試論生態(tài)文明視閾下環(huán)境法治建設(shè)研究(2)

　　二、從構(gòu)建生態(tài)文明的角度看環(huán)境法治建設(shè)存在的問(wèn)題
　　（一）環(huán)境立法不完善
　　一是地方綜合性環(huán)境保護(hù)法缺位。環(huán)境立法的發(fā)展戰(zhàn)略研究不夠，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問(wèn)題比較突出，環(huán)境方面的具有支架性作用的法律至今仍沒(méi)有制定出來(lái)。地方綜合性環(huán)境保護(hù)法缺位，導(dǎo)致地方環(huán)境單行法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。二是立法內(nèi)容過(guò)于傾斜。注重污染防治和節(jié)能減排，而自然資源和生態(tài)保護(hù)的法律太少。三是環(huán)境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》共有十六條，大部分內(nèi)容規(guī)定的是企業(yè)和管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)怎么做，如果不這么做，相應(yīng)的法律責(zé)任卻只有第16條做了個(gè)原則規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境污染的，由相關(guān)部門(mén)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理”。法律規(guī)范只有行為模式，缺乏相應(yīng)的法律后果，使得看似很好的法律在執(zhí)行中表現(xiàn)出顯著的不足。另外國(guó)家的環(huán)境立法往往比較粗糙、框架性的內(nèi)容多，需要地方立法做出細(xì)化的規(guī)定。
　　（二）環(huán)境執(zhí)法能力較弱
　　一是環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管職能薄弱。橫向職能分散，上下級(jí)環(huán)保部門(mén)縱向分離，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果，部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不完善。二是環(huán)保部門(mén)自身的不足。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)人員數(shù)量少，素質(zhì)不高。行政執(zhí)法隊(duì)伍存在著執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力等現(xiàn)象。個(gè)別單位仍然存在亂執(zhí)法、亂罰款，甚至以罰代教、以罰代刑等問(wèn)題。三是環(huán)境執(zhí)法能力較弱。淄博鐵鷹鋼鐵有限公司事件就是一個(gè)顯著的例子，該公司屬于未經(jīng)環(huán)保審批的違法建設(shè)項(xiàng)目。淄博市環(huán)保局于2005年曾對(duì)鐵鷹公司進(jìn)行了處罰，并限期整改。但直到2008年環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局依法督察前，該公司的環(huán)保狀況并無(wú)明顯改觀。四是環(huán)境法律監(jiān)督機(jī)制不夠完善。公眾參與的廣度和深度不夠；社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也不完善，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　?。ㄈ┉h(huán)境司法面臨的困境
　　一是強(qiáng)制執(zhí)行難保障。環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)違法行為的處罰，企業(yè)若不執(zhí)行，環(huán)保部門(mén)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但由于這類執(zhí)行案件收益少，且不納入法院的考評(píng)機(jī)制，所以強(qiáng)制執(zhí)行難以到位。二是司法救濟(jì)不到位。由于污染企業(yè)能向地方貢獻(xiàn)GDP，許多環(huán)境損害賠償案件在立案之初就遭遇重重困難，再加之取證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難等實(shí)際困難，一般污染受害者寧愿選擇上訪通過(guò)行政處理，而不愿耗時(shí)耗力去打環(huán)境訴訟。三是環(huán)境公益訴訟存在立法空白。我國(guó)對(duì)于公益訴訟沒(méi)有明確的法律規(guī)定，以至于在社會(huì)環(huán)境公共利益遭受污染侵害時(shí)，沒(méi)有適格的主體為其主張權(quán)利，擊鼓伸冤。司法作為解決污染問(wèn)題的最后一道屏障，理應(yīng)具有很強(qiáng)的威懾效果。然而我國(guó)目前的現(xiàn)狀是司法保護(hù)環(huán)境的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
　?。ㄋ模┉h(huán)境法治中的公眾參與不足
　　在政府環(huán)境管理活動(dòng)中，公眾參與在平衡各利益群體的訴求、促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化、彌補(bǔ)行政資源的不足等方面起著極其重要的作用。但我國(guó)環(huán)保中的公眾參與沒(méi)有和環(huán)保執(zhí)法形成良好的互動(dòng)態(tài)勢(shì)。一是公眾參與意愿缺乏。公眾對(duì)于其自我理解的與切身利益密切相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題可能有較高的參與度，而在那些與自己并不直接存在利益關(guān)系環(huán)境問(wèn)題上參與的意愿似乎并不是很高。二是公眾參與深度不夠。公眾參與的深度比較低，主要局限于利用地球日、世界環(huán)境日等各種節(jié)日開(kāi)展宣傳教育或者組織環(huán)保人物評(píng)選等，而較少觸及政府環(huán)境決策領(lǐng)域。而且，公眾參與的階段比較滯后，往往是末端參與，在源頭參與方面表現(xiàn)薄弱，處于被告知的地位。這其中固然有公眾自身環(huán)境法治意識(shí)不高有關(guān)，但主要原因還是政府在環(huán)保執(zhí)法的過(guò)程中，沒(méi)有足夠的勇氣“發(fā)動(dòng)群眾”，以致法律規(guī)定中的公眾參與有名無(wú)實(shí)。
　　三、以生態(tài)文明為導(dǎo)向，著力強(qiáng)化環(huán)境法治建設(shè)
　　法律作為社會(huì)治理的工具，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明起著非常重要的作用。環(huán)境法治建設(shè)不僅可以通過(guò)自身體現(xiàn)生態(tài)文明的內(nèi)在需求，而且還可以通過(guò)法律的強(qiáng)制手段、激勵(lì)手段來(lái)建設(shè)生態(tài)文明。以生態(tài)文明為導(dǎo)向，我們主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)。
　?。ㄒ唬┩晟骗h(huán)境法律法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障
　　健全的生態(tài)法律制度不僅是生態(tài)文明的標(biāo)志，而且是生態(tài)保護(hù)的最后屏障。一是制定地方綜合性環(huán)境保護(hù)法，保障地方環(huán)境單行法規(guī)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。二是注重增強(qiáng)法律的可操作性。如環(huán)境保護(hù)的公眾參與在整個(gè)環(huán)境法中是被作為一項(xiàng)基本原則來(lái)對(duì)待的，但是這個(gè)原則在中國(guó)的環(huán)境立法中有原則條款而無(wú)制度規(guī)定。再如，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)評(píng)。什么叫適當(dāng)方式？如何參與？參與的效力如何？這些都可以在地方立法中予以細(xì)化，使法律規(guī)定落到實(shí)處。三是注重環(huán)境法與自然資源法之間的溝通與融合。改變立法內(nèi)容過(guò)于傾斜；注重污染防治和節(jié)能減排，而自然資源和生態(tài)保護(hù)的法律太少的狀況。四是根據(jù)實(shí)際情況，出臺(tái)切實(shí)可行的法規(guī)。
　?。ǘ┘訌?qiáng)環(huán)境執(zhí)法，為生態(tài)文明建設(shè)提供行動(dòng)支持
　　一是強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管職能。一方面強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的職能和地位；另一方面，地方可以嘗試將林業(yè)、水利等與環(huán)保有關(guān)的職能納入“大環(huán)保”體系中，以期提高環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)淄博經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問(wèn)題的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法的權(quán)力。二是提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。要通過(guò)法律培訓(xùn)不斷加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治觀念，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。三是完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立健全環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制以及行政執(zhí)法錯(cuò)案追究制度。擴(kuò)大公民行使參政權(quán)的途徑，監(jiān)督環(huán)境行政主體公平實(shí)施行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
　?。ㄈ┩晟骗h(huán)境司法，為生態(tài)文明建設(shè)提供司法保障
　　一是加大司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保執(zhí)法的支持力度，保障環(huán)保部門(mén)作出的合法決定得以不折不扣的執(zhí)行。二是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)處理環(huán)境爭(zhēng)議糾紛的途徑和方法。三是建立環(huán)境公益訴訟制度。8月剛剛修訂的《民事訴訟法》首次以法律的形式規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。建議在司法領(lǐng)域進(jìn)行一些必要的嘗試，明確公益環(huán)境訴訟的受案范圍并建立以有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織為主體的公益訴訟制度，從而解決環(huán)境污染損害的對(duì)象眾多且不特定和不利于提起訴訟的難題。
　?。ㄋ模┢占碍h(huán)保教育，完善公眾參與制度，為生態(tài)文明建設(shè)提供社會(huì)支持
　　一是要弘揚(yáng)環(huán)境法治文化，開(kāi)展經(jīng)常性的全民環(huán)境法制宣傳。多形式、多方位、多層次宣傳環(huán)境保護(hù)知識(shí)。例如淄博市把培育市民的生態(tài)意識(shí)和倡導(dǎo)環(huán)保行為作為工作著力點(diǎn)，一方面結(jié)合“生態(tài)淄博”建設(shè)實(shí)際調(diào)整充實(shí)市民公約、學(xué)生守則等行為規(guī)范，在中小學(xué)生中普及“生態(tài)文明”知識(shí)；另一方面以“清潔環(huán)境、美化家園”為切入點(diǎn)，宣傳生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，凝聚力量。二是通過(guò)法律和政策手段促進(jìn)消費(fèi)者、銀行、股東等利益相關(guān)者在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)環(huán)保社會(huì)責(zé)任，完善企業(yè)環(huán)保制度。三是完善公眾參與環(huán)境決策的機(jī)制、途徑和方法，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性。