非政府組織管理論文(2)
非政府組織管理論文篇二
非政府組織參與危機(jī)管理研究述評
摘要：非政府組織參與危機(jī)管理是近些年學(xué)術(shù)界和社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。國內(nèi)外學(xué)者圍繞非政府組織參與危機(jī)管理的研究已經(jīng)取得了豐碩成果。國內(nèi)學(xué)者研究主題主要集中在危機(jī)管理參與的背景和意義、對非政府組織危機(jī)參與的理論解讀、政府與非政府組織的關(guān)系、參與中存在的問題和對策等方面，而國外學(xué)者主要研究非政府組織在危機(jī)管理中的作用和經(jīng)驗(yàn)，同時也有國內(nèi)學(xué)者對國外非政府組織參與危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)介紹。
關(guān)鍵詞：危機(jī)管理;非政府組織;非營利組織;政府;治理;合作
中圖分類號：C939
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1000-5242(2013)03-0026-08
自上個世紀(jì)末以來，各國出現(xiàn)了一場公民結(jié)社的浪潮，其主要特征是非政府組織的勃興。非政府組織是具有鮮明道德取向和倫理精神的組織，正是非政府組織的公益目標(biāo)取向，使它能夠向社會邊緣群體提供服務(wù)，緩解、預(yù)防社會矛盾和社會危機(jī)的發(fā)生;不但如此，非政府組織在危機(jī)救助和災(zāi)后重建中也能發(fā)揮重要作用?；诖耍钦M織參與危機(jī)管理已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，學(xué)者們從不同的視角對這一領(lǐng)域進(jìn)行了理論分析和解讀，而且取得了相當(dāng)可觀的研究成果。總體來看，對非政府組織參與危機(jī)管理的研究，主要集中在非政府組織參與危機(jī)管理的背景與意義，非政府組織參與危機(jī)管理的理論視角解讀，政府與非政府組織在危機(jī)管理中的關(guān)系、參與中存在的問題和未來解決路徑等方面。
一、非政府組織參與危機(jī)管理的必要性
(一)轉(zhuǎn)軌時期和風(fēng)險社會的背景
非政府組織參與危機(jī)管理是一定時代背景的產(chǎn)物，是人類社會歷史發(fā)展進(jìn)程決定的，在我國是由特殊的歷史發(fā)展階段決定的。具體來說，第一，后工業(yè)社會是參與的時代背景。自從20世紀(jì)后半葉以來，人類便進(jìn)入了后工業(yè)社會，后工業(yè)社會是高度不確定和高度復(fù)雜性的社會。在全球范圍內(nèi)，人類出現(xiàn)了三種形式的危機(jī)：人與人之間的危機(jī)、社會與社會的危機(jī)、人和環(huán)境之間的危機(jī)。第二，轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情。我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會向市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)社會以及后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期，這種背景使我國的危機(jī)管理形勢更加嚴(yán)峻。首先，自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國每年因各種災(zāi)害造成的損失達(dá)千億以上。其次，安全生產(chǎn)狀況不容樂觀，重大安全事故經(jīng)常發(fā)生。再次，公共衛(wèi)生事件增多，重大疫情和食品藥品管理難度加大。此外，還有社會安全形勢嚴(yán)峻、利益矛盾錯綜復(fù)雜、國內(nèi)國際不確定因素增多等問題。第三，我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。我國目前危機(jī)事件頻發(fā)的主要原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性;二是社會轉(zhuǎn)型的陣痛;三是政府信任的流失。這些因素之間的相互作用，是各種經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)和自然災(zāi)害發(fā)生的根源。第四，傳統(tǒng)治理模式的失效。在全球化的時代背景下，復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了三種類型國家治理的失效：制度性失效、政策性失效以及結(jié)構(gòu)性失效。結(jié)構(gòu)性失效是指以國家為核心的整體性治理結(jié)構(gòu)的失效，制度和政策性失效在全球化和后工業(yè)社會的背景下逐漸成為現(xiàn)代國家的常態(tài)，這些問題都是危機(jī)多發(fā)的體制原因。因此，面對各種危機(jī)，迫切需要引入新的機(jī)制和治理模式，來應(yīng)對全球化和后工業(yè)化給人類造成的挑戰(zhàn)，非政府組織以其獨(dú)特的優(yōu)勢成為民族國家和政府當(dāng)然的選擇。
(二)非政府組織在危機(jī)管理中的功能
社會危機(jī)的多發(fā)和傳統(tǒng)治理模式的失效是非政府組織參與危機(jī)管理的前提條件，但非政府組織是否能夠參與，主要取決于它在危機(jī)管理中起到何種作用。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織由于自身的一些特點(diǎn)，使其在危機(jī)管理中能夠發(fā)揮出獨(dú)特的作用。第一，非政府組織的非營利性、草根性等特點(diǎn)有助于危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對。比如，一些環(huán)保組織和關(guān)注社會公平的組織，它們的目標(biāo)就是為了消除危害生態(tài)環(huán)境的行為和改善社會不公平的狀況，所以，它們能夠紓解和祛除導(dǎo)致危機(jī)事件發(fā)生的風(fēng)險誘因。非政府組織來自于民間社會，能及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)的前兆，充當(dāng)預(yù)警機(jī)制。非政府組織能夠成為政府與社會的橋梁，它能夠在社會與政府之間傳達(dá)民意信息，使公民的需求得到有效的滿足，形成官民矛盾的調(diào)解舒緩機(jī)制。非政府組織在災(zāi)后重建中，憑借其專業(yè)能力和資源吸納優(yōu)勢，在施加人道主義救援方面能夠發(fā)揮重要作用。第二，能夠構(gòu)建應(yīng)急文化和進(jìn)行危機(jī)教育。謝菊認(rèn)為，非政府組織在構(gòu)建應(yīng)急文化上具有獨(dú)特的優(yōu)勢，它可以通過成立社會組織聯(lián)合體，與政府合作建立一種危機(jī)社會教育體系，從而提高社區(qū)應(yīng)急教育和文化建設(shè)。沈榮華認(rèn)為，非政府組織由于其貼近群眾和基層，所以能夠在危機(jī)現(xiàn)場救助中發(fā)揮重要作用，而且非政府組織能夠籌集危機(jī)管理所需的各種資源，更為重要的是，根據(jù)德國等國家的經(jīng)驗(yàn)，非政府組織能夠進(jìn)行防災(zāi)知識教育，提高人們的抗災(zāi)能力和防災(zāi)意識，降低災(zāi)害給國家和人民造成的損失。
非政府組織在危機(jī)管理的各個階段可以起到不同的作用，因此，也有學(xué)者依據(jù)非政府組織在危機(jī)管理各個階段的具體效用來論述它參與危機(jī)管理的意義。譬如，陳秀峰認(rèn)為，非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生前具有預(yù)警和宣傳作用，在危機(jī)發(fā)生后可以組織社會動員，籌集政府以外的各種社會資源，協(xié)助政府進(jìn)行危機(jī)治理，在災(zāi)后進(jìn)行危機(jī)后救助和災(zāi)后重建工作。馬海韻、張曉陽認(rèn)為，在正常階段，非政府組織在組織建設(shè)、人才培育、信息傳遞溝通、普及抗災(zāi)知識中起到重要作用;在危機(jī)預(yù)兆時期，非政府組織能夠維護(hù)社會秩序、進(jìn)行物資資源和人力資源的準(zhǔn)備等工作;在危機(jī)爆發(fā)階段，非政府組織以其行動靈活迅速、提供救災(zāi)服務(wù)細(xì)致入微而見長，能夠有力支援政府的危機(jī)管理工作;在災(zāi)后恢復(fù)階段，非政府組織能夠進(jìn)行心理輔導(dǎo)、損害救助和進(jìn)一步的危機(jī)教育工作。有人認(rèn)為，非政府組織參與危機(jī)管理的微觀基礎(chǔ)在于它具有公民信任結(jié)構(gòu)。在個體的微觀層面，它能生成個人間的親密信任關(guān)系;在中觀層面，它能創(chuàng)造群體的信任關(guān)系;在宏觀層面，它能增加對社會制度的信任和認(rèn)同。在危機(jī)發(fā)生的各個環(huán)節(jié)，非政府組織的公民信任結(jié)構(gòu)都具有開啟信任網(wǎng)絡(luò)、鞏固信任結(jié)構(gòu)、促進(jìn)信任社會資本再生產(chǎn)等方面的功能。此外，還有學(xué)者指出，在信息傳遞、補(bǔ)充政府資源不足、救援過程協(xié)助等作用之外，非政府組織還能夠在危機(jī)發(fā)生時成為跨區(qū)域聯(lián)系的紐帶，從而克服行政區(qū)劃和行業(yè)隔離給危機(jī)管理造成的不利影響。概言之，非政府組織由于自身的優(yōu)勢，能夠在危機(jī)發(fā)生的各個階段發(fā)揮一定的作用。 二、非政府組織參與危機(jī)管理的理論闡釋
對于非政府組織參與危機(jī)管理，學(xué)者們從多種理論視角進(jìn)行審視，從中尋找其參與危機(jī)管理的學(xué)理依據(jù)。
(一)多中心治理理論
公共管理領(lǐng)域的學(xué)者大都從多中心治理的視角出發(fā)，為非政府組織參與危機(jī)管理尋求理論依據(jù)。多中心治理是私人的或公共的個體和組織管理共同事務(wù)的各種方法的集合，通過治理，它能夠使相互沖突的利益得以調(diào)和，人們既可以遵守正式的規(guī)則，也可以遵循基于同意的非正式制度安排。治理是公民社會和政治國家的合作、非政府組織與政府之間的互助合作、公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，治理不再具有強(qiáng)制性質(zhì)，而是信任與合作。所以，現(xiàn)代社會任何人類的管理活動都需要治理，危機(jī)管理更是如此。丁穎等人認(rèn)為，通過對多中心治理理論的應(yīng)用和挖掘，可以為危機(jī)管理提供新的范式和新的思路，以治理理論為切入點(diǎn)，重大危機(jī)事件應(yīng)建立以專業(yè)組織為媒介的雙軸機(jī)制，繼而實(shí)現(xiàn)非政府組織、政府和社區(qū)等多元主體良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到危機(jī)損失的最小化。
(二)公共危機(jī)協(xié)同治理理論
協(xié)同學(xué)主要是研究如何實(shí)現(xiàn)組織從無序到有序的理論，“集中研究以自組織形式出現(xiàn)的那類結(jié)構(gòu)，從而尋找與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織的一般原理”。公共危機(jī)協(xié)同管理就是政府、非政府組織等主體通過信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，使危機(jī)事件中無序的要素整合到目標(biāo)明確的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，促使各要素成為有序、協(xié)同的自組織態(tài)勢，從而達(dá)到防止、應(yīng)對危機(jī)的目的。協(xié)同治理需要從完善制度設(shè)置、加強(qiáng)權(quán)責(zé)體系、建設(shè)信息平臺、優(yōu)化資源保障和培養(yǎng)社會資本等方面完成危機(jī)管理的協(xié)同機(jī)制。此外，有學(xué)者從五律協(xié)同理論出發(fā)，論證非政府組織參與危機(jī)管理的地位與作用。譬如，馬道明認(rèn)為，社會危機(jī)的發(fā)生受到經(jīng)濟(jì)、社會、自然、環(huán)境以及技術(shù)等因素的影響，規(guī)律協(xié)同是危機(jī)解決的最好方法，而非政府組織是重要的公民社會組織，它蘊(yùn)含著技術(shù)規(guī)律和社會規(guī)律的因素，因此，它是危機(jī)管理重要的協(xié)同變量，能夠在危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用。
(三)服務(wù)型政府理論
服務(wù)型政府理論也是學(xué)者們審視非政府組織參與危機(jī)管理的理論視角之一。“在走向后工業(yè)社會的過程中出現(xiàn)的各種各樣的社會震蕩，恰恰是建構(gòu)服務(wù)型政府的機(jī)遇，我們在應(yīng)對各種各樣危機(jī)事件的同時，需要改革政府，需要朝著建構(gòu)服務(wù)型政府的方向改革政府”。服務(wù)型政府在價值取向上突出倫理精神和公平公正，在組織特征上體現(xiàn)非控制導(dǎo)向和充分開放的特質(zhì)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)建立一個與非政府組織等多元主體合作治理的社會治理模式。我國危機(jī)管理現(xiàn)狀要求我們必須以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，最大限度預(yù)防危機(jī)造成的損害。目前，應(yīng)該從建立信息公開機(jī)制、提高政府效率、建立社會參與平臺和制定法律法規(guī)體系等方面完善危機(jī)管理體系。在我國的雙重轉(zhuǎn)型中，社會整合機(jī)制處于失效狀態(tài)，公共權(quán)力也面臨著社會認(rèn)同的危機(jī)，因此，需要建設(shè)服務(wù)型政府，以服務(wù)價值引領(lǐng)社會管理的創(chuàng)新，構(gòu)建政府服務(wù)-信任-社會合作的治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。
(四)社會資本理論
社會資本理論是帕特南、布爾迪厄、科爾曼和林南等人提出的一種理論。該理論認(rèn)為，普通公民相互交往而形成的參與網(wǎng)絡(luò)，能夠形成一種信任和互惠的非正式制度規(guī)范。這種社會資本的良性循環(huán)能夠產(chǎn)生社會均衡，形成高水平的公民參與、信任、合作和集體福利;反之，缺乏社會資本則會導(dǎo)致背叛、混亂、停滯等危機(jī)狀態(tài)。社會資本對一個社會的安定和危機(jī)管理具有重要作用，而積累社會資本的重要途徑之一是發(fā)展非政府組織等社會團(tuán)體。所以，有學(xué)者從社會資本的角度論證了非政府組織參與危機(jī)管理的必要性和可能路徑。譬如，黃志堅(jiān)等以汶川大地震為例，指出志愿者組織的參與救災(zāi)，對于災(zāi)害的救助起到了重要的作用。志愿者組織將分散的、零星的社會資本融匯為共用的、統(tǒng)一的社會資本，使地震產(chǎn)生的危害盡可能最小化，在政府與民眾之間架起了溝通的橋梁，維護(hù)了社會的穩(wěn)定?，F(xiàn)代社會危機(jī)的高度復(fù)雜性特點(diǎn)，導(dǎo)致了危機(jī)不可能僅由政府來進(jìn)行治理，必須尋求新的治理途徑，而社會資本對危機(jī)管理具有明顯正效用，所以，必須構(gòu)建非政府組織、公民、企業(yè)和政府合作的危機(jī)治理體系。在危機(jī)管理中，通過鼓勵非政府組織等廣泛參與，培育和提升社會資本存量，從而建設(shè)一個政府社會一公民三位一體的新型危機(jī)管理模式。
三、危機(jī)管理中政府與非政府組織的博弈
在實(shí)然狀態(tài)的危機(jī)管理中，政府與非政府組織的關(guān)系處在一種博弈的狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織與政府的關(guān)系可以分為這樣三種類型，即二者追求共同目標(biāo)時的合作一互補(bǔ)關(guān)系類型、非政府組織對政府功能不足的拾遺補(bǔ)缺類型與政府和非政府組織的對立關(guān)系類型(即政府尋求規(guī)制非政府組織，而非政府組織則倡導(dǎo)和督促政府政策變革)。從總體發(fā)展脈絡(luò)上審視，二者的關(guān)系經(jīng)歷了一個從政府全權(quán)支配的全能政府時期，過渡到非政府組織起協(xié)助作用的協(xié)作參與階段，進(jìn)而發(fā)展為二者合作應(yīng)對危機(jī)的合作治理模式。
(一)全能政府時期：政府處于絕對主導(dǎo)地位的危機(jī)應(yīng)對模式
具體而言，這種模式的特點(diǎn)有：第一，高度集權(quán)的政治制度。新中國剛建立初期，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府屬于一種全能主義模式，單位是這種模式的基本組成元素。這種模式在縱向上以高度集權(quán)的科層制為權(quán)力等級鏈條，信息高度集中，公開程度不強(qiáng)，注重社會動員。第二，單邊主義危機(jī)治理模式。全能國家模式是以科層官僚制為組織依托，從國家主義立場出發(fā)，政府是唯一的危機(jī)管理主體，非政府組織和公民處于被支配的地位。這種模式在一定時期和特定情況下可以發(fā)揮重要作用，但由于官僚制的內(nèi)在惰性、條塊分割造成的溝通困難、全知全能假設(shè)下的實(shí)際信息短缺等問題，造成這一體制的外適應(yīng)和內(nèi)適應(yīng)困境。第三，非政府組織很少參與危機(jī)管理。這一時期，非政府組織在政府的指揮調(diào)配下發(fā)揮著十分有限的功能，其中原因，一方面是非政府組織發(fā)育有限，另一方面，是由當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制決定的。新中國成立以來，我國危機(jī)管理基本上屬于一種對社會的動員模式，其本質(zhì)是使用國家和政府體系進(jìn)行政治動員。這種政治動員機(jī)制的特征是中央政府的部署與宣誓決心，各級政府聯(lián)動響應(yīng)和高度重視，全力投入，直至整個危機(jī)事件的成功解決。 (二)協(xié)作參與時期：政府主導(dǎo)非政府組織協(xié)作參與模式
由于全能政府模式成本較高，所以，協(xié)作參與模式逐漸成為危機(jī)管理的主導(dǎo)模式。與全能政府模式相比，協(xié)作參與有較大的不同：第一，協(xié)作模式吸收整合包括非政府組織在內(nèi)的社會力量參與危機(jī)管理。在協(xié)作參與中，通過明確非政府組織等社會主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，從制度上規(guī)定非政府組織參與危機(jī)管理的路徑、程序以及進(jìn)入和參與機(jī)制，形成有效協(xié)同、依法參與、決策科學(xué)、執(zhí)行有力的危機(jī)協(xié)作體系。第二，協(xié)作參與強(qiáng)調(diào)建立一種機(jī)制。在這種機(jī)制中，政府作為公權(quán)力的合法擁有者、公共物品的供給者、法律和政策的執(zhí)行者，在危機(jī)管理中處于主導(dǎo)者的角色;在危機(jī)事件中，政府在分配資源、災(zāi)害的救治、災(zāi)后重建等方面發(fā)揮核心作用，而非政府組織、企業(yè)以及公民等，則須與政府有效整合、協(xié)調(diào)互動。非政府組織與政府在利益考量、行為特點(diǎn)、應(yīng)變能力以及知識專長等方面存在多維差異。這種內(nèi)在的差異需要它們協(xié)作進(jìn)行危機(jī)管理，因此，建立一種互動合作的模式是提高危機(jī)管理質(zhì)量的必由之路。第三，參與模式本質(zhì)上是一種行政吸納模式。從汶川地震的救災(zāi)情況看，我國政府與非政府組織互動的模式表現(xiàn)出行政吸納的特點(diǎn)，即在沒有制度化規(guī)范的條件下，非政府組織參與特點(diǎn)體現(xiàn)為一種反應(yīng)式參與，政府憑借許可達(dá)到吸納非政府組織等主體的危機(jī)參與，使政府危機(jī)救助功能的不足得到一定程度的彌補(bǔ)。
(三)合作治理時期：基于信任的合作
關(guān)于危機(jī)管理中合作治理的必要性，學(xué)者們基于以下思路進(jìn)行論證：第一，后工業(yè)社會的時代背景要求合作治理。隨著后工業(yè)社會的到來，工業(yè)社會的治理模式無法應(yīng)對新時期的挑戰(zhàn)，參與治理模式由于是基于工業(yè)社會而產(chǎn)生的一種社會治理范式，無法應(yīng)對后工業(yè)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)社會造就的多元主體治理的情況，預(yù)示需要建立一種與全球化和后工業(yè)社會相適應(yīng)的合作治理模式。第二，協(xié)作參與存在參與失靈。我國災(zāi)害管理中應(yīng)急失靈的主要原因之一，是政府間協(xié)調(diào)的困難和地方政府能力的不足，解決措施是除了加強(qiáng)不同層級之間的協(xié)調(diào)，還要促進(jìn)政府與非政府組織的合作。第三，合作治理是危機(jī)應(yīng)對的必由之路。由于中國正處于社會轉(zhuǎn)型劇變期，各種危機(jī)頻發(fā)，給政府的危機(jī)管理造成很大的挑戰(zhàn)，因此，必須和多種社會組織合作才能解決危機(jī)頻發(fā)造成的問題。但是，因?yàn)榧却嬖谡∫泊嬖谥驹甘ъ`，所以，無論政府還是社會和非政府組織都無法面對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，合作式治理成為必然的選擇。在合作治理模式中，非政府組織與政府是平等的關(guān)系，二者不再是控制和被控制的關(guān)系，而是合作伙伴關(guān)系。合作治理意味著政府作為社會治理中心的局面被打破，社會治理不再是控制導(dǎo)向，取而代之的是政府、非政府組織等多元主體合作治理模式。合作治理是一種建立在多元主體間相互信任的基礎(chǔ)上的治理范式，各個主體基于公共利益而展開平等合作。
四、非政府組織參與危機(jī)管理的挑戰(zhàn)與進(jìn)路
當(dāng)前，非政府組織參與危機(jī)管理已經(jīng)是學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的共識，非政府組織在危機(jī)管理中的作用已經(jīng)在理論上得到充分的論證，但是，理論分析并不能得出實(shí)然的結(jié)論，現(xiàn)實(shí)生活有自身發(fā)展的邏輯，在危機(jī)管理的實(shí)踐中，非政府組織的功能效果并不盡如人意。針對這一現(xiàn)象，不同的學(xué)者進(jìn)行了不同的解讀，且在此基礎(chǔ)上提出了各自的對策。
(一)非政府組織自身
一些學(xué)者從非政府組織自身存在的問題來分析它參與危機(jī)管理效力不彰的原因。第一，非政府組織“類行政組織”特色明顯。我國非政府組織具有行政色彩濃厚、服務(wù)機(jī)制不健全、成員素質(zhì)參差不齊和外部監(jiān)督弱化等問題，所以，當(dāng)前首先需要從制度和法律上健全非政府組織參與危機(jī)管理的機(jī)制。其次需要從技術(shù)上構(gòu)建政府與非政府組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同時使非政府組織去行政化，使其成為名副其實(shí)的社會自治組織。第二，非政府組織法律身份缺失和專業(yè)能力缺乏。非政府組織自身組織化程度不高，組織手續(xù)不全，專業(yè)能力較為欠缺，很難順利投入到救災(zāi)過程之中。我國非政府組織在自身能力、正式組織資格、與政府合作以及社會認(rèn)同等方面都存在問題，其主要原因是國家關(guān)于非政府組織的登記管理制度阻礙了非政府組織的生長。非政府組織自身能力欠缺制約了其危機(jī)救助能力，同時社會對非政府組織缺乏認(rèn)同，政府與非政府組織缺乏有效的合作機(jī)制，也導(dǎo)致其動員社會能力的不足。因此，必須從以上這些方面加以改進(jìn)，以促進(jìn)非政府組織功能的有效發(fā)揮。
(二)政府和社會
基于政府和社會的視角也是學(xué)者們討論非政府組織危機(jī)管理參與失靈的一個重要的視角。第一，政府缺乏有效制度供給。作為一種社會機(jī)制，非政府組織有其獨(dú)特的作用，但非政府組織在參與危機(jī)管理時，政府沒有給非政府組織提供有效的制度空間，導(dǎo)致非政府組織自身由于能力不足而缺乏有效的資源整合能力，同時，公民社會缺乏支持非政府組織參與危機(jī)管理的成熟社會心理基礎(chǔ)等，使非政府組織的功效無法充分發(fā)揮。因此，需要改善非政府組織的外部制度環(huán)境，使二者能夠良性互動;優(yōu)化非政府組織的組織治理結(jié)構(gòu)，以提高非政府組織的凝聚力;營造一種新型參與文化，形成非政府組織積極參與公共應(yīng)急管理的社會心理基礎(chǔ)。第二，參與缺乏合作機(jī)制。向家吾認(rèn)為非政府組織在專業(yè)色彩取向、行為方式特征、考慮問題出發(fā)點(diǎn)以及靈活性等方面與政府存在一定差異，正是這種差異的存在導(dǎo)致二者具有相當(dāng)?shù)幕パa(bǔ)性，成為二者合作的基礎(chǔ)。未來需要從建立共享的信息溝通平臺、完善和建立法規(guī)制度體系、構(gòu)建聯(lián)合機(jī)動反應(yīng)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督非政府組織以及支持和幫助非政府組織提高應(yīng)對危機(jī)能力等方面實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府的合作。
(三)案例解讀
還有一些學(xué)者通過實(shí)際的案例解讀，來分析非政府組織參與危機(jī)管理存在的問題與進(jìn)路。林閩鋼和戰(zhàn)建華通過對汶川大地震的分析，認(rèn)為非政府組織籌資渠道不暢，籌資身份存在嚴(yán)重壟斷現(xiàn)象，與政府之間缺乏明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，管理模式落后，這些因素導(dǎo)致在災(zāi)后重建中非政府組織受到了很大的限制。通過與臺灣9・21大地震對比分析，林閩鋼等認(rèn)為，與強(qiáng)政府和弱社會的格局相比，目前，我國應(yīng)該建立一個庇護(hù)型的、強(qiáng)國家和弱社會合作的管理模式;政府在承認(rèn)非政府組織參與危機(jī)管理的基礎(chǔ)上，給予其正當(dāng)身份，同時，建立對話和信任機(jī)制，架構(gòu)危機(jī)管理救助的制度平臺，政府管理觀念實(shí)現(xiàn)從控制到能促的轉(zhuǎn)變，從而力圖實(shí)現(xiàn)非政府組織參與危機(jī)管理的最優(yōu)化。胡冰冰以汶川大地震為例，認(rèn)為我國非政府組織參與危機(jī)管理存在社會文化障礙、法律制度缺失、資源匱乏等方面的問題。改變這一局面需要從兩個層面進(jìn)行改進(jìn)，一是在政府方面，需要充分重視非政府組織的作用，在制度上構(gòu)建有利于非政府組織成長和發(fā)展的法律規(guī)范體系，以及建立有利于二者合作的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制;二是從非政府組織的角度，需要完善非政府組織的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)制度和能力建設(shè)，促使其危機(jī)處理能力的進(jìn)一步提升。張強(qiáng)通過對汶川大地震、臺灣9・21地震和日本EI阪神淡路大地震災(zāi)后重建的考察，對非營利組織在災(zāi)后重建的發(fā)展方向、政策計(jì)劃、功能定位能力建設(shè)、實(shí)踐與突破等問題，進(jìn)行了有意義的探索。岳經(jīng)綸等認(rèn)為，不但政府與非政府組織之間沒有建立有效溝通機(jī)制，非政府組織之間也缺乏有效的溝通協(xié)作;另外，官辦的非政府組織在危機(jī)管理中沒有自主性等因素，都是非政府組織參與危機(jī)救助不力的主要原因。借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，在政府層面既要對非政府組織給予支持，同時，也要強(qiáng)化監(jiān)督;在非政府組織方面，需要在健全治理機(jī)制的同時，提升自身的能力。有臺灣學(xué)者對臺灣9・21地震研究發(fā)現(xiàn)，非政府組織和政府在資金、志愿者人力資源以及信息方面配合較為密切，但在對災(zāi)民的救助、救災(zāi)場地、設(shè)備等方面缺乏合作，這些都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。胡滌非通過對政府與非營利組織在應(yīng)急管理中合作的定量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，二者在政治合作意愿、規(guī)范領(lǐng)域以及資源范疇方面既有共同性也存在差異，因此，二者要以合作意愿為基礎(chǔ)，全面推動二者的合作。 五、非政府組織參與危機(jī)管理的他山之石
(一)域外學(xué)者的研究
國外學(xué)者的研究主要集中在非政府組織在沖突管理和突發(fā)事件中的作用。Michael Bothe指出，除了改善國會和政府對OSCE(歐洲安全與合作組織)的支持之外，還要充分利用非政府組織專家的專業(yè)知識。它們對OSCE預(yù)防危機(jī)和沖突有諸多助益，因?yàn)榉钦M織在社會建設(shè)中扮演重要角色，而且它們是在各種社區(qū)信任基礎(chǔ)上建立的草根支持力量，能夠強(qiáng)化人權(quán)價值和民主價值等觀念。Susan Allen Nan認(rèn)為，非政府組織關(guān)于調(diào)停的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚋纳拼龠M(jìn)和平的效果，可以在很多沖突中扮演成功的角色。非政府組織具有成功解決沖突與參與和平進(jìn)程的很多因素，比如，使命感、資源、堅(jiān)持和經(jīng)驗(yàn)等。一般來說，非政府組織參與國家或國際范圍內(nèi)的沖突解決需要四個條件：非政府組織必須是值得信賴的，具有良好的聲譽(yù);所有成功的非政府組織在解決問題的過程中，都將保密而不是公開的進(jìn)程，作為組織的優(yōu)先價值;非政府組織必須與國家行動者保持較好的工作關(guān)系，這個條件是強(qiáng)調(diào)合法性，一定程度的合法性使國家能夠在準(zhǔn)外交的層面與非政府組織合作;非政府組織的危機(jī)處理能力。非政府組織參與沖突管理主要是因?yàn)樗哂新?lián)絡(luò)這些組織的特征。非政府組織通過大膽的提議、斡旋、說服，推進(jìn)和平談判進(jìn)程，在其中扮演重要的聯(lián)絡(luò)角色，同樣，非政府組織能夠幫助國家和組織去表達(dá)一些特別的合法性問題。非政府組織對于市民社會的重要性在于它能夠形成一種獨(dú)立于國家的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在這里人們主要依靠自己的力量。它促進(jìn)了公民參與，增加了人們對生活在其中的社會和自身的責(zé)任感。非營利的、非政府的部門成為一種新的和可選擇的伙伴(不是對手)。顯然，非政府組織參與治理在一個很大程度上滿足了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人們的需求，但是，它們的決策結(jié)構(gòu)和它們的組織需要加強(qiáng)訓(xùn)練，以便能預(yù)測危機(jī)，知道如何有效地、及時地對它們作出反應(yīng)。比如，在塞爾比亞的非營利組織對關(guān)于危機(jī)管理相關(guān)知識的教育有較為濃厚的興趣。有學(xué)者通過對印度古吉拉特邦的災(zāi)害治理研究，發(fā)現(xiàn)非營利組織與政府存在密切的合作關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府處于支配地位，而且不同非營利組織在災(zāi)害救助中與政府的關(guān)系存在很大的不同，這取決于非政府組織在社會網(wǎng)絡(luò)的位置，與社會網(wǎng)絡(luò)中其他行動者如國際基金組織、政治領(lǐng)導(dǎo)人等社會行動者的關(guān)系有關(guān)。雖然非政府組織不能解決所有的人道主義危機(jī)，但新環(huán)境使它擁有一些新的角色，如人權(quán)監(jiān)督功能、沖突解決行動能力、減災(zāi)和恢復(fù)建設(shè)等功能。由于非政府組織接近社區(qū)，所以在早期預(yù)警系統(tǒng)中有重要作用。在非政府組織工作的人更強(qiáng)調(diào)非政府組織進(jìn)行危機(jī)救援時，要更注重消除導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的根源，防止危機(jī)再次發(fā)生，而不是簡單地實(shí)施傳統(tǒng)的自上而下提供發(fā)展援助。目前，美國非政府組織參與危機(jī)管理問題在于如何協(xié)調(diào)不同的組織，使它們的技能和作用得到有效發(fā)揮。有學(xué)者通過對印度洋海嘯的研究，發(fā)現(xiàn)國際非政府組織在對發(fā)展中國家的災(zāi)害救助、進(jìn)行人道主義援助和提供救災(zāi)資源方面，具有重要作用。
(二)域外經(jīng)驗(yàn)分析
國內(nèi)學(xué)者也根據(jù)國外危機(jī)救援的實(shí)踐，分析國外的經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示。譬如，閆文虎認(rèn)為國外非政府組織在應(yīng)急管理時，注重立法，詳細(xì)規(guī)范緊急時期政府與非政府組織的協(xié)作分工情況，明確非政府組織在救災(zāi)中的地位，使其發(fā)揮救災(zāi)動員和提供部分公共物品的功能。美國的危機(jī)管理體系包括地方政府、州以及聯(lián)邦政府在內(nèi)的立體組織體系，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)是危機(jī)處理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時，非政府組織在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)救助、災(zāi)后處理等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。國外政府一般注重建立與非政府組織合作的互助網(wǎng)絡(luò)，通過計(jì)劃、協(xié)議或者合同的形式明確二者的分工和責(zé)任，對非政府組織給予危機(jī)救助的相關(guān)教育培訓(xùn)。德國的危機(jī)管理實(shí)踐表明，非政府組織接受緊急救助培訓(xùn)對危機(jī)管理十分重要。國際減災(zāi)組織和世界衛(wèi)生組織都提倡政府與社會建立一種合作伙伴關(guān)系，通過建立安全社區(qū)和發(fā)展以社區(qū)為中心的危機(jī)管理策略，實(shí)現(xiàn)安全社區(qū)的目標(biāo)。國外危機(jī)管理注重建立暢通的溝通渠道，建立災(zāi)害危機(jī)管理信息系統(tǒng)是目前較為普遍的做法。美國在聯(lián)邦、州和地方政府等各個層級，都有專門負(fù)責(zé)向非政府組織、公民個人、媒體等溝通的官員或部門，及時向非政府組織、社區(qū)和公民公開有關(guān)災(zāi)害狀況、救助進(jìn)展等相關(guān)信息。有學(xué)者通過對9・11以及美國次貸危機(jī)后的美國城市如紐約、華盛頓、印第安納波利斯、西雅圖等地公共管理的考察，發(fā)現(xiàn)美國各級政府、私營部門、社會在社會危機(jī)中功能得到了強(qiáng)化;不但政府的服務(wù)和管理能力得到改善，而且對非政府組織的公共服務(wù)功能也給予發(fā)揮的空間，使非政府組織在危機(jī)管理、公共服務(wù)提供中凸顯重要作用。有學(xué)者從日本的阪神大地震和美國的卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害應(yīng)對中，通過對非政府組織與政府互動模式的分析，發(fā)現(xiàn)二者呈現(xiàn)一種自主協(xié)作模式。其主要表現(xiàn)為，非政府組織積極主動的參與危機(jī)救助，憑借超前的危機(jī)意識和自身優(yōu)勢進(jìn)行理性救災(zāi);從政府方面看，政府與非政府組織形成資源互補(bǔ)和信息共享的、明確有效的管理合作機(jī)制。
六、思考與總結(jié)
從總體上審視，非政府組織參與危機(jī)管理的研究已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某晒难芯績?nèi)容上分析，主要涉及非政府組織參與危機(jī)管理的背景、作用與意義、理論視角、非政府組織與政府的關(guān)系、存在的問題和未來的進(jìn)路等方面。其研究焦點(diǎn)主要在危機(jī)參與作用、與政府的關(guān)系、存在的問題以及未來的路徑選擇方面。既有的研究成果從一定的理論視角，進(jìn)行了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，特別是基于我國的國情，進(jìn)行了有益的探索，對于我國相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。但在另一方面，通過認(rèn)真的梳理和分析后，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究仍然存在一定空白和盲點(diǎn)，成為未來進(jìn)一步研究的方向。
首先，對非政府組織參與危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)探討沒有引起廣泛重視。比如，大多相關(guān)研究沒有深入展開相關(guān)學(xué)理分析，展開理論分析的文獻(xiàn)也缺乏深入的論證。圍繞這個問題，應(yīng)該進(jìn)一步研究：非政府組織參與危機(jī)管理的基礎(chǔ)理論有哪些?這些理論間有怎樣的相互關(guān)系?如何用這些理論解釋不同的非政府組織在危機(jī)管理中迥然不同的表現(xiàn)?
其次，學(xué)界的理論沒有及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動。實(shí)踐領(lǐng)域中非政府組織參與危機(jī)管理進(jìn)展較為緩慢。對于學(xué)界提供的政策建議，實(shí)務(wù)領(lǐng)域持審慎和保守的態(tài)度，比如，對于給予非政府組織應(yīng)有的活動空間和合作途徑等，在實(shí)踐中進(jìn)展較為緩慢。對于這個問題，需要進(jìn)一步澄清：如何在實(shí)踐領(lǐng)域推進(jìn)非政府組織參與危機(jī)管理，具體的合作機(jī)制如何建立，如何加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)等。
再次，案例研究和定量比較分析研究較為缺乏。基于實(shí)踐維度的案例研究、比較研究和定量分析研究的匱乏，使既有的研究缺乏應(yīng)有的深度。因此，未來的研究應(yīng)該集中在具體的案例解讀，通過實(shí)地調(diào)查研究來比較分析，在我國不同的地域政府、不同的非政府組織，它們在參與危機(jī)管理方面有怎樣的異同，存在哪些經(jīng)驗(yàn)和需要改進(jìn)的地方。
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