調(diào)解勞動保障行政爭議化解社會矛盾
時(shí)間：
向建軍1由 分享
論文題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了筆者多年審理勞動、社會保障行政案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因進(jìn)行了分析，提出現(xiàn)行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題，論述了對勞動、社會保障行政案件建立調(diào)解制度，化解社會矛盾的必要性和可行性。本文對調(diào)解的具體操作辦法作了較為祥細(xì)的分析，此文對法院審理勞動、社會保障行政案件，化解行政爭議有一定的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞： 調(diào)解行政爭議 化解社會矛盾
構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義法制國家是我們國家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。今年中央政法委又確定了三項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中之一即為推進(jìn)社會矛盾化解，當(dāng)前勞動、社會保障行政爭議成為行政案件中增長幅度最快、涉及范圍最廣、社會關(guān)注面多的案件類型。法律的相對穩(wěn)定性和滯后性決定了法律對社會關(guān)系調(diào)整一般總落后于社會實(shí)踐，需要司法實(shí)踐予以彌補(bǔ)。司法實(shí)踐證明審理勞動、社會保障行政行案件，必須尋求化解行政爭議渠道。，筆者認(rèn)為法官應(yīng)該積極參與社會管理創(chuàng)新，建立科學(xué)的勞動、社會保障行政行案件調(diào)解制度，以化解社會矛盾的，構(gòu)建和諧社會。下面筆者就怎樣對勞動、社會保障行政爭議進(jìn)行調(diào)解，談?wù)勔豢字?br/> 一、我國勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因分析
勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱 。勞動、社會保障行政行為是指人力資源和社會保障局 等部門行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時(shí)也是認(rèn)定是否為勞動、社會保障行政行為的要件: （1）是指人社局等部門所為的行為。包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統(tǒng)一管理勞動工作的行政機(jī)關(guān)，也是當(dāng)然的對勞動法監(jiān)督檢查行政機(jī)關(guān)，對所轄區(qū)的各企業(yè)、個(gè)體工商戶等貫徹執(zhí)行勞動法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，《勞動法》第九條規(guī)定：國務(wù)院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動工作。（2）是人社局等部門行使行政職權(quán)，進(jìn)行勞動，社會保障行政管理的行為。 （3）是人社局等部門實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個(gè)行為如果不能同時(shí)具備上述三個(gè)要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆Ｈ鐒趧颖Ｕ喜块T作出的行政指導(dǎo)行為、行政調(diào)解行為，因不具備第三個(gè)要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點(diǎn)需要特別注意，行政事實(shí)行為、特別是行政事實(shí)侵權(quán)行為，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο?，同理，勞動、社會保障行政事?shí)行為、特別是勞動、社會保障事實(shí)侵權(quán)行為也可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆?br/> 勞動、社會保障行政行為的特征。（1）是執(zhí)行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協(xié)商或征得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。(4)是以國家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內(nèi)容：賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益；科處義務(wù)或免除義務(wù)；確認(rèn)法律事實(shí)與法律地位。
我國行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對什么是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，筆者認(rèn)為它是指行政管理相對人認(rèn)為，人社局等行政機(jī)關(guān)（或法律、法規(guī)授權(quán)的組織）、行政機(jī)關(guān)工作人員在行使勞動管理職權(quán)、執(zhí)行勞動法（廣義）、監(jiān)督檢查他人執(zhí)行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
1、勞動、社會保障類行政案件主要類型
根據(jù)筆者所在基層法院審理勞動、社會保障行政案件實(shí)踐情況，目前勞動、社會保障類行政案件主要類型有：（1）勞動、社會保障行政確認(rèn)。此類案件主要是工傷行政確認(rèn)，居勞動、社會保障類案件首位；（2）勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定勞動保險(xiǎn)金具體行政行為而提起的行政訴訟;(3) 勞動、社會保障行政發(fā)放。此類案件主要是行政管理相對人認(rèn)為勞動保障部門不按政策發(fā)放或不按時(shí)、不按規(guī)定的數(shù)額發(fā)放社會保險(xiǎn)金引起的訴訟，即訴勞動保障部門不履行發(fā)放社會保險(xiǎn)金法定職責(zé)；（4）勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)案件較多，因退休分為達(dá)到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)；（5）勞動、社會保障行政許可。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，從事某些職業(yè)必須在勞動保障部門辦理行政許可證，當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產(chǎn)生行政爭議。(6)勞動、社會保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現(xiàn)為不服勞動保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責(zé)；（7）勞動、社會保障行政監(jiān)督。對《勞動法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是勞動保障部門的法定職責(zé)，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產(chǎn)生行政爭議；（8）勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政主要是依法應(yīng)該由行政管理相對人申請，勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當(dāng)勞動保障部門收到申請后，經(jīng)審查認(rèn)為不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件，作出不予受理決定，當(dāng)事人不服引起行政爭議；（9）勞動、社會保障行政復(fù)議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認(rèn)定決定不服，前置程序是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請復(fù)議，如果復(fù)議結(jié)果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門復(fù)議決定不服，產(chǎn)生行政爭議提起訴訟，行政復(fù)議決定就成了被訴具體行政行為，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政復(fù)議行政案件；（10）勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關(guān)系人，認(rèn)為撤銷決定侵犯其合法權(quán)益，產(chǎn)生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。
2、勞動、社會保障行政爭議主要原因分析
對行政爭議而言，有的是因個(gè)別行政機(jī)關(guān)或工作人員依法行政理念不到位，程序不夠規(guī)范造成的，但產(chǎn)生勞動、社會保障行政爭議的主要原因不是行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)，是行政機(jī)關(guān)無能為力的，其主要原因有：（1）一是勞動、社會保障行政行為一般是因勞動保障部門為解決行政管理相對人之間的糾紛，依一方申請或投訴作出的“居間裁判”。例在工傷行政確認(rèn)中，當(dāng)勞動者與用人單位對是否應(yīng)該認(rèn)定為工傷產(chǎn)生分歧時(shí)，一方向勞動保障部門提出申請，勞動保障部門實(shí)際處“居間裁判”地位，作出工傷認(rèn)定，工傷無論認(rèn)定與否，總有一方不服，從而產(chǎn)生行政爭議。又例，《勞動合同法》實(shí)施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個(gè)月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報(bào)投訴后，勞動保障部門進(jìn)行立案查處或不進(jìn)行立案查處，用人單位或勞動者不服即產(chǎn)生行政爭議。（2）行政管理相對人因利益趨動，產(chǎn)生行政爭議。例筆者所在西陵法院審理工傷確認(rèn)案，用人單位提起行政訴訟的基本是（僅一件例外，是因認(rèn)定工傷與否對勞動保險(xiǎn)繳納年限有區(qū)別）勞動者沒有參保（工傷保險(xiǎn)）的情況。工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)基本社會保險(xiǎn)不同，其還不屬社會強(qiáng)制保險(xiǎn)。一些城鎮(zhèn)的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在此情況下，如果勞動保障部門確認(rèn)勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時(shí)用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。（3）作出勞動、保障行政行為的依據(jù)大多是抽象粗線條的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，有的還是依據(jù)幾十年前勞動部的規(guī)范性文件，易引起行政爭議。例勞動、社會保障行政審批行政行為，有關(guān)對職工的年齡認(rèn)定依據(jù)易產(chǎn)生行政爭議。行政管理相對人認(rèn)為職工出生時(shí)間的認(rèn)定應(yīng)該以居民身份證為準(zhǔn)，居民身份證的年齡達(dá)到退休年齡，勞動部門就應(yīng)該為其辦理辦理退休審批手續(xù)。而勞動部門對職工出生時(shí)間的認(rèn)定，是根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號文第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，采取的是實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法，故當(dāng)職工居民身份證與職工檔案記載的出生時(shí)間確實(shí)不一致時(shí)，即產(chǎn)生行政爭議。這需要法律、法規(guī)來進(jìn)一步規(guī)范。
二、勞動、社會保障行政案件的合法性審查及現(xiàn)行裁判方式存在的問題分析
現(xiàn)行法律規(guī)定，法院對勞動、社會保障行政行為進(jìn)行合法性審查，即看勞動、社會保障行政行為認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否確實(shí)、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問題構(gòu)成。勞動社會保障部門在作出具體行政行為時(shí)必須做到主體適格，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。
1、怎樣對勞動、社會保障行政行為進(jìn)行合法性審查
人民法院主要從以下四個(gè)方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。 （1）權(quán)限審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機(jī)關(guān)是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權(quán)，即對其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。（2）程序?qū)彶?。即審查作出勞動，社會保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律?guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時(shí)限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟(jì)等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程序規(guī)定，其程序較為復(fù)雜的為勞動、社會保障行政(處理)處罰程序。（3）證據(jù)審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實(shí)證據(jù)是否確實(shí)、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實(shí)這幾個(gè)方面是否合法均存在一個(gè)有無證據(jù)證實(shí)的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。（4）適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實(shí)是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對適用法律是否準(zhǔn)確的爭議，主要有兩種情況：一是當(dāng)事人對勞動，社會保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)有爭議，對適用法律存在爭議；二是當(dāng)事人對勞動、社會保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。
2、勞動、社會保障類行政案件現(xiàn)行裁判方式存在的問題分析
我國傳統(tǒng)行政訴訟理論界一直認(rèn)為，除行政賠償外，行政訴訟不應(yīng)適用調(diào)解制度。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是權(quán)利也是義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故我國《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”以上規(guī)定的理論是基于行政機(jī)關(guān)無權(quán)處分行政權(quán)利?！缎姓V訟法》規(guī)定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實(shí)踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認(rèn)判決、駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求這種判決類型的適用是有嚴(yán)格限制的。但勞動、社會保障行政案件簡單判決后社會效果不一定好。筆者認(rèn)為，因勞動、社會保障行政案件一般均涉及第三人，產(chǎn)生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，勞動部門作出具體行政行為，實(shí)際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動、社會保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨(dú)立的訴訟地位，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，既不會依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請求，對第一審判決不服的，均有權(quán)提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒有得到解決。第三人和原告在行政訴訟過程中，在法律許可范圍內(nèi)應(yīng)該有權(quán)處分自己的實(shí)體權(quán)利，行政審判應(yīng)該為他們提供條件。例，在用人單位提起訴訟的工傷行政確認(rèn)案中，除原告撤訴外，法院只能作維持判決或撤銷判決，勞動者與用人單位的矛盾沒有得到解決，行政爭議沒有化解，在行政訴訟結(jié)束后，用人單位與勞動者又為勞動爭議產(chǎn)生新的民事訴訟，增加訴訟成本，浪費(fèi)審判資源。如果法院通知被告在場，第三人和原告就工傷待遇補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，以原告撤訴結(jié)案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節(jié)約了訴訟資源，實(shí)現(xiàn)了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，最大程度實(shí)現(xiàn)了法律效果，社會效果和政治效果的統(tǒng)一， 這正是最高人民法院對行政審判工作所要求的。
綜上，現(xiàn)行裁判方式處理勞動、社會保障行政案件存在的問題主要為：（1）現(xiàn)行裁判方式不能解決行政管理相對人實(shí)質(zhì)性問題。（2）現(xiàn)行裁判方式不能化解行政爭議。（3）現(xiàn)行裁判方式不能節(jié)約了訴訟資源
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了筆者多年審理勞動、社會保障行政案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因進(jìn)行了分析，提出現(xiàn)行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題，論述了對勞動、社會保障行政案件建立調(diào)解制度，化解社會矛盾的必要性和可行性。本文對調(diào)解的具體操作辦法作了較為祥細(xì)的分析，此文對法院審理勞動、社會保障行政案件，化解行政爭議有一定的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞： 調(diào)解行政爭議 化解社會矛盾
構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義法制國家是我們國家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。今年中央政法委又確定了三項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中之一即為推進(jìn)社會矛盾化解，當(dāng)前勞動、社會保障行政爭議成為行政案件中增長幅度最快、涉及范圍最廣、社會關(guān)注面多的案件類型。法律的相對穩(wěn)定性和滯后性決定了法律對社會關(guān)系調(diào)整一般總落后于社會實(shí)踐，需要司法實(shí)踐予以彌補(bǔ)。司法實(shí)踐證明審理勞動、社會保障行政行案件，必須尋求化解行政爭議渠道。，筆者認(rèn)為法官應(yīng)該積極參與社會管理創(chuàng)新，建立科學(xué)的勞動、社會保障行政行案件調(diào)解制度，以化解社會矛盾的，構(gòu)建和諧社會。下面筆者就怎樣對勞動、社會保障行政爭議進(jìn)行調(diào)解，談?wù)勔豢字?br/> 一、我國勞動、社會保障行政案件主要類型及產(chǎn)生行政爭議原因分析
勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱 。勞動、社會保障行政行為是指人力資源和社會保障局 等部門行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時(shí)也是認(rèn)定是否為勞動、社會保障行政行為的要件: （1）是指人社局等部門所為的行為。包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統(tǒng)一管理勞動工作的行政機(jī)關(guān)，也是當(dāng)然的對勞動法監(jiān)督檢查行政機(jī)關(guān)，對所轄區(qū)的各企業(yè)、個(gè)體工商戶等貫徹執(zhí)行勞動法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，《勞動法》第九條規(guī)定：國務(wù)院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動工作。（2）是人社局等部門行使行政職權(quán)，進(jìn)行勞動，社會保障行政管理的行為。 （3）是人社局等部門實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個(gè)行為如果不能同時(shí)具備上述三個(gè)要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆Ｈ鐒趧颖Ｕ喜块T作出的行政指導(dǎo)行為、行政調(diào)解行為，因不具備第三個(gè)要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點(diǎn)需要特別注意，行政事實(shí)行為、特別是行政事實(shí)侵權(quán)行為，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο?，同理，勞動、社會保障行政事?shí)行為、特別是勞動、社會保障事實(shí)侵權(quán)行為也可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)膶ο蟆?br/> 勞動、社會保障行政行為的特征。（1）是執(zhí)行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協(xié)商或征得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。(4)是以國家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內(nèi)容：賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益；科處義務(wù)或免除義務(wù)；確認(rèn)法律事實(shí)與法律地位。
我國行政訴訟受案范圍也僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案范圍也不例外。目前對什么是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，筆者認(rèn)為它是指行政管理相對人認(rèn)為，人社局等行政機(jī)關(guān)（或法律、法規(guī)授權(quán)的組織）、行政機(jī)關(guān)工作人員在行使勞動管理職權(quán)、執(zhí)行勞動法（廣義）、監(jiān)督檢查他人執(zhí)行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利，向法院提起行政訴訟的一類案件。
1、勞動、社會保障類行政案件主要類型
根據(jù)筆者所在基層法院審理勞動、社會保障行政案件實(shí)踐情況，目前勞動、社會保障類行政案件主要類型有：（1）勞動、社會保障行政確認(rèn)。此類案件主要是工傷行政確認(rèn)，居勞動、社會保障類案件首位；（2）勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定勞動保險(xiǎn)金具體行政行為而提起的行政訴訟;(3) 勞動、社會保障行政發(fā)放。此類案件主要是行政管理相對人認(rèn)為勞動保障部門不按政策發(fā)放或不按時(shí)、不按規(guī)定的數(shù)額發(fā)放社會保險(xiǎn)金引起的訴訟，即訴勞動保障部門不履行發(fā)放社會保險(xiǎn)金法定職責(zé)；（4）勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)案件較多，因退休分為達(dá)到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續(xù)法定職責(zé)；（5）勞動、社會保障行政許可。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，從事某些職業(yè)必須在勞動保障部門辦理行政許可證，當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產(chǎn)生行政爭議。(6)勞動、社會保障行政(處理)處罰。該類案件主要表現(xiàn)為不服勞動保障部門行政(處理)處罰決定之訴，或訴勞動保障部門不履行行政(處理)處罰法定職責(zé)；（7）勞動、社會保障行政監(jiān)督。對《勞動法》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是勞動保障部門的法定職責(zé)，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產(chǎn)生行政爭議；（8）勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政主要是依法應(yīng)該由行政管理相對人申請，勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當(dāng)勞動保障部門收到申請后，經(jīng)審查認(rèn)為不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件，作出不予受理決定，當(dāng)事人不服引起行政爭議；（9）勞動、社會保障行政復(fù)議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認(rèn)定決定不服，前置程序是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請復(fù)議，如果復(fù)議結(jié)果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門復(fù)議決定不服，產(chǎn)生行政爭議提起訴訟，行政復(fù)議決定就成了被訴具體行政行為，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政復(fù)議行政案件；（10）勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關(guān)系人，認(rèn)為撤銷決定侵犯其合法權(quán)益，產(chǎn)生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產(chǎn)生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。
2、勞動、社會保障行政爭議主要原因分析
對行政爭議而言，有的是因個(gè)別行政機(jī)關(guān)或工作人員依法行政理念不到位，程序不夠規(guī)范造成的，但產(chǎn)生勞動、社會保障行政爭議的主要原因不是行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)，是行政機(jī)關(guān)無能為力的，其主要原因有：（1）一是勞動、社會保障行政行為一般是因勞動保障部門為解決行政管理相對人之間的糾紛，依一方申請或投訴作出的“居間裁判”。例在工傷行政確認(rèn)中，當(dāng)勞動者與用人單位對是否應(yīng)該認(rèn)定為工傷產(chǎn)生分歧時(shí)，一方向勞動保障部門提出申請，勞動保障部門實(shí)際處“居間裁判”地位，作出工傷認(rèn)定，工傷無論認(rèn)定與否，總有一方不服，從而產(chǎn)生行政爭議。又例，《勞動合同法》實(shí)施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個(gè)月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報(bào)投訴后，勞動保障部門進(jìn)行立案查處或不進(jìn)行立案查處，用人單位或勞動者不服即產(chǎn)生行政爭議。（2）行政管理相對人因利益趨動，產(chǎn)生行政爭議。例筆者所在西陵法院審理工傷確認(rèn)案，用人單位提起行政訴訟的基本是（僅一件例外，是因認(rèn)定工傷與否對勞動保險(xiǎn)繳納年限有區(qū)別）勞動者沒有參保（工傷保險(xiǎn)）的情況。工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)基本社會保險(xiǎn)不同，其還不屬社會強(qiáng)制保險(xiǎn)。一些城鎮(zhèn)的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在此情況下，如果勞動保障部門確認(rèn)勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時(shí)用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。（3）作出勞動、保障行政行為的依據(jù)大多是抽象粗線條的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，有的還是依據(jù)幾十年前勞動部的規(guī)范性文件，易引起行政爭議。例勞動、社會保障行政審批行政行為，有關(guān)對職工的年齡認(rèn)定依據(jù)易產(chǎn)生行政爭議。行政管理相對人認(rèn)為職工出生時(shí)間的認(rèn)定應(yīng)該以居民身份證為準(zhǔn)，居民身份證的年齡達(dá)到退休年齡，勞動部門就應(yīng)該為其辦理辦理退休審批手續(xù)。而勞動部門對職工出生時(shí)間的認(rèn)定，是根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號文第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，采取的是實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法，故當(dāng)職工居民身份證與職工檔案記載的出生時(shí)間確實(shí)不一致時(shí)，即產(chǎn)生行政爭議。這需要法律、法規(guī)來進(jìn)一步規(guī)范。
二、勞動、社會保障行政案件的合法性審查及現(xiàn)行裁判方式存在的問題分析
現(xiàn)行法律規(guī)定，法院對勞動、社會保障行政行為進(jìn)行合法性審查，即看勞動、社會保障行政行為認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否確實(shí)、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合行政程序，有無超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的問題構(gòu)成。勞動社會保障部門在作出具體行政行為時(shí)必須做到主體適格，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。
1、怎樣對勞動、社會保障行政行為進(jìn)行合法性審查
人民法院主要從以下四個(gè)方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。 （1）權(quán)限審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機(jī)關(guān)是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權(quán)，即對其是否存在超越職權(quán)進(jìn)行審查。（2）程序?qū)彶?。即審查作出勞動，社會保障行政行為程序是否合法。法定行政程序就是已被法律?guī)范形式所確認(rèn)和規(guī)范了的行政管理方式、步驟、順序和時(shí)限。行政程序的主要制度有告之、回避、職能分離、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟(jì)等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程序規(guī)定，其程序較為復(fù)雜的為勞動、社會保障行政(處理)處罰程序。（3）證據(jù)審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實(shí)證據(jù)是否確實(shí)、充分。關(guān)于法定職權(quán)、程序、事實(shí)這幾個(gè)方面是否合法均存在一個(gè)有無證據(jù)證實(shí)的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。（4）適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規(guī)是否正確。適用法律和認(rèn)定的事實(shí)是不可分割的，關(guān)于當(dāng)事人對適用法律是否準(zhǔn)確的爭議，主要有兩種情況：一是當(dāng)事人對勞動，社會保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)有爭議，對適用法律存在爭議；二是當(dāng)事人對勞動、社會保障行政行為認(rèn)定的事實(shí)沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。
2、勞動、社會保障類行政案件現(xiàn)行裁判方式存在的問題分析
我國傳統(tǒng)行政訴訟理論界一直認(rèn)為，除行政賠償外，行政訴訟不應(yīng)適用調(diào)解制度。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，作出具體行政行為目的在于迫使行政管理相對人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是權(quán)利也是義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故我國《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”以上規(guī)定的理論是基于行政機(jī)關(guān)無權(quán)處分行政權(quán)利?！缎姓V訟法》規(guī)定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實(shí)踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認(rèn)判決、駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求這種判決類型的適用是有嚴(yán)格限制的。但勞動、社會保障行政案件簡單判決后社會效果不一定好。筆者認(rèn)為，因勞動、社會保障行政案件一般均涉及第三人，產(chǎn)生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的，勞動部門作出具體行政行為，實(shí)際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動、社會保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨(dú)立的訴訟地位，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，既不會依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請求，對第一審判決不服的，均有權(quán)提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒有得到解決。第三人和原告在行政訴訟過程中，在法律許可范圍內(nèi)應(yīng)該有權(quán)處分自己的實(shí)體權(quán)利，行政審判應(yīng)該為他們提供條件。例，在用人單位提起訴訟的工傷行政確認(rèn)案中，除原告撤訴外，法院只能作維持判決或撤銷判決，勞動者與用人單位的矛盾沒有得到解決，行政爭議沒有化解，在行政訴訟結(jié)束后，用人單位與勞動者又為勞動爭議產(chǎn)生新的民事訴訟，增加訴訟成本，浪費(fèi)審判資源。如果法院通知被告在場，第三人和原告就工傷待遇補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，以原告撤訴結(jié)案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節(jié)約了訴訟資源，實(shí)現(xiàn)了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，最大程度實(shí)現(xiàn)了法律效果，社會效果和政治效果的統(tǒng)一， 這正是最高人民法院對行政審判工作所要求的。
綜上，現(xiàn)行裁判方式處理勞動、社會保障行政案件存在的問題主要為：（1）現(xiàn)行裁判方式不能解決行政管理相對人實(shí)質(zhì)性問題。（2）現(xiàn)行裁判方式不能化解行政爭議。（3）現(xiàn)行裁判方式不能節(jié)約了訴訟資源