中美兩國非政府組織的信息公開制度對比論文
中美兩國非政府組織的信息公開制度對比論文
信息公開是有關(guān)保障公民了解權(quán)和對了解權(quán)加以必要限制而組成的法律制度。這里的了解權(quán)是指個人或組織有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息的權(quán)利。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：中美兩國非政府組織的信息公開制度對比相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
中美兩國非政府組織的信息公開制度對比全文如下：
引言
20 世紀(jì) 70 年代以來，在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了 “社團(tuán)革命”,使國家和市場之外的非政府組織獲得了迅猛發(fā)展，非政府組織在社會活動中起著舉足輕重的作用。與此同時，包括我國在內(nèi)的非政府組織在成長和發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了 “志愿失靈”等問題，特別是在信息時代的大環(huán)境下，接二連三的慈善丑聞被曝光，非政府組織的信息公開行為已受到越來越多人的關(guān)注。如何建立和完善一套適合非政府組織的信息公開制度成為了一個嶄新的課題。
1 非政府組織及其信息公開制度
1. 1 非政府組織
非政府組織，英文全稱為 Non Government Orgnization,英文縮寫為 NGO.關(guān)于什么是非政府組織，國際和國內(nèi)對此有不同的定義，甚至有不同的稱謂。即使在同一領(lǐng)域內(nèi)，由于研究重點的不同，對非政府組織的界定也不盡相同。筆者認(rèn)同以下定義，即在特定的法律體系下，不被視為政府部門及企業(yè)的協(xié)會、團(tuán)體、基金會、慈善信托、非營利公司或者其他法人就是非政府組織[1].
非政府組織往往通過吸收政府資助、整合社會捐助來達(dá)到對社會公共利益的增進(jìn)。它在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會福利、社會救濟(jì)等方面擔(dān)負(fù)著政府和企業(yè)所沒有的社會功能?？梢哉f，非政府組織成為現(xiàn)代社會運行不可或缺的社會力量。由于這一類組織所負(fù)載的 “資助”與 “公益”決定了國家對它的干預(yù)要比對企業(yè)等其他組織更強勁，也決定了社會公眾對它的監(jiān)督比對政府組織的監(jiān)督更有力。
1. 2 非政府組織的信息公開
非政府組織的信息公開，是指為了維護(hù)社會公眾的知情權(quán)和促進(jìn)非政府組織的自身發(fā)展，依法登記的非政府組織根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在非政府組織運行過程中以規(guī)范的格式和正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒎钦M織在各項活動中的主要信息真實、準(zhǔn)確、完整、及時地向政府、捐贈人以及利益相關(guān)者公開的過程[2].非政府組織的信息公開機(jī)制是社會公眾、政府了解非政府組織，進(jìn)行捐助決策，實現(xiàn)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。與其他組織一樣，在現(xiàn)代社會，法人構(gòu)成了非政府組織的主體。因此，非政府組織之外的政府與社會公眾對非政府組織的了解，主要依賴于非政府組織所做的信息披露。在對非政府組織的活動情況、財務(wù)狀況進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上，非政府組織之外的政府與社會公眾方能作出理性的資助或捐助決策，從而實現(xiàn)對非政府組織的監(jiān)督和制約。
美國是世界上最早誕生現(xiàn)代非政府組織的國家。在美國，非政府組織是政府和企業(yè)以外的所有組織與機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。美國的非政府組織經(jīng)過長久的發(fā)展，持續(xù)的創(chuàng)新和不懈的改善，已形成了相對成熟的管理模式，先進(jìn)的管理理念以及內(nèi)外監(jiān)管結(jié)合、自上而下互動的一整套規(guī)范[3].在非政府組織的管理內(nèi)涵中，信息公開作為一項保障非政府組織高效運行的制度，貫穿非政府組織活動的始終。而我國的非政府組織，自新中國成立到改革開放之前，主要經(jīng)歷了初始發(fā)展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滯期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢復(fù)發(fā)展期 ( 1978 年至今)的前期發(fā)展階段。隨著改革開放的深入展開，以及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會體制的深化改革，特別是進(jìn)入 21世紀(jì)以來，我國非政府組織進(jìn)入了后期發(fā)展階段，伴隨著社團(tuán)、基金會、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)和學(xué)術(shù)團(tuán)體等各類非政府組織的蓬勃發(fā)展，非政府組織這一特殊組織機(jī)構(gòu)，在各項社會活動中發(fā)揮出巨大的作用，形成了具有中國特色的發(fā)展模式[4].
2 中美非政府組織信息公開制度比較
2. 1 信息公開的主體方面
非政府組織信息公開主體包括權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體。中美相關(guān)法律和規(guī)范中對公開主體的界定存在一定差異，具體表現(xiàn)在以下 3 個方面。
2. 1. 1 權(quán)利主體范圍不盡相同具體來說，美國崇尚利益相關(guān)者理論，在非政府組織與社會公眾的交流互動中，任何與非政府組織有利益關(guān)系的公民和法人組織都有權(quán)利對非政府組織提出信息公開的要求，并且美國的非政府組織大都實行法人制管理，在其內(nèi)部有職責(zé)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對非政府組織的信息公開能起到保障作用[5].在我國，有權(quán)對非政府組織行使信息公開的是我國公民、法人和登記機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，公民通常要經(jīng)過登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)間接行使這一權(quán)利，行政色彩相對濃重。
2. 1. 2 義務(wù)主體劃分標(biāo)準(zhǔn)不一在美國，非政府組織的設(shè)立程序非常簡單，對這類非政府組織的信息公開要求較少，重點是享有免稅資格的非政府組織，其信息公開義務(wù)突出。我國的情況是在登記機(jī)關(guān)登記成立取得合法資格的非政府組織都有明確的信息公開的義務(wù)。
2. 1. 3 監(jiān)督主體差異明顯美國的監(jiān)督主體十分明確，而我國的監(jiān)督主體相對模糊。信息公開倡導(dǎo)公眾參與，旨在運用各方力量對義務(wù)主體進(jìn)行監(jiān)督，有效保障權(quán)利主體的利益，美國的慈善信托登記處和慈善信托審計處是美國主要的監(jiān)督主體，對美國的非政府組織的信息公開進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督[6].我國監(jiān)督主體主要是管理機(jī)關(guān)，但由于職責(zé)不清，監(jiān)督的效果相對薄弱。除此之外，公民和媒體在各國的非政府組織信息公開中都起著重要的監(jiān)督作用。
2. 2 信息公開的內(nèi)容方面
非政府組織的信息公開涉及非政府組織自身的發(fā)展，在進(jìn)行信息公開的過程中，不同的國家根據(jù)自身的國情和社情及本國非政府組織的特點，對非政府組織的信息公開內(nèi)容提出了不同的要求，綜合比較來看，有以下兩方面差異。
2. 2. 1 對不同規(guī)模的非政府組織信息公開的要求不同這點在中美的非政府組織信息公開制度中都有具體的體現(xiàn)。在美國，對規(guī)模在 5 000 美元以下的非政府組織可自動獲得免稅資格，對這一規(guī)模以下的非政府組織信息公開的內(nèi)容僅體現(xiàn)在其成立過程中的組織章程、業(yè)務(wù)內(nèi)容及年度報告中的基本信息方面，而在這一規(guī)模之上的對其信息公開的內(nèi)容要求較高，主要涉及基本信息、治理信息、財務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息[7].而我國對非政府組織信息公開內(nèi)容要求沒有十分具體的規(guī)定，在規(guī)模上沒有體現(xiàn)出差異性。
2. 2. 2 對不同性質(zhì)的非政府組織信息公開的要求不同這一點在美國體現(xiàn)較為明顯，在美國，非政府組織分為公益性組織和互益性組織，二者的最大區(qū)別在于利益相關(guān)者的多少。對于公益性的組織其信息公開的內(nèi)容較為豐富，要求相對嚴(yán)格，而對互益性組織的信息公開內(nèi)容相對較少，要求較低[8].我國在這一方面也有所體現(xiàn)，基于我國的國情，在我國非政府組織通常是指社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會這三大類，對于不同類別的非政府組織，相應(yīng)的管理法規(guī)都對其信息公開做了具體要求。比如，《公益事業(yè)捐贈法》第十八條規(guī)定，捐贈物使用信息一般在使用后一個月內(nèi)向社會公開， 《基金會管理條例》明確要求基金會要以公開透明為首要原則，對其成立、變更和注銷等，要向社會公告。這些具體的法規(guī)都體現(xiàn)了我國對不同類型非政府組織信息公開要求的不同。
2. 3 信息公開的主要法律依據(jù)方面
由于中美的經(jīng)濟(jì)、文化和法律制度環(huán)境的差異以及各自非政府組織發(fā)展成熟度的不同，對于非政府組織的信息公開這項制度的管理和規(guī)定依據(jù)的主要法律也不同，不同位階的法律也體現(xiàn)出非政府組織信息公開在不同國家的受重視程度。中美的法律規(guī)定有以下異同。
2. 3. 1 非政府組織信息公開制度在中美兩國的法律當(dāng)中都有所體現(xiàn)在美國，對非政府組織的界定、管理和稅收是以 《聯(lián)邦稅法典》為主要依據(jù)，該法典是在國家層面上的根本依據(jù)，除此之外，各州都有符合本州的具體的法律，法院的判例也是對非政府組織信息公開制度規(guī)定的重要補充[9].我國對非政府組織信息公開的法制建設(shè)也頗有成效，涉及到非政府組織信息公開制度的法律主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》、《基金會信息公布辦法》等法律法規(guī)，這些法規(guī)對信息公開的具體問題都做了規(guī)定。
2. 3. 2 法律位階層次性及操作性不同法律規(guī)范在整個法律體系縱向排列中所處的位置即為其法律位階，不同的位階體現(xiàn)了該法律規(guī)范的權(quán)利范圍和權(quán)重大小。由于中美非政府組織情況不同，對于其信息公開的法律規(guī)范側(cè)重點和傾斜度也有所不同。在美國，國家層面的非政府組織信息公開法律是 《聯(lián)邦稅法典》，該法典針對大部分需要申請免稅資格的非政府組織的信息公開，通過詳盡的條文規(guī)范，采取列舉式的方法具體呈現(xiàn)了非政府組織必須呈交的各類內(nèi)部信息以及需要向社會公眾公開的各類數(shù)據(jù)信息，操作性比較強。除此之外，各州采取檢察官督查制度、法院判例制度，根據(jù)對各州的具體情況有針對性地規(guī)范了非政府組織的信息公開，操作性符合自身要求。我國涉及到非政府組織信息公開的法律法規(guī)總體來說位階較低，比如 《社會團(tuán)體登記管理條例》、 《基金會管理條例》等，都處在法律縱向位階中較低的層面，雖然數(shù)量不少，但大多是一些原則性的規(guī)范和指導(dǎo)，可操作性較差，并且各個法律規(guī)范交叉明顯，范圍分界不是很清晰，沒有形成系統(tǒng)的合力。
2. 4 信息公開的方式方面
非政府組織的信息公開必須借助一定的方式，按照特定的程序進(jìn)行。比照政府和企業(yè)的信息公開方式，結(jié)合各國實際，總體來看，非政府組織的信息公開方式可分為主動公開、依申請公開這兩大類，但在中美的具體實踐中側(cè)重點又有所不同，表現(xiàn)在以下方面。
2. 4. 1 主動公開是中美非政府組織信息公開的共有模式主動公開也叫強制公開，是指義務(wù)主體按照規(guī)定的要求，遵循一定的程序?qū)ψ陨淼男畔⑾驒?quán)利主體主動披露，保證權(quán)利主體的知情權(quán)?？v觀中美兩國的非政府組織都遵循設(shè)立主義原則，即各國都有專門的非政府組織登記機(jī)關(guān)，在各國非政府組織設(shè)立過程中，向登記機(jī)關(guān)提交相應(yīng)的報告和文件就是一種最普遍的信息公開方式，這種公開方式就是典型的強制公開。
2. 4. 2 依申請公開可操作性差異較大依申請公開是當(dāng)前信息公開領(lǐng)域的一種重要方式，特別是公眾知情權(quán)被越來越多的人認(rèn)可和重視以來，依申請公開的作用也凸顯出來，對比中美對非政府組織的依申請公開方式，操作性的差異較為明顯。具體來看，在美國，除了國家層面的 《聯(lián)邦稅法典》規(guī)定了公民可以對需求的信息提出申請外，主要是在各州依托兩個組織，即慈善信托登記處和慈善信托法律審計部，這兩個組織的職責(zé)就是接待公眾的信息公開申請，分門別類地對一段時間內(nèi)的公開申請進(jìn)行有針對性的集中解答，這樣既保證了公眾的訴求，又可以提高公開的效率[10].在我國，各個法律法規(guī)中都明確規(guī)定了公民有申請非政府組織進(jìn)行信息公開的權(quán)利，比如 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，捐贈人有權(quán)向受捐贈人查詢財產(chǎn)的使用情況，受捐贈人要如實答復(fù)。但總體來說，這樣的規(guī)范只是一種原則性的要求，在實際操作中效果并不是很好，并且，沒有一個權(quán)限清晰的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一處理公眾的信息要求，在非政府組織和社會公眾之間缺乏有效的溝通機(jī)制。綜上所述，中美非政府組織信息公開制度在信息公開主體、公開內(nèi)容、公開方式及其主要法律依據(jù)方面存在著較大的差異 ( 見表 1) .【1】
3 結(jié)論與建議
3. 1 美國非政府組織信息公開制度的優(yōu)越性
美國非政府組織信息公開制度相對成熟，主要的優(yōu)越性有以下幾個方面。一是制度體系層次分明，針對性較強。國家層面有 《聯(lián)邦稅法典》作為根本依據(jù)，起到了提綱挈領(lǐng)的作用，在各州又有針對本州特點的法律法規(guī)，發(fā)揮出因地制宜的效果。在縱向?qū)用嫘纬闪俗陨隙碌闹贫润w系。二是參與主體廣泛，機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰。在非政府組織內(nèi)外，都有與之相應(yīng)的參與機(jī)構(gòu)和職能部門，圍繞信息公開的流程，在不同的階段實現(xiàn)信息公開制度賦予的特定義務(wù)。在橫向?qū)用婺依俗顝V泛的制度相關(guān)者。三是實踐操作簡便易行，公眾參與度較高。橫向的參與主體依據(jù)縱向的制度體系，可以在實踐中將特定的信息需求以一定的形式表現(xiàn)出來，經(jīng)過固定程序得到回應(yīng)，提高了公開效率和公眾的參與度。
3. 2 中國非政府組織信息公開制度的缺陷
我國在非政府組織信息公開制度構(gòu)建方面的問題和不足，主要體現(xiàn)在以下 3 個方面。一是我國非政府組織信息公開參與主體的范圍相對狹窄，主要局限于非政府組織的行政管理機(jī)關(guān)和特定理事會之間，這個問題直接導(dǎo)致信息公開的實踐操作性較差，執(zhí)行力不夠徹底，比如 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第二十條規(guī)定，受贈人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報告受贈財產(chǎn)的使用管理情況，《中華人民共和國紅十字會法》第五條規(guī)定，人民政府對紅十字會的活動進(jìn)行監(jiān)督。二是對非政府組織信息公開的制度規(guī)定大而化一，在我國現(xiàn)有的各項法律法規(guī)中，對各類非政府組織的信息公開要求僅限于年度報告制度這種單一模式，沒有體現(xiàn)差異性。三是整體立法體系對非政府組織信息公開重視程度不高，現(xiàn)存法律位階都較低，除 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和 《中華人民共和國紅十字會法》為人大會通過的法律外，其余涉及非政府組織信息公開的法律法規(guī)集中在國務(wù)院和地方性法規(guī)中，這導(dǎo)致公眾的參與性不理想。
3. 3 建議通過借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合本國實際，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面完善我國的非政府組織信息公開制度。
3. 3. 1 明確非政府組織信息公開的主體制度，保障非政府組織信息公開落到實處從權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體的權(quán)限義務(wù)出發(fā)，結(jié)合非政府組織的內(nèi)外部環(huán)境治理體系，使各主體在信息公開制度體系中角色清晰，加強內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與外部管理機(jī)構(gòu)的合作，突出第三方機(jī)構(gòu)的作用，使非政府組織信息公開形成一個閉合回路 ( 見圖 1) .【2】
3. 3. 2 劃分非政府組織種類，有針對性地提出信息公開要求由于我國的國情和非政府組織自身發(fā)展的特點，目前我國對非政府組織的總體管理上是根據(jù)非政府組織的資產(chǎn)成分來劃分的，這種做法與信息公開的要求契合不夠緊密，造成了非政府組織信息公開針對性不強，所以可以采取規(guī)模劃分或結(jié)合資本成分的方法對不同類型的非政府組織提出與之相適應(yīng)的要求。具體來說，依據(jù)非政府組織的資金來源中公募資金所占比例對非政府組織進(jìn)行分類，將其分為全公益性和部分公益性兩大類，并對其資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分，通過二者的結(jié)合對新劃分的非政府組織提出特定的信息公開要求，以確保信息公開的針對性。
3. 3. 3 加強非政府組織信息公開立法力度，凸顯非政府組織信息公開的重要性結(jié)合公眾知情權(quán)和非政府組織本身的公益性，對非政府組織信息公開進(jìn)行系統(tǒng)的法律規(guī)范意義重大，而目前我國的立法從位階、原則、針對性和可操作性方面都存在問題?？梢葬槍σ陨蠁栴}，依據(jù)頂層設(shè)計的思路，從法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)角度，結(jié)合區(qū)域非政府組織的發(fā)展情況，立體地構(gòu)建我國非政府組織信息公開的法律體系。
注釋：
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