調解勞動保障行政爭議化解社會矛盾(2)

三、對審理勞動、社會保障行政案件怎樣進行調解，化解社會矛盾
對勞動、社會保障行政案件而言，現(xiàn)行行政訴訟裁判方式明顯滯后。現(xiàn)上級法院要求積極探索行政訴訟案件處理新機制。筆者認為，在審理勞動、社會保障行政案件，必須引入調解制度，化解社會矛盾。
1、引入調解制度是消除“官民隔閡”的有效辦法
筆者所在西陵法院對勞動，社會保障行政案件進行調解主要是征對三種情況，一是勞動保障部門在作出勞動，社會保障具體行政行為過程中擁有較大的行政自由裁量權的案件引入調解制度，筆者認為引入調解制度可以消除“官民隔閡”，改善司法環(huán)境。行政自由裁量權，是指行政機關在法律明示授權或者消極默許的范圍內，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權力。自由裁量權具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機關自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權的運用營造了寬松環(huán)境，行政機關自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語來劃分檔次，如“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動保障部門在作出具體行政行為時，只有聽憑執(zhí)法者的理解和把握而實施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機關根據情勢酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對行政法規(guī)的理解程度、對行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權的行使。
具體行政行為雖然是以行政機關的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權”運作的結果，但是，就具體行政行為作出是否適當，與其工作人員對法律理解和熟練掌握程度、對案情的分析能力以及是否持有個人成見“息息相關”。因此，我國的行政自由裁量權在運行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當，拖延履行法定職責，甚至濫用職權等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無疑是行政執(zhí)法人員不當?shù)?“自由處分公權”，從而導致行政相對人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對這些情形，筆者認為，審理勞動，社會保障行政案件，完全可以引入調解，使勞動部門在法定自由裁量幅度內“處分公權”?！缎姓幜P法》第三十二條規(guī)定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”同時第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權的“聽證程序”。如果行政機關對行政管理相對人的“申辯”有理的部分，沒有全部采納，可以通過人民法院在審理行政案件過程中調整其具體行政行為的內容和履行方式，以“和解”方式結案。這既有利于調動行政機關依法行政的意識和能力；更有利于化解行政爭議，做到案結事了。筆者所在法院審理原告某公司不服某勞動部門行政處罰案，某公司因拖欠勞動者工資，被勞社部門立案調查，某公司不按要求報送書面材料，隱瞞事實真相，出具偽證，原告對上述的事實無爭議，但原告認為，現(xiàn)經濟形勢不好，拖欠勞動者工資事出有因，被告對其罰款20000元承受不起。經審理，對原告罰款2000元到20000元屬被告在法定幅度內自由裁量權，被告對原告罰款20000元并無不當，判決應該維持。但合議庭人認為，判決并不能化解行政爭議，該案可以通過法院調整其具體行政行為的內容和履行方式，以“和解”方式結案。經法院多次對原告講法析理，，原告充分認識了自己的錯誤，在此基礎上，原告請求交納15000元罰款，余款免交，被告表示同意。原告交納15000元罰款后撤訴，該案的處理有利于社會矛盾化解，提高行政管理相對人自動履行具體行政行為的自覺性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環(huán)境。
2、引入調解制度，節(jié)約社會管理資源，降低訴訟成本。
目前，勞動和社會保障部門作出的勞動、社會保障具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以判決撤銷的情況經常發(fā)生，引入調解制度，可以節(jié)約社會管理資源，降低訴訟成本。成本的概念是私人部門考察組織運營的一個標準，私人組織為了利潤最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來。但是，現(xiàn)代政府的運營也把成本方面的考量作為一個重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經成為現(xiàn)代政府的一項基本追求，是行政目標中的一個重要組成部分。 就我國目前的情況而言，行政成本曾增長趨勢，有一部分是政府與社會關系朝著健康的方向發(fā)展的結果。在原先政府與社會關系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒法統(tǒng)計、沒法計算的，隨著行政改革的深化，政府與社會的關系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現(xiàn)出行政成本迅速增長的問題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國行政成本的增長也大大地超出了合理性的界限，已受到社會各界的觀注。故節(jié)約社會管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問題。西陵法院審理原告某公司不服某勞動局行政處理決定案，涉及第三人某乙?；景盖闉?，某乙在原告公司工作，未與原告簽訂書面勞動合同，原告亦未按規(guī)定為某乙交納社會保險費，某乙即向被告某勞動局投訴。某勞動局嚴格按法定程序，以原告未與第三人簽訂書面勞動合同，亦未給第三人繳納社會保險費為由。根據《勞動合同法》第十條規(guī)定、第八十二條第一款和《勞動合同法實施條例》的相關規(guī)定、《社會保險費征收暫行條例》第二條、第十二條規(guī)定作出了處理決定，即原告支付第三人在原告工作期間的雙倍工資，并為其補繳社會保險費。原告不服，提起訴訟，該案經審理發(fā)現(xiàn)，某乙在原告公司工作的起始時間證據單薄，不夠確實充分。因對事實勞動關系起始時間認定是一大難點，合議庭認為，該案的起始時間雖然不能完全鎖定，但根據現(xiàn)有證據勞動部門的認定已是最為合理，應該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以判決撤銷的情況。如果判決撤銷，要求原告與第三人就勞動爭議糾紛仲裁，實際是把難題踢出去，而且勞動爭議糾紛后，又必將發(fā)生勞動爭議民事案件，勞動爭議解決后，勞動部門還是回到起點，對原告行為進行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織原告和第三人協(xié)調，并要求被告在場，最后，原告和第三人同意協(xié)商，原告撤訴，沒有發(fā)生新的矛盾。這樣處理既有利于提高審判效率，節(jié)約行政管理成本，還降低了訴訟成本，還可以使行政機關及時認識到自身行政行為不足所在迅速對存在一定瑕疵的行政行為進行必要彌補，從而更好地保障勞動部門依法行政的公信力。
3、管理創(chuàng)新，解決行政管理相對人實質性問題 ，化解社會矛盾
就勞動、保障類行政訴訟案件來說，涉及第三人的，行政機關一般是處于居間裁判地位，是因一方當事人不服才引起的訴訟。故對涉及第三人勞動、社會保障行政案件，應該建立調解制度，組織原告和第三人調解，如果原告能第三人和解，實際是解決行政管理相對人實質性問題，是維護社會穩(wěn)定的有效方式。如果不顧社會效果，直接判決，一方行政管理相對人的合法權益得不到實質性解決，就會導致上訪增多，甚至出現(xiàn)過激行為，不僅影響行政機關形象，更影響社會穩(wěn)定。筆者認為，為保障當事人雙方的利益，做到案結事了，行政審判法官不能簡單的就案辦案，而是深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到了既嚴把案件的審理程序、又兼顧案件其他環(huán)節(jié)的銜接，并在力所能及的范圍內積極探索新的審判方式，引人調解機制，解決案外的事情，化解行政爭議，化解社會矛盾。對勞動、社會保障工傷確認案件，筆者認為可以采取下列措施，加強調解，實際是法官參與社會管理活動。一是建議勞動保障部門在工傷認定程序中，對勞動者和用人單位進行調解，足使其和解，減少行政爭議。二是通過建立工傷確認案件調解具體規(guī)定，繼續(xù)進行勞動保障部門的調解工作，使行政管理相對人對勞動保障部門的行政行為由對抗到理解、支持，化解行政爭議。例如，筆者所在法院審理原告某公司（用人單位）不服被告某市勞動局工傷認定決定案，第三人為陽某（勞動者）。勞動局以陽某上下班途中受到機動車事故傷害為由，根據《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規(guī)定，認定陽某受傷為工傷。查明，第三人陽某未婚，在原告處上班，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到交通事故傷害。用人單位原告要求外地職工就近租房，每月還發(fā)了50元租房補貼。另陽某沒有參加工傷保險，其待遇由原告給付。合議庭認為，第三人陽某沒有成家，在回距市區(qū)約80公里的父母家途中受到機動車事故傷害，是否為合理的路線值得探討。該案在行政程序中，勞動保障部門也作過調解，在行政訴訟過程中，如果簡單判決維持或撤銷社會效果不一定好。法院通知被告在場，組織原告與第三人就工傷補償達成了協(xié)議，原告撤訴結案，該案法院與行政機關相互支持，司法與行政的良性互動，解決行政管理相對人實質性問題?，F(xiàn)有學者認為，這樣處理既涉及行政機關的工傷認定決定效力問題，又涉及原告與第三人的工傷補償另一法律關系，怕有“后遺癥”，對此作法不予肯定。筆者認為，在上述案例中，原告與第三人就工傷補償達成協(xié)議，實際是行政機關在場見證原告與第三人對對工傷認定決定的內容變通執(zhí)行，即原工傷認定決定實際是已經執(zhí)行完畢，再不會引起新的糾紛；關于原告與第三人就工傷補償屬另一法律關系屬實，但雙方當事人自愿化解矛盾，一并處理，法院應該支持。筆者所在法院經過近幾年的審判實踐，此作法無一申訴，不會有“后遺癥”。如果能用法律形式對此作出規(guī)定，將大大促進了行政審判的發(fā)展。
行政訴訟在我國只經歷了十幾年的歷史發(fā)展時期，其作為化解行政糾紛的主渠道，社會對之充滿期待。勞動、社會保障案件的審理，化解行政爭議與整個國家和社會的發(fā)展進步息息相關,為保障勞動者權益實現(xiàn)，法院應該力爭做到行政糾紛實質性解決。正如最高法院行政審判庭趙大光所說：“不僅要審查被訴具體行政行為，而且要關注和保護相對人的合法權益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據具體情況做好案外工作。’’ 使行政管理相對人消除對行政機關行政的對抗情緒，化解社會矛盾，創(chuàng)造和諧氛圍。