，強調分權，突出了立法權、行政權與司法權的獨立性和相互制衡性，共同構成了西方國家確立行政訴訟制度的基本理論原則。法國在解釋三權分立時，“主要強調了分權，突出了行政權與司法權的獨立性，反對司法機關對行政機關活動的干擾，從而在行政系統(tǒng)內(nèi)設立了獨立的行政法院系統(tǒng)，形成了自己特有的行政訴訟制度”，而英國由于“革命時普通法院與國會的同盟關系，以及英國沒有明確的公法與私法之分，因此，英國強調了三權之間的相互制約、相互監(jiān)督的制衡性，使英國形成了主要由普通法院受理行政案件的行政訴訟制度”④。表面上看西方國家確立的行政訴訟制度不盡相同，但各國行政訴訟制度的理論基礎在基本點上是共同的，都重視行政訴訟制度的權力制衡功能。
　　在行政爭議中，作為一方當事人的國家行政機關，無論在客觀力量上，還是在法律權限上，本可以以國家的名義解決爭議。事實上，相當多的行政爭議都是由行政機關解決的。1990年以來我國行政機關處理的行政復議案件數(shù)量與法院處理的行政案件數(shù)基本持平。我國法律將行政訴訟與行政復議都看作是公民、法人和其他組織不可剝奪的權利，認為他們可以根據(jù)自身利益的需要和對公正的追求和判斷，來決定是否行使和怎樣行使行政救濟的請求權。從解決爭議的效率角度看，行政訴訟并非是必不可少的。行政訴訟的必要性只能從憲法規(guī)定的民主制度，從擴大救濟渠道和擴大對行政權的監(jiān)督渠道，為公民提供更充分，更公正的保護方面才能得到解釋。⑨正是在此意義上，我們比較強調從對行政機關的法律控制角度來認識和理解行政訴訟及其功能。

　從具體制度設汁來看，我國行政訴訟法對相對人的權利保護，是通過人民法院依法監(jiān)督行政主體的途徑來實現(xiàn)的。這種監(jiān)督主要表現(xiàn)為對行政主體行政行為的合法性進行司法審，予以撤銷或確認其行為無效，從而保護行政相對人的合法權利。在行政訴訟中，保護相對人的合法權利與監(jiān)督行政主體追究其行政責任，兩者密不可分，這就是行政訴訟的特有構造，它有別于民事訴訟和刑事訴訟。如果忽略行政訴訟的特定構造，來談相對人合法權益的保護，顯然就沒有了根基。值得指出的是，行政訴訟的這一特定構造，體現(xiàn)了法治主義的理念和依法行政的要求。對于人民法院和行政主體而言，行政訴訟作為行政法制監(jiān)督體系中事后法律監(jiān)督的重要形式，體現(xiàn)司法權對一行政權的監(jiān)督制約?；谛姓黧w的權力直接或間接來自人民，人民權利與之具有相互依存又相互對立的關系，保護相對人合法權利與監(jiān)督行政主體依法行政又是相輔相成的。這在行政訴訟具體制度設計上有顯著體現(xiàn)。如在規(guī)定當事人在訴訟中地位平等原則的前提下，對受案范圍、管轄、訴訟時效等界定，實際上是對作為當事人一方的相對人在權利行使上的依法規(guī)制，防止相對人違法運用訴權。關于被告對做出的具體行政行為負舉證責任，訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)等規(guī)定，則體現(xiàn)了對行政主體訴訟權利的限制。至于具體訴訟程序以及判決形式的有關規(guī)定，也包含了保護與監(jiān)督的統(tǒng)一。在此基礎上，促成相對人與行政主體共同達致行政法律關系的和諧，避免非理性的對抗和沖突。
　　法治的核心在于保護人民權利，而圍繞相對人權利保護，法治提出了兩項要求即行政行為必須合法和行政行為的合法性由中立的第三方即法院進行審查。行政合法最基本的要求就是行政機關的活動必須遵守法律。另外，在以實現(xiàn)和維護實質正義的法律狀態(tài)為目的的法治國家，所有公權力的合法行使都應當遵循作為法律之法的正義原則。換言之，行政行為遵守法律不只是遵守實體法，現(xiàn)代社會經(jīng)濟日益發(fā)展變化，社會問題日益增多，權力機關已無法包攬全部法律的制定，而且由于行政管理范圍的擴大，活動的專業(yè)性、技術性增強，行政機關必須主動地進行多方面的管理，而這些內(nèi)容并沒有法律的規(guī)定，此時的行政機關的活動仍要守法，遵循法律之法——正義原則。行政機關依法行政的內(nèi)容還包括“法律優(yōu)位”和“法律保留”。“依法行政是行政權力存在的先決條件，當然，行政機關會約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內(nèi)部上級行政機關也會約束下級行政機關遵守法律。然而不能排除行政機關可能有不守法的時候，行政系統(tǒng)內(nèi)部有不能自我約束的時候。因此，行政權力的行使必須受到外部的監(jiān)督。行政權力愈大，外部監(jiān)督的機制也必須隨之加強。司法審查是法院監(jiān)督行政機關遵守法律的有力工具，沒有司法審查，行政法治等于一句空話，個人的權利就缺乏保障。”⑦行政訴訟中行政主體要將做出行政行為的理由與步驟公之于眾，讓法院、相對人乃至全體公民了解行政行為是否經(jīng)得起推敲。在訴訟過程中不只行政機關，整個的社會都會對行政行為的合法性予以關注。這樣做出行政行為的機關才更有壓力去依法行政，矯枉過正，實現(xiàn)行政法治。
　　根據(jù)主權在民的憲政原則，一切權力屬于人民，而政府權力的合法性和正當性來自人民的賦予。法院可以視為公眾“最終說理的地方”，讓行政機關自行判斷自己行為的是非，顯然違反了“任何人不能做自己的法官”的原則；而即使讓上級行政機關糾正下級行政機關的謬誤，他們之間依然是“快刀難斷藕絲情”。而來自外部的行政訴訟制度，因其恰恰作為一種外部的監(jiān)督和制約機制，具有普遍性、經(jīng)常性、程序嚴格性、公正性等優(yōu)點。
　　4．政策形成功能
　　政策形成功能，即通過行政訴訟活動，能在一定程度上影響國家社會政策的制定與實施并參與國家宏觀事務的決策。在憲政依法治國的原則下，國家解決大量事務所依靠的政策主要是法律。行政訴訟法作為法律體系的基本組成部分，與行政法共同作用以實現(xiàn)行政訴訟法律體系的功能。
　　當行政法和行政訴訟法共同承擔著法律的使命時，行政法做為實體法內(nèi)容，行政訴訟法作為形式，行政訴訟法貫徹實施行政法的工具功能已為人們所接受。其實，行政訴訟從來就不是為行政實體的法律而存在的，它是為解決行政爭議而產(chǎn)生和存在的，是為實現(xiàn)現(xiàn)實意義上的法律而存在的。實現(xiàn)法律的需要是它存在的一個重要價值，但絕不僅僅為了實體法而存在。何況，實體法從來就不是一部天衣無縫、包治百病的全書，即便是昨天如此，明天所面對的社會現(xiàn)實就會發(fā)生不同程度的錯位，它只能預測未來，卻從來不能百分之百地確定未來的一切，而法律的使命又恰恰是以昨天、今天的習慣、理念、信仰所形成的規(guī)則去診斷明天的世事。也就是說，訴訟具有實現(xiàn)社會政策的制定功能。
　　隨著司法改革的逐步深入，法官隊伍素質的不斷提高，我國的司法機關在彌補立法的不足，在發(fā)揮司法能動性方面起到了越來越重要的作用。但如果說“目前的最高人民法院的大法官們對最高法院在中國憲政制度中的權力定位已經(jīng)有了明晰但尚未實現(xiàn)的界定的話，那么，他們對自己的最高上訴法院的功能還缺乏一個明晰的理解，更缺乏一個足夠的知識裝備和對自己司法功能的明晰界定。”(8)在當前中國，行政訴訟在很大程度上不過是一個解決行政糾紛的行政系統(tǒng)；司法層級的設置都不是為了解決具有普遍意義的規(guī)則的問題，而是為了更準確細致地解決糾紛并監(jiān)督集行政與司法為一體的下級官員，因而行政訴訟的功能主要在于糾錯，同時制衡下級法官，行政訴訟機制是依附于行政管理系統(tǒng)的。理想中的行政訴訟不僅解決行政爭議，而且在解決爭議的過程中，還應當具有發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造法并形成社會政策的功能。