淺析憲法的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與憲法實(shí)施的幾點(diǎn)建議(2)

　　二、關(guān)于憲法實(shí)施的幾點(diǎn)建議
　　1、關(guān)于憲法觀念、憲政意識(shí)和憲法思維。
　　全面貫徹實(shí)施憲法，樹(shù)立憲法應(yīng)有權(quán)威，內(nèi)在地要求在全社會(huì)進(jìn)一步普及憲法觀念，強(qiáng)化憲政意識(shí)，推廣憲法思維，從而為全面貫徹實(shí)施憲法、樹(shù)立憲法應(yīng)有權(quán)威構(gòu)筑“精神長(zhǎng)城”。
　　其一、在普及憲法觀念的同時(shí)更新憲法觀念。憲法觀念極其重要。因此，我們既要在全社會(huì)廣泛宣傳憲法，讓?xiě)椃矣鲬?hù)曉、深入人心，使廣大人民群眾認(rèn)識(shí)到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規(guī)范，而且是保障公民權(quán)利的法律武器；又要突出憲法宣傳教育的重點(diǎn)，把憲法教育貫穿于國(guó)民教育的全過(guò)程，并作為公職人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育的重要內(nèi)容，使公職人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部掌握憲法基本知識(shí)，樹(shù)立和增強(qiáng)忠于憲法、遵守憲法和維護(hù)憲法的觀念。既要強(qiáng)調(diào)公職人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)學(xué)習(xí)憲法，又要以制度來(lái)保證學(xué)習(xí)的時(shí)間與成效；既要進(jìn)一步豐富憲法宣傳教育的形式，又要使有關(guān)宣傳教育的內(nèi)容更加生動(dòng)與形象。同時(shí)，要進(jìn)一步更新憲法觀念。如前所述，說(shuō)到憲法，人們通常會(huì)提到，憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。這當(dāng)然沒(méi)錯(cuò)，但不全面、不完整，沒(méi)有深刻把握憲法的精髓。今后，應(yīng)著重宣傳以下憲法觀念：憲法是民主事實(shí)法律化的基本形式；憲法是公民的生活規(guī)范；憲法是人權(quán)的根本保障書(shū)；憲法是社會(huì)進(jìn)步的根本法律保障；憲法是國(guó)家權(quán)力秩序的根本法律保障；憲法是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本法律保障。
　　其二、在科學(xué)理解憲政的基礎(chǔ)上強(qiáng)化憲政意識(shí)。憲政是憲法的生命，是人類(lèi)政治智慧的結(jié)晶，是迄今為止人類(lèi)所發(fā)明的管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)最優(yōu)良的方式。準(zhǔn)確地講，憲政是政治權(quán)力的法治狀態(tài)，是現(xiàn)代政治文明的精髓。從一定意義上說(shuō)，人類(lèi)政治文化的發(fā)展史，就是由權(quán)利支配法律到由法律支配權(quán)力的演進(jìn)史。在權(quán)力支配法律的專(zhuān)制時(shí)代，喜怒無(wú)常的權(quán)力意志和權(quán)力欲望成為權(quán)力運(yùn)作的絕對(duì)命令；在這樣的時(shí)代，權(quán)力秩序意味著專(zhuān)制與暴力。而要擺脫這種權(quán)力秩序，就必須有一部支配權(quán)力的憲法以及讓權(quán)力服從憲法的政治品質(zhì)。因?yàn)橹挥性跈?quán)力服從憲法成為一條基本的政治道德法則的社會(huì)，遵守憲法才會(huì)被認(rèn)為是一項(xiàng)優(yōu)良的政治品質(zhì)；只有在權(quán)力真實(shí)地接受憲法調(diào)控，并且憲法也能夠有效調(diào)控權(quán)力的國(guó)家，“由法律支配權(quán)力”的時(shí)代才會(huì)到來(lái)。而一個(gè)由法律支配權(quán)力并且將遵守憲法當(dāng)作最優(yōu)良的政治品質(zhì)的國(guó)家，就是一個(gè)憲政國(guó)家。在這樣的國(guó)家里，權(quán)力秩序意味著法治與協(xié)和。而這種法治的權(quán)力秩序與協(xié)和的權(quán)力理念，正是現(xiàn)代政治文明的精髓。因此必須打破“憲政恐慌癥”，強(qiáng)化憲政意識(shí)，濃墨重彩“憲政中國(guó)”。憲政并不值得恐慌，它不是無(wú)政府主義的代名詞，而是民主與秩序的統(tǒng)一。一方面，任何民主都應(yīng)以一定的秩序?yàn)闂l件，沒(méi)有秩序的民主不僅不能實(shí)現(xiàn)民主本身所追求的價(jià)值，而且必將毀滅民主賴(lài)以生存的社會(huì)條件；另一方面，作為民主之條件的秩序，只能是法治的秩序，因?yàn)橹挥蟹ㄖ蔚闹刃虿拍芗仁沟萌嗣竦拿裰鳈?quán)利及其行使成為可能，又為民主設(shè)置必要的法律限制。而這種民主與法治有機(jī)結(jié)合的政治模式，只能在憲政框架內(nèi)才可能存在。從語(yǔ)義辨析的角度來(lái)說(shuō)，“憲政中國(guó)”比“法治中國(guó)”、“民主中國(guó)”、“民主憲政中國(guó)”等都具有優(yōu)越性；從中國(guó)的演進(jìn)歷史來(lái)看，“憲政中國(guó)”是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在邏輯；第三，放眼世界，“憲政中國(guó)”是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興并為全人類(lèi)作出更大貢獻(xiàn)的必由之路。
　　其三、倡導(dǎo)憲法思維，著重培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法思維。通俗地說(shuō)，憲法思維就是用憲法的立場(chǎng)來(lái)思考問(wèn)題的方式和習(xí)慣。憲法的立場(chǎng)，要求我們?cè)谒伎紗?wèn)題、作出決策和處理問(wèn)題時(shí)，必須以憲法為出發(fā)點(diǎn)、以憲法為根據(jù)、以維護(hù)憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)。在國(guó)家政治生活中，相對(duì)于用紅頭文件或上級(jí)命令的立場(chǎng)來(lái)思考問(wèn)題的方式和習(xí)慣而言，憲法思維更具有客觀性、宏觀性、全局性和民主性。一是客觀性。思維是人的一種主觀認(rèn)知能力，它本身具有主觀性。但是，憲法一經(jīng)公布，就具有客觀約束力。憲法思維的客觀性表明，運(yùn)用憲法的立場(chǎng)所制定的法律、政策或決策，是一種具有客觀性的可預(yù)期的東西，而且這個(gè)過(guò)程也是可以公開(kāi)的。這對(duì)于防止政府決策的主觀隨意性和暗箱操作，樹(shù)立“陽(yáng)光政府”形象的意義不言而喻。二是宏觀性。
　　憲法從宏觀上把握了國(guó)家的主要矛盾，為政府決策提供了宏觀思路。當(dāng)憲法思維主導(dǎo)國(guó)家的政治過(guò)程時(shí)，決策者就站得高、看得遠(yuǎn)，就會(huì)抓住國(guó)家的主要矛盾和中心任務(wù)，有的放矢，從而使國(guó)家政治資源的利用效益最優(yōu)化。三是全局性。憲法是規(guī)定國(guó)家全局性問(wèn)題的根本法，它是全國(guó)各族人民和社會(huì)各階層共同利益的集中體現(xiàn)。所以，以憲法為立場(chǎng)的思維，就是統(tǒng)籌兼顧的全局性思維。這種思維有助于政治人物大局觀念和妥協(xié)精神的形成，并促使其在政治決策過(guò)程中，竭力謀求可以達(dá)到全局利益和局部利益相統(tǒng)一、公平與效率相統(tǒng)一、原則性與靈活性相統(tǒng)一的最優(yōu)方案。四是民主性。憲法思維本質(zhì)上是一種民主的思維，因?yàn)閼椃ū旧硎敲裰鞯摹６环N民主的思維，就是廣開(kāi)言路、集思廣益的思維。只有在廣泛聽(tīng)取多方不同觀點(diǎn)、不同意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，才有可能作出相對(duì)合理與科學(xué)的抉擇。因此，憲法思維有助于國(guó)家政治過(guò)程的民主化，有助于防止政治人物在政治決策過(guò)程中的剛愎自用和獨(dú)斷專(zhuān)行，也有助于防止政治生活中的個(gè)人崇拜和惟上主義。
　　2、關(guān)于憲法的實(shí)施保障。
　　憲法的生命在于得到有效地實(shí)施。所謂憲法的實(shí)施保障在一定意義上亦即憲法監(jiān)督，是指立憲國(guó)家為了促進(jìn)憲法的貫徹落實(shí)而建立的制度和開(kāi)展的活動(dòng)的總稱(chēng)。就憲法實(shí)施保障的基本內(nèi)容來(lái)說(shuō)，主要包括兩大方面：一是保障法律、法規(guī)和法律性文件的合憲性；二是保障國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、各政黨、武裝力量、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和全體公民的行為的合憲性。在憲法的實(shí)施保障機(jī)制中，違憲審查制度顯得尤為重要。
　　其一、違憲審查模式。違憲審查就是合憲法性審查，是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家立法或政府行為是否符合憲法進(jìn)行審查、裁決的過(guò)程和制度。它是憲法監(jiān)督的重要手段，其目的在于保證憲法實(shí)施，維護(hù)憲政秩序。從世界各國(guó)的憲政實(shí)踐來(lái)看，違憲審查模式主要有以下幾類(lèi)：一是從違憲審查機(jī)關(guān)介入憲法案件的時(shí)間而言，違憲審查可以分為事先審查和事后審查。二是從違憲審查程序啟動(dòng)的原因而言，違憲審查可以分為附帶性審查和憲法控訴。三是從違憲審查的主體而言，可以分為司法機(jī)關(guān)審查、立法機(jī)關(guān)審查、專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查和復(fù)合審查等四種模式。其中，司法機(jī)關(guān)審查模式是指普通法院在審理具體案件時(shí)，對(duì)該案所適用的法律和法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查裁決的一種違憲審查模式；立法機(jī)關(guān)審查模式是指由憲法或憲法慣例規(guī)定的立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查法律、裁決違憲案件的一種違憲審查模式；專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查模式是指由憲法規(guī)定的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查裁決的一種模式；復(fù)合審查模式是指一國(guó)的違憲審查權(quán)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)共同行使，并根據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限、程序和方式對(duì)違憲案件進(jìn)行審查裁決的一種模式。
　　其二、建立有中國(guó)特色的違憲審查制度。違憲審查制度是當(dāng)今世界各憲政國(guó)家所共有的制度，它與代議制度、權(quán)力制約體制以及人權(quán)保障制度并稱(chēng)為支撐憲政國(guó)家的四大支柱。憲政國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)行憲政就必須建立違憲審查制度。在我國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)于建立中國(guó)的違憲審查制度主要有四種主張：一是主張由普通法院主要是最高人民法院或者專(zhuān)門(mén)設(shè)立的憲法法院行使違憲審查權(quán)；二是主張?jiān)谌珖?guó)人大下面設(shè)立一個(gè)與全國(guó)人大會(huì)平行的憲法委員會(huì)專(zhuān)司違憲審查職責(zé)；三是主張將現(xiàn)行的全國(guó)人大法律委員會(huì)改為憲法和法律委員會(huì)，在保持其原有職權(quán)不變的基礎(chǔ)上增加違憲審查權(quán)；四是主張?jiān)谌珖?guó)人大下面設(shè)立一個(gè)性質(zhì)和職責(zé)與各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)相同，協(xié)助全國(guó)人大及其會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的憲法委員會(huì)。
　　我認(rèn)為鑒于中國(guó)政治體制的實(shí)際狀況，要建構(gòu)有中國(guó)特色的違憲審查制度，可以借鑒復(fù)合審查模式，即由代議機(jī)關(guān)和普通法院并行的審查模式，并堅(jiān)持以事后審查為主兼與事前審查相結(jié)合、以附帶性審查為主兼與憲法控訴相結(jié)合的原則。具體而言，建議由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生一個(gè)專(zhuān)門(mén)的憲法委員會(huì)。憲法委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大會(huì)成員以外的全國(guó)人大代表，它只對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，不對(duì)人大會(huì)負(fù)責(zé)；其職權(quán)就是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)解釋?xiě)椃?、審查全?guó)人大及其會(huì)的立法以及國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)等的合憲性等問(wèn)題；同時(shí)建立中國(guó)的憲法訴訟制度，在最高人民法院和省級(jí)高級(jí)人民法院設(shè)立憲法審判庭，受理有關(guān)具體違憲行為的案件。
　　3、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。
　　人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。堅(jiān)持和完善這一制度，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)，因此，加強(qiáng)人大工作顯得尤為重要和緊迫。一是進(jìn)一步樹(shù)立人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法觀念，提高人大代表參政議政的能力和水平。人大代表應(yīng)該有較高的政治思想素質(zhì)和必要的法律素質(zhì)，要優(yōu)化人大和人大會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，可考慮適當(dāng)增加法律專(zhuān)業(yè)人士，設(shè)立一定數(shù)量的專(zhuān)職，增強(qiáng)人大及其會(huì)行使職權(quán)的能力。二是進(jìn)一步推進(jìn)選舉程序的民主化，完善選舉制度。在候選人的推薦、介紹、確定以及選舉過(guò)程的組織等方面，堅(jiān)持依法、民主、公平、公開(kāi)、公正的原則，切實(shí)落實(shí)差額選舉制度。三是進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作制度建設(shè)。切實(shí)保障人大及其會(huì)的會(huì)議制度、任免制度、詢(xún)問(wèn)制度、質(zhì)詢(xún)制度、罷免制度、重大事項(xiàng)決定制度、聽(tīng)證制度等的實(shí)施。四是各級(jí)人大及其會(huì)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體工作的包辦代替。各級(jí)黨組織要支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志。黨組織向人民代表大會(huì)推薦優(yōu)秀干部，通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。
　　4、科學(xué)規(guī)范國(guó)家權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。
　　憲法既是授權(quán)之法，又是控權(quán)之法。國(guó)家權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。我國(guó)不搞“三權(quán)分立”，但科學(xué)配置權(quán)力、實(shí)行權(quán)力制約卻是非常必要的。我國(guó)現(xiàn)行憲法按照民主集中制原則，在人民代表大會(huì)制度體制下，對(duì)國(guó)家權(quán)力資源的配置總體上是科學(xué)合理的。但我們也應(yīng)該看到，不時(shí)出現(xiàn)的地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義、執(zhí)行難等問(wèn)題，不時(shí)發(fā)生的一些違憲現(xiàn)象，與國(guó)家權(quán)力資源配置在某些方面不盡科學(xué)合理，以及未能切實(shí)貫徹權(quán)力制約原則有關(guān)。因此，有必要予以改進(jìn)。在立法權(quán)方面，應(yīng)該進(jìn)一步明確全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院之間的權(quán)限范圍，進(jìn)一步明確中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限，以避免下位法對(duì)上位法的抵觸和重復(fù)，避免同位法如規(guī)章與規(guī)章之間的沖突和矛盾。在行政權(quán)方面，還存在有的部門(mén)該管的不管，不該管的硬管等現(xiàn)象。前者是權(quán)力的缺位，后者是權(quán)力的越位。在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)該進(jìn)一步明確政府職能，界定不同部門(mén)的職責(zé)范圍，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，避免“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”。在司法權(quán)方面，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)應(yīng)科學(xué)配置，按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，從制度上保障審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平與正義。在推進(jìn)司法體制改革的過(guò)程中，應(yīng)該立足憲法，從憲政體制整體和宏觀的角度，構(gòu)建改革方案。權(quán)力如果不受到有效制約，就會(huì)走向腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要使權(quán)力結(jié)構(gòu)本身形成嚴(yán)密的制約和監(jiān)督機(jī)制。在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，不同性質(zhì)的權(quán)力要作適當(dāng)分解，決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能應(yīng)該由不同部門(mén)相對(duì)獨(dú)立行使，在各種權(quán)力之間形成有效的制約。
　　5、切實(shí)保障公民的憲法權(quán)利。
　　憲法是人權(quán)保障書(shū)。在國(guó)家法律體系中，憲法是全面系統(tǒng)規(guī)定人權(quán)的最重要的法律。我國(guó)憲法規(guī)定了公民廣泛的權(quán)利和自由。我國(guó)政府于1997年10月和1998年10月先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，全國(guó)人大會(huì)于2001年批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》。這兩個(gè)人權(quán)公約所規(guī)定的權(quán)利大部分已為我國(guó)憲法所涵蓋。由于各種原因，憲法所規(guī)定的公民權(quán)利在保障實(shí)現(xiàn)方面還不理想，因此，應(yīng)該加強(qiáng)人權(quán)保障的法律化、制度化建設(shè)。有的學(xué)者主張進(jìn)一步完善公民憲法權(quán)利的司法保障制度，理由是，憲法既然是法，就應(yīng)該與其他法律一樣，具有可訴性。也就是說(shuō)當(dāng)公民的憲法權(quán)利受到不當(dāng)侵害，而其他法律又無(wú)法解決的時(shí)候，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該可以援引憲法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理，使公民的憲法權(quán)利得到切實(shí)保障。我國(guó)憲法在保障公民權(quán)利的同時(shí)，還堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)一致的原則。但在現(xiàn)實(shí)生活中，也存在公民義務(wù)意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)象，比如納稅意識(shí)不強(qiáng)就比較普遍。因此，必須完善有關(guān)法律，健全相關(guān)制度，既要保障公民享有充分的權(quán)利，又要使公民認(rèn)真履行法定義務(wù)。