試論仲裁獨(dú)立原則
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王冬妮 鄧春平1由 分享
論文摘要 《仲裁法》第八條明確確立了仲裁的獨(dú)立原則，但是，司法實(shí)踐中，無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員均不能保持其獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)、人民法院對仲裁的根本影響瓦解了仲裁的獨(dú)立，仲裁員也難以依據(jù)其對事實(shí)的認(rèn)定、對法律的理解獨(dú)立裁決案件。本文認(rèn)為，我國的仲裁從根本上不具備獨(dú)立性，《仲裁法》第八條形同虛設(shè)。
論文關(guān)鍵詞 仲裁 行政機(jī)關(guān) 人民法院 獨(dú)立性
1995年9月1日《中華人民共和國仲裁法》將“仲裁獨(dú)立”原則寫入第八條中：“仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”對于《仲裁法》第八條，有的教科書或著作將其展開歸納為以下四點(diǎn)表現(xiàn)形式：（1）仲裁機(jī)構(gòu)不屬于行政機(jī)關(guān)；（2）仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置以按地域設(shè)置為原則，相互獨(dú)立，沒有上下級之分，沒有隸屬關(guān)系；（3）仲裁委員會(huì)、仲裁協(xié)會(huì)與仲裁庭三者之間相互獨(dú)立，仲裁庭依法對案件進(jìn)行審理，不受仲裁協(xié)會(huì)，仲裁委員會(huì)的干預(yù)；（4）仲裁并不附屬于審判，仲裁機(jī)構(gòu)也不附屬于法院。“仲裁獨(dú)立”原則一直被仲裁法律學(xué)者們認(rèn)為是我國仲裁法律制度發(fā)展完善的一個(gè)重要里程碑。
但筆者認(rèn)為，前述四點(diǎn)表現(xiàn)形式僅是對《仲裁法》第八條的條文解釋，僅是在理論層面體現(xiàn)出仲裁的獨(dú)立原則，而實(shí)踐與理論尚有很大的差距。筆者代理仲裁案件，經(jīng)常性地面對仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁員不能獨(dú)立裁決的情形。一個(gè)仲裁案件如果有政府機(jī)關(guān)、人民法院介入，無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員都將失卻法律的衡平，傾斜于權(quán)力的重心。最初遭遇這種情況，筆者憤慨于個(gè)別仲裁員，但后來隨著律師執(zhí)業(yè)年限的延長，筆者結(jié)識了很多仲裁員，有同行律師，也有大學(xué)教授、公務(wù)員等，通過對仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁員聘任等現(xiàn)狀的了解，筆者發(fā)現(xiàn)：仲裁理論上是獨(dú)立的，但實(shí)踐中，仲裁不得不受制于政府機(jī)關(guān)、人民法院。從至高的精神層面上來講，仲裁員也希望能夠依據(jù)自己對事實(shí)的分析和判斷、對法律的理解和把握來裁決案件，但是，他們履行法律賦予的權(quán)利時(shí)不可避免地受到了來自各個(gè)方面的影響。
一、仲裁不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)
?。ㄒ唬┲俨媒?jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款，仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理
仲裁受行政機(jī)關(guān)的制約是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)掌握著仲裁的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)。因?yàn)橹俨梅ǖ认嚓P(guān)法律并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，所以普通的老百姓甚至很多律師并不知道，仲裁經(jīng)費(fèi)是靠地方政府財(cái)政撥款的。仲裁收費(fèi)都被定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”，必須實(shí)行收支兩條線管理，這意味著仲裁機(jī)構(gòu)必須在銀行設(shè)立專門的帳戶，當(dāng)事人通過該帳戶交付仲裁費(fèi)用，銀行將仲裁費(fèi)全部上交財(cái)政，然后財(cái)政部門將仲裁機(jī)構(gòu)納入部門預(yù)算編制范圍，根據(jù)其履行職能的需要，合理核定其預(yù)算支出，仲裁機(jī)構(gòu)須按核定的預(yù)算進(jìn)行開支。仲裁的辦公用房由政府解決，日常辦公經(jīng)費(fèi)、人員開資等全部的開支都從核定的預(yù)算進(jìn)行開支。因此，仲裁雖然打著獨(dú)立的旗子，但實(shí)質(zhì)上還是端著政府的飯碗，又怎么能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)呢？
?。ǘ┲俨梦瘑T會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的要職由政府任命，人員編制屬于事業(yè)編制
仲裁委員會(huì)是仲裁的最高決策部門，委員會(huì)主任就是仲裁的最高領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)踐中，仲裁委主任幾乎都是各市市委組織部任命，一般從法院或政府正處級干部中選任。雖然《仲裁法》第十二條規(guī)定，仲裁委員會(huì)的組成人員中應(yīng)當(dāng)有三分之二以上法律、貿(mào)易專家，但實(shí)踐中各地的仲裁委員會(huì)中專家比例連三分之一的比例都不能達(dá)到。仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的秘書長或辦公室主任是仲裁的另一要職，負(fù)責(zé)仲裁日常事務(wù)的管理，這一職位也通常是在行政機(jī)關(guān)中選任，仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的其他人員的編制絕大多數(shù)是事業(yè)編制。因此，在民法典未能制定出臺，民法通則未進(jìn)行修改，事業(yè)單位分類改革尚未啟動(dòng)之前，國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機(jī)構(gòu)的文件對仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定僅為“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決“人員編制、經(jīng)費(fèi)問題”。這不僅是“不得已為之”的權(quán)宜之策，也是各方利益無法平衡的結(jié)果。由于這種法人定位上的不確定性，各地在組建仲裁機(jī)構(gòu)時(shí)便造成了管理模式僵化，制度模糊不清、規(guī)定不明，上級指導(dǎo)混亂等情況出現(xiàn)。
?。ㄈ┲袊俨脜f(xié)會(huì)行政行業(yè)協(xié)會(huì)色彩濃厚，超出社團(tuán)法人的管理職權(quán)
中國仲裁協(xié)會(huì)是仲裁委員會(huì)的自律性組織，根據(jù)章程對仲裁委員會(huì)及其組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，國際上其他國家的仲裁立法，沒有規(guī)定在仲裁機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一個(gè)仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國外有叫仲裁協(xié)會(huì)的，但是這個(gè)協(xié)會(huì)是相當(dāng)于國內(nèi)的仲裁委員會(huì)，就是一個(gè)受理仲裁案件的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也有一些協(xié)會(huì)，是搞仲裁員培訓(xùn)的，但并不負(fù)責(zé)對仲裁機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督。而中國仲裁協(xié)會(huì)的職權(quán)更多是在于對各仲裁委員會(huì)的仲裁案件的審理進(jìn)行監(jiān)督，而不是對仲裁行業(yè)進(jìn)行全行業(yè)統(tǒng)一管理。由一個(gè)部門對某行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理思維和模式，中國仲裁協(xié)會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，無異于在各仲裁委頭上又懸起一把戒尺。
以上三點(diǎn)足以證明，仲裁雖名義不屬于行政機(jī)關(guān)，但其經(jīng)費(fèi)收支和人事任免均由行政機(jī)關(guān)掌握，并由特定部門對仲裁行為進(jìn)行監(jiān)督，又豈能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，“不受行政機(jī)關(guān)干涉”？
論文關(guān)鍵詞 仲裁 行政機(jī)關(guān) 人民法院 獨(dú)立性
1995年9月1日《中華人民共和國仲裁法》將“仲裁獨(dú)立”原則寫入第八條中：“仲裁依法獨(dú)立進(jìn)行，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”對于《仲裁法》第八條，有的教科書或著作將其展開歸納為以下四點(diǎn)表現(xiàn)形式：（1）仲裁機(jī)構(gòu)不屬于行政機(jī)關(guān)；（2）仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置以按地域設(shè)置為原則，相互獨(dú)立，沒有上下級之分，沒有隸屬關(guān)系；（3）仲裁委員會(huì)、仲裁協(xié)會(huì)與仲裁庭三者之間相互獨(dú)立，仲裁庭依法對案件進(jìn)行審理，不受仲裁協(xié)會(huì)，仲裁委員會(huì)的干預(yù)；（4）仲裁并不附屬于審判，仲裁機(jī)構(gòu)也不附屬于法院。“仲裁獨(dú)立”原則一直被仲裁法律學(xué)者們認(rèn)為是我國仲裁法律制度發(fā)展完善的一個(gè)重要里程碑。
但筆者認(rèn)為，前述四點(diǎn)表現(xiàn)形式僅是對《仲裁法》第八條的條文解釋，僅是在理論層面體現(xiàn)出仲裁的獨(dú)立原則，而實(shí)踐與理論尚有很大的差距。筆者代理仲裁案件，經(jīng)常性地面對仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁員不能獨(dú)立裁決的情形。一個(gè)仲裁案件如果有政府機(jī)關(guān)、人民法院介入，無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是仲裁員都將失卻法律的衡平，傾斜于權(quán)力的重心。最初遭遇這種情況，筆者憤慨于個(gè)別仲裁員，但后來隨著律師執(zhí)業(yè)年限的延長，筆者結(jié)識了很多仲裁員，有同行律師，也有大學(xué)教授、公務(wù)員等，通過對仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁員聘任等現(xiàn)狀的了解，筆者發(fā)現(xiàn)：仲裁理論上是獨(dú)立的，但實(shí)踐中，仲裁不得不受制于政府機(jī)關(guān)、人民法院。從至高的精神層面上來講，仲裁員也希望能夠依據(jù)自己對事實(shí)的分析和判斷、對法律的理解和把握來裁決案件，但是，他們履行法律賦予的權(quán)利時(shí)不可避免地受到了來自各個(gè)方面的影響。
一、仲裁不能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)
?。ㄒ唬┲俨媒?jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款，仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理
仲裁受行政機(jī)關(guān)的制約是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)掌握著仲裁的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)。因?yàn)橹俨梅ǖ认嚓P(guān)法律并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，所以普通的老百姓甚至很多律師并不知道，仲裁經(jīng)費(fèi)是靠地方政府財(cái)政撥款的。仲裁收費(fèi)都被定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”，必須實(shí)行收支兩條線管理，這意味著仲裁機(jī)構(gòu)必須在銀行設(shè)立專門的帳戶，當(dāng)事人通過該帳戶交付仲裁費(fèi)用，銀行將仲裁費(fèi)全部上交財(cái)政，然后財(cái)政部門將仲裁機(jī)構(gòu)納入部門預(yù)算編制范圍，根據(jù)其履行職能的需要，合理核定其預(yù)算支出，仲裁機(jī)構(gòu)須按核定的預(yù)算進(jìn)行開支。仲裁的辦公用房由政府解決，日常辦公經(jīng)費(fèi)、人員開資等全部的開支都從核定的預(yù)算進(jìn)行開支。因此，仲裁雖然打著獨(dú)立的旗子，但實(shí)質(zhì)上還是端著政府的飯碗，又怎么能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)呢？
?。ǘ┲俨梦瘑T會(huì)及仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的要職由政府任命，人員編制屬于事業(yè)編制
仲裁委員會(huì)是仲裁的最高決策部門，委員會(huì)主任就是仲裁的最高領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)踐中，仲裁委主任幾乎都是各市市委組織部任命，一般從法院或政府正處級干部中選任。雖然《仲裁法》第十二條規(guī)定，仲裁委員會(huì)的組成人員中應(yīng)當(dāng)有三分之二以上法律、貿(mào)易專家，但實(shí)踐中各地的仲裁委員會(huì)中專家比例連三分之一的比例都不能達(dá)到。仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的秘書長或辦公室主任是仲裁的另一要職，負(fù)責(zé)仲裁日常事務(wù)的管理，這一職位也通常是在行政機(jī)關(guān)中選任，仲裁常設(shè)機(jī)構(gòu)的其他人員的編制絕大多數(shù)是事業(yè)編制。因此，在民法典未能制定出臺，民法通則未進(jìn)行修改，事業(yè)單位分類改革尚未啟動(dòng)之前，國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機(jī)構(gòu)的文件對仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定僅為“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決“人員編制、經(jīng)費(fèi)問題”。這不僅是“不得已為之”的權(quán)宜之策，也是各方利益無法平衡的結(jié)果。由于這種法人定位上的不確定性，各地在組建仲裁機(jī)構(gòu)時(shí)便造成了管理模式僵化，制度模糊不清、規(guī)定不明，上級指導(dǎo)混亂等情況出現(xiàn)。
?。ㄈ┲袊俨脜f(xié)會(huì)行政行業(yè)協(xié)會(huì)色彩濃厚，超出社團(tuán)法人的管理職權(quán)
中國仲裁協(xié)會(huì)是仲裁委員會(huì)的自律性組織，根據(jù)章程對仲裁委員會(huì)及其組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，國際上其他國家的仲裁立法，沒有規(guī)定在仲裁機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一個(gè)仲裁監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國外有叫仲裁協(xié)會(huì)的，但是這個(gè)協(xié)會(huì)是相當(dāng)于國內(nèi)的仲裁委員會(huì)，就是一個(gè)受理仲裁案件的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也有一些協(xié)會(huì)，是搞仲裁員培訓(xùn)的，但并不負(fù)責(zé)對仲裁機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督。而中國仲裁協(xié)會(huì)的職權(quán)更多是在于對各仲裁委員會(huì)的仲裁案件的審理進(jìn)行監(jiān)督，而不是對仲裁行業(yè)進(jìn)行全行業(yè)統(tǒng)一管理。由一個(gè)部門對某行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理思維和模式，中國仲裁協(xié)會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，無異于在各仲裁委頭上又懸起一把戒尺。
以上三點(diǎn)足以證明，仲裁雖名義不屬于行政機(jī)關(guān)，但其經(jīng)費(fèi)收支和人事任免均由行政機(jī)關(guān)掌握，并由特定部門對仲裁行為進(jìn)行監(jiān)督，又豈能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，“不受行政機(jī)關(guān)干涉”？