探究云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的治理機(jī)制問(wèn)題
探究云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的治理機(jī)制問(wèn)題
一、問(wèn)題的提出。
自 2004 年開(kāi)始，連續(xù) 7 年中央一號(hào)文件都明確提出要建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度?？偟膩?lái)看，要實(shí)現(xiàn)中央一號(hào)文件提出的宏偉藍(lán)圖，就需要實(shí)施一系列的戰(zhàn)略舉措，其中最重要的有兩條： 一是填補(bǔ)制度缺失，使養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)都覆蓋在農(nóng)業(yè)保障體系之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保; 二是提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系的制度執(zhí)行能力，使建立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度得到有效貫徹和實(shí)施。從對(duì)云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐的調(diào)查來(lái)看，云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在產(chǎn)品單一，部分險(xiǎn)種保險(xiǎn)責(zé)任不太符合地方實(shí)際需要，云南省政府對(duì)部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的運(yùn)行不太滿意，對(duì)保險(xiǎn)公司農(nóng)險(xiǎn)虧損金額持懷疑態(tài)度; 而主要承擔(dān)政策農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)任務(wù)的中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司的云南分公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基層職員也覺(jué)得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又苦又累，對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)也有頗有“微詞”。農(nóng)民也對(duì)部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種不盡滿意，不積極參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如 2010 年云南省的奶牛保險(xiǎn)覆蓋率只有7. 8% 左右; 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，職責(zé)不太清晰，2010 年 8 月未能及時(shí)打上能繁母豬耳標(biāo)等問(wèn)題。截至 2011 年 3 月份，云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模不到 1，000 萬(wàn)，遠(yuǎn)低于 2009 年和 2010 年水平。這些問(wèn)題都反映了云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系不暢，制度運(yùn)行效率不高。為什么云南服務(wù)體系不暢，制度效率不高呢? 筆者認(rèn)為，“治理機(jī)制”是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系的核心問(wèn)題，云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的治理機(jī)制不暢是導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因之一。
二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制的概念及理論基礎(chǔ)。
( 一) 基本概念。
什么是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制? 首先要回答： 什么是“治理”? 在關(guān)于治理的各種概念中，全球治理委員會(huì)的定義具有代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在 1995 年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告，該報(bào)告對(duì)“治理”進(jìn)行了如下界定： “治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)治理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。有學(xué)者進(jìn)一步可以認(rèn)為： 治理實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系合同( 費(fèi)方域，2009) 。筆者認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的“治理”概念可以理解為： 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的“治理”是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)( 如中介機(jī)構(gòu)) 等利益攸關(guān)方一起治理政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事務(wù)的諸多方式的產(chǎn)權(quán)關(guān)系總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它既包括擁有強(qiáng)制服從權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和政府，也包括人們和機(jī)構(gòu)為了自己的利益而同意或接受的非正式的制度安排。我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系的治理主要來(lái)自于一系列的政府行政機(jī)構(gòu)及其之間的相互關(guān)系，同時(shí)也包各級(jí)政府與承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司( 如中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司) 或非政府組織之間的關(guān)系，具體見(jiàn)圖 1。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的治理機(jī)制的實(shí)質(zhì)上是治理客體在制度約束條件下，向管理者所預(yù)定的目標(biāo)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)論文" target="_blank">經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，治理機(jī)制就是為達(dá)到制度穩(wěn)定狀態(tài)的“納什均衡解”，而設(shè)計(jì)和實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制( 青木昌元、錢(qián)穎一，1995) 。
( 二) 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制中的政府與市場(chǎng)關(guān)系。
西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家在社會(huì)資源配置中既看到了市場(chǎng)失靈，又看到了政府失靈，便提出了治理概念，主張用“治理”替代統(tǒng)治。市場(chǎng)失靈是指運(yùn)用市場(chǎng)手段，無(wú)法達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕累托最優(yōu)，同樣僅僅依靠國(guó)家的計(jì)劃和行政命令等手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于國(guó)家的不足和市場(chǎng)的失效，愈來(lái)愈多的人熱衷于治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和政府雙重失靈的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在外部性，由于市場(chǎng)微觀主體的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，采取占優(yōu)均衡策略，會(huì)造成“市場(chǎng)失靈”，市場(chǎng)機(jī)制難以起到有效配置資源的作用，需要政府科層采取集體行動(dòng)，以克服人理性與社會(huì)福利最大化之間的矛盾，即由政府提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以有效克服市場(chǎng)供給不足失靈，走出集體行動(dòng)邏輯陷阱。但如果完全由政府提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則又由于存在信息不足、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和降低政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本的激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致政府失靈。面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)失靈和政府失靈，需要通過(guò)合理和高效的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制，既要發(fā)揮政府這只“看得見(jiàn)的手”對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行資源配置的積極作用，同時(shí)也要通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，促進(jìn)保險(xiǎn)公司對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，以減少市場(chǎng)和政府的雙失靈，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置效率，降低政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本。正如沃頓商學(xué)院的 Kunreather 和 Linnerooth( 2000) 提出的那樣，無(wú)論是私營(yíng)保險(xiǎn)市場(chǎng)，還是政府都不是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的唯一主體，這種觀點(diǎn)相信，政府與市場(chǎng)的密切合作才是解決問(wèn)題的唯一途徑。
( 三) 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制中的各級(jí)政府關(guān)系。
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制不僅體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，而且也體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的關(guān)系上，特別是財(cái)政關(guān)系。美國(guó)當(dāng)代著名的財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫提出關(guān)于政府職能三個(gè)發(fā)分支的劃分，提供了一個(gè)現(xiàn)已被廣泛采用的關(guān)于政府職能的分析框架( Richard A. Musgrave，1959) 。這一分析框架也是分析地方政府經(jīng)濟(jì)作用的邏輯起點(diǎn)。一般認(rèn)為，穩(wěn)定和分配職責(zé)應(yīng)分配給中央政府，而地方政府則在配置職責(zé)中起主要作用( 王雍君，2007) ，即中央政府和地方政府在穩(wěn)定、配置和分配職能中的相對(duì)作用是不同的： 中央政府在穩(wěn)定和分配及在分配職能中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相對(duì)而言，配置職能則是適合地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的領(lǐng)域。從公共財(cái)政的角度看，這種差異反映了對(duì)方財(cái)政職能與中央財(cái)政職能的差異。確切地說(shuō)，中央政府的職能重心在于穩(wěn)定和分配及再分配，地方財(cái)政職能的重心在于資源配置，而配置職能的中心議題是如何提供有效率的公共服務(wù)。地方政府比中央政府更具備有利條件提供當(dāng)?shù)鼐用袼玫墓伯a(chǎn)品，特別是對(duì)于我們這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多層次化、多民族、地理復(fù)雜、文化傳統(tǒng)多樣化的發(fā)展中國(guó)家。由于信息不對(duì)稱，中央政府更容易傾向于向各個(gè)轄區(qū)提供水平、標(biāo)準(zhǔn)、類型大致相同的公共產(chǎn)品，這樣就不可能顧及到各個(gè)地方的不同需要，缺乏效率。在我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐中，中央政府承擔(dān)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要財(cái)政責(zé)任，但地方政府總是以某種方式承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部分財(cái)政責(zé)任，并承擔(dān)了協(xié)助實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)經(jīng)辦職能。如中央財(cái)政對(duì)能繁母豬保險(xiǎn)補(bǔ)貼50%，地方財(cái)政補(bǔ)貼30%，省政府根據(jù)各地區(qū)財(cái)力不同而確定省級(jí)財(cái)政和市縣財(cái)政分擔(dān)比例，個(gè)人承擔(dān)保費(fèi)的20%; 奶牛保險(xiǎn)中央財(cái)政出30%，地方三級(jí)財(cái)政出 30%，個(gè)人承擔(dān) 40%; 具體見(jiàn)表 1 和表 2。
同時(shí)地方政府農(nóng)業(yè)職能部門(mén)( 農(nóng)業(yè)部門(mén)的畜牧站、農(nóng)科站等) 負(fù)責(zé)打能繁母豬耳標(biāo)、協(xié)助保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)、核保核賠、監(jiān)督能繁母豬死亡后的無(wú)害化處理( 只有個(gè)別縣有無(wú)害化處理過(guò)程，如云南江川縣) 等?？梢?jiàn)，中央和地方政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公共服務(wù)中處于“互相交織”職責(zé)重疊的狀態(tài)。合理科學(xué)地劃分地方政府與中央政府的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中的責(zé)任是創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)、是降低政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度成本和提升制度效率的基礎(chǔ)、也是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
( 三) 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制需要各利益攸關(guān)方的合作。
目前云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要實(shí)行“委托保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式。姑且不論由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“準(zhǔn)公共品”性導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題，而且“委托—代理”也不能解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)責(zé)對(duì)等、信息和激勵(lì)問(wèn)題，做到一勞永逸。這也是云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中省農(nóng)業(yè)廳與保險(xiǎn)公司都對(duì)對(duì)方有頗有微詞，致使服務(wù)體系的制度執(zhí)行力不高的主要原因。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制如何解決“合理的權(quán)責(zé)對(duì)等配置、信息運(yùn)行的低成本和激勵(lì)相容”這三個(gè)問(wèn)題呢?
阿爾欽( Armen Alchian) 和德姆賽茨( Harold Dem-setz) 曾說(shuō)過(guò)一句很到位的話： “任何一個(gè)團(tuán)隊(duì)中每個(gè)成員都希望團(tuán)隊(duì)中沒(méi)有人卸責(zé)( 或言偷懶) ，包括他們自己”( 1972，790) ，但為什么在任何團(tuán)隊(duì)中，偷懶或卸責(zé)卻成了治理者甚至每個(gè)成員最頭痛的問(wèn)題? 蓋瑞·J.
米勒教授( Miller) 發(fā)現(xiàn)，這原來(lái)起源于團(tuán)隊(duì)中的個(gè)人對(duì)自我利益的追求與群體效率之間存在著某種張力。這種張力所體現(xiàn)的個(gè)人理性與社會(huì)理性的沖突和“兩難困境”或“囚徒困境”，就構(gòu)成了治理機(jī)制問(wèn)題的核心，也實(shí)際上成了作為一種科層組織( hierarchy) ( 如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)委員會(huì)) 存在之理由： 解決“囚徒困境”。然而，用科層組織監(jiān)督和激勵(lì)制度的辦法來(lái)解決治理機(jī)制中卸責(zé)和低效率的兩難困境，并不簡(jiǎn)單。單憑基于個(gè)人利益最大化的推理而建立起來(lái)的激勵(lì)制度，尤其是單根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)抽象原理所建構(gòu)的理論激勵(lì)模型，可能解決不了多少治理機(jī)制運(yùn)作的實(shí)際問(wèn)題。正如米勒( Miller) 教授所言，能夠完全將下屬協(xié)調(diào)到與組織的利潤(rùn)極大化目標(biāo)相一致，這樣的“理想”激勵(lì)制度在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)有，也可能沒(méi)有?？茖咏M織內(nèi)部的權(quán)力分散或分權(quán)能否解決問(wèn)題? 也不一定。也正如 Mill-er 教授所說(shuō)，“如果我們?cè)诳茖又邢胍魏纬潭鹊姆謾?quán)，我們既不能保證穩(wěn)定的選擇是有效率的，也不能保證有效率的選擇是穩(wěn)定的”。于是，任何科層組織常常處在集體選擇中“Sen 吊詭”( Sen Paradox) 之中。由于社會(huì)選擇中的“Sen 吊詭”的普遍存在，加上信息不對(duì)稱和市場(chǎng)與科層參與者的策略性的信息歪曲，治理機(jī)制中的“囚徒困境”就自然會(huì)大量存在。實(shí)踐證明，授權(quán)不明或授權(quán)過(guò)度必然造成治理機(jī)制的碎片化和分散化。米勒( Miller) 教授還認(rèn)為，一個(gè)較有效率治理機(jī)制，最需要的可能不是“斗爭(zhēng)”，而是合作。合作，才是跳出治理機(jī)制中囚徒困境的唯一出路。有合作文化的治理機(jī)制或團(tuán)隊(duì)，才往往是最有效率的。蓋瑞·J. 米勒教授提供了一個(gè)啟示： 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制只有各方通過(guò)“利益共享”達(dá)到“利益均衡”，實(shí)現(xiàn)各利益攸關(guān)方“合作”才能解決權(quán)“責(zé)對(duì)等配置、信息運(yùn)行的低成本和激勵(lì)相容性”這三個(gè)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制設(shè)計(jì)中，不僅需要各利益攸關(guān)方的大局意識(shí)，更需要達(dá)成各方利益均衡、社會(huì)道德和社會(huì)責(zé)任約束、各行政領(lǐng)導(dǎo)能力以及科層權(quán)威的可信約束，才能達(dá)到更好的合作，使得服務(wù)體系的制度執(zhí)行力更加高效。
三、云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制存在的主要問(wèn)題。
目前云南省正在大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，個(gè)別農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，如能繁母豬保險(xiǎn)取得很大成績(jī)。
2010 年云南省能繁母豬投保 3，477，123 頭，占能繁母豬存欄頭數(shù)的 76. 6%。各級(jí)財(cái)政到位情況較好，其中中央 財(cái) 政 到 位 11，745. 09 萬(wàn) 元，省 級(jí) 財(cái) 政 到 位4? 046. 19 萬(wàn)元，州市財(cái)政到位 1，511. 46 萬(wàn)元，縣級(jí)財(cái)政到位 1，511. 46 萬(wàn)元，投保金額 20，862. 738 萬(wàn)元，賠付8? 172. 1 萬(wàn)元，出現(xiàn)農(nóng)民踴躍參加能繁母豬保險(xiǎn)的良性局面。
但由于云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，市場(chǎng)還不完善，同時(shí)受經(jīng)營(yíng)模式、多樣性氣候、復(fù)雜的地理環(huán)境和民情等因素的制約，云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制中還存在一些突出和亟待解決的問(wèn)題。
( 一) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中各部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，職責(zé)不太清晰。
目前，在云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在快速發(fā)展中，還存在部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，職責(zé)不太清晰的問(wèn)題。截至2010 年 9 月，由于一些部門(mén)職責(zé)不太清晰，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢等原因，未能給能繁母豬打上專用耳標(biāo)，致使保險(xiǎn)責(zé)任到期的能繁母豬為能及時(shí)續(xù)保。如果能繁母豬未使用專用耳標(biāo)，很難做到承保標(biāo)的與理賠標(biāo)的一一對(duì)應(yīng)，這是云南省當(dāng)前能繁母豬道德風(fēng)險(xiǎn)管控中最薄弱的環(huán)節(jié)。另外，能繁母豬承保方式粗放，承保質(zhì)量不高，將一些不符合承保條件的標(biāo)的納入承保范圍; 能繁母豬死亡原因鑒定專業(yè)性強(qiáng)，當(dāng)?shù)匦竽琳救藛T把關(guān)不嚴(yán)，大量存在“見(jiàn)死即賠”現(xiàn)象; 另外，能繁母豬保險(xiǎn)條款規(guī)定，當(dāng)參保母豬死亡時(shí)，賠付 1，000 元。當(dāng)豬仔價(jià)格下降和母豬相對(duì)價(jià)格低于 1，000 元時(shí)，農(nóng)民不會(huì)積極主動(dòng)地為病豬醫(yī)治，導(dǎo)致大量德道德風(fēng)險(xiǎn)。
( 二) 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式不盡合理，無(wú)法使各方達(dá)到利益均衡。
目前我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的模式是政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，委托中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司云南分公司商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的模式。這種模式存在內(nèi)在缺陷，商業(yè)化經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)失靈的內(nèi)在矛盾，是我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體覆蓋面較低的一個(gè)基本原因。目前除了能繁母豬保險(xiǎn)在全省各地州均有開(kāi)展，覆蓋率較高外，其他險(xiǎn)種覆蓋面都比較低。從數(shù)量指標(biāo)來(lái)看，云南省區(qū)牲畜存欄數(shù)為 5? 511 萬(wàn)頭，2009 年參加中央政策性保險(xiǎn)的能繁母豬和奶牛數(shù)量為 344 萬(wàn)頭，僅占全省牲畜存欄數(shù)的6. 2%，還有93. 8%的存欄牲畜因無(wú)相應(yīng)險(xiǎn)種而無(wú)法投保。目前，云南已保奶牛大概有 10 萬(wàn)頭，但是自愿投保的只有 1 萬(wàn)頭左右。奶牛保險(xiǎn)的保額是 6，000 元，保費(fèi)比例也是 6%，但是農(nóng)戶自擔(dān)比例為 40%，也就是 144 元，中央和地方各承擔(dān) 30%，也就是 108 元。雖然云南省制定地方各級(jí)財(cái)政出資情況，但農(nóng)民在與能繁母豬保險(xiǎn)比較下( 農(nóng)民自擔(dān)繁母豬保費(fèi)，每頭 12 元) ，奶牛的保險(xiǎn)讓農(nóng)戶覺(jué)得政策補(bǔ)償不夠，自擔(dān)保費(fèi)太高導(dǎo)致自愿投保率較低。
甘蔗保險(xiǎn)則主要在三個(gè)州市開(kāi)展試點(diǎn); 而水稻、玉米、油菜和藏區(qū)青稞等種植險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未開(kāi)展。甘蔗種植面積為457 萬(wàn)畝，投保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的有99 萬(wàn)畝，投保率僅為 22%; 橡膠種植面積為 670 萬(wàn)畝，投保面積為 0. 38萬(wàn)畝，投保率僅為 0. 06%; 林地面積 3. 64 億畝，已投保商業(yè)性林業(yè)險(xiǎn)的有 153. 6 萬(wàn)畝，投保率僅為 4. 2%。具體見(jiàn)表 7。
( 三) 保險(xiǎn)公司查勘定損壓力大，防疫人員存在職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。
云南省區(qū)的養(yǎng)豬業(yè) 70% 是分散養(yǎng)殖，許多農(nóng)戶家里只養(yǎng) 1 -2 頭能繁母豬，規(guī)模養(yǎng)殖僅占 20% - 30%，加之云南省區(qū)多山、地形相對(duì)復(fù)雜的特點(diǎn)，出險(xiǎn)地點(diǎn)較為分散，特別是在每年 7 - 8 月份豬死亡高峰期，如果每起能繁母豬的報(bào)案都需要查勘定損工作人員親臨現(xiàn)場(chǎng)處理，依靠人保財(cái)險(xiǎn)現(xiàn)有的網(wǎng)點(diǎn)和工作人員數(shù)量，無(wú)疑是很難做到的。因此，在某些偏遠(yuǎn)地區(qū)，保險(xiǎn)公司只能委托防疫工作人員進(jìn)行查勘定損，而防疫人員由于收入較低，容易受利益趨動(dòng)，同農(nóng)戶合謀，將埋下的豬挖起再賣(mài)，同時(shí)獲得保險(xiǎn)賠償金額，增加了職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。比如中國(guó)人保云南江川支公司共有工作人員 11人，安排在農(nóng)業(yè)險(xiǎn)中有 2 人，并在營(yíng)業(yè)柜臺(tái)中設(shè)了一個(gè)專柜，開(kāi)展能繁母豬保險(xiǎn)。查勘定損部門(mén)有查勘車(chē) 5輛，其中作為能繁母豬專用車(chē)有 2 輛，而且需要不時(shí)的從另外 3 輛中調(diào)用到能繁母豬的查勘中。江川支公司平均每天接到能繁母豬死亡報(bào)案 15 起左右，平均對(duì)每起案件的處理時(shí)間大約為 1. 5 個(gè)小時(shí)。也就是說(shuō)，查勘定損每天需要 22. 5 小時(shí)，每人每天花在能繁母豬查勘定損時(shí)間是 11. 25 小時(shí)，可見(jiàn)工作量非常大。
( 四) 死亡牲畜的無(wú)害化處理不僅僅是保險(xiǎn)公司的責(zé)任。
目前，云南能繁母豬的無(wú)害化處理主要是在豬死后挖坑焚燒或填充生石灰。填埋坑的挖坑要求是 1. 5米深，長(zhǎng)寬的要求是豬能完全沒(méi)入坑中，然后倒上汽油點(diǎn)火焚燒或割開(kāi)豬肚皮填充生石灰。這不僅能有效減少瘟疫大面積的傳播，同時(shí)也可以減少死豬流入市場(chǎng)，保障居民的食品安全。目前，云南省區(qū)只有個(gè)別縣市能基本做到這點(diǎn)，很多地區(qū)特別是地處偏僻的農(nóng)村地區(qū)則無(wú)法做到無(wú)害化處理。如果從理賠后的病死母豬肉在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)會(huì)嚴(yán)重威脅到人民群眾的身體健康的角度分析，這屬于政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能。因?yàn)檎谋O(jiān)管職能是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產(chǎn)品的安全質(zhì)量作為監(jiān)管重點(diǎn)。因此，能繁母豬的無(wú)害處理是保險(xiǎn)公司和政府共同責(zé)任，而不僅僅是保險(xiǎn)公司的職責(zé)。
( 五) 浮動(dòng)費(fèi)率和浮動(dòng)保險(xiǎn)金的調(diào)整機(jī)制不健全。
在中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司的能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)條款中規(guī)定了能繁母豬浮動(dòng)費(fèi)率和浮動(dòng)保險(xiǎn)金調(diào)整機(jī)制，以控制道德風(fēng)險(xiǎn)，但可操作空間有限，運(yùn)行有困難。在《中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)條款》第七條規(guī)定，“保險(xiǎn)母豬的每頭保險(xiǎn)金額為 1，000元，并且不超過(guò)其市場(chǎng)價(jià)格的 7 成”。第二十四條規(guī)定，“發(fā)生保險(xiǎn)事故時(shí)，若保險(xiǎn)母豬每頭保險(xiǎn)金額低于或等于出險(xiǎn)時(shí)的實(shí)際價(jià)值，則以每頭保險(xiǎn)金額為賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn); 若保險(xiǎn)母豬每頭保險(xiǎn)金額高于出險(xiǎn)時(shí)的實(shí)際價(jià)值，則以出險(xiǎn)時(shí)的實(shí)際價(jià)值為賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”。第十五條規(guī)定，“被保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家及地方有關(guān)部門(mén)生豬飼養(yǎng)治理的規(guī)定，搞好飼養(yǎng)治理，建立、健全和執(zhí)行防疫、治療的各項(xiàng)規(guī)章制度，接受畜牧獸醫(yī)部門(mén)和保險(xiǎn)人的防疫防災(zāi)檢查及合理建議，切實(shí)做好防疫、治療及安全防災(zāi)工作，維護(hù)保險(xiǎn)母豬的安全。”“投保人、被保險(xiǎn)人未按照約定履行其對(duì)保險(xiǎn)母豬安全應(yīng)盡責(zé)任的，保險(xiǎn)人有權(quán)要求增加保險(xiǎn)費(fèi)或解除保險(xiǎn)合同。”
在云南能繁母豬保險(xiǎn)實(shí)踐中，特別是 2009 年底和2010 年初，云南能繁母豬市場(chǎng)價(jià)值低于 1，000 元，但從穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)和保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，相關(guān)政府部門(mén)和中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)云南分公司還是按照每頭能繁母豬賠償金額依然 1，000 元，這導(dǎo)致大量養(yǎng)殖戶( 主要是規(guī)模養(yǎng)殖戶) 對(duì)生病的能繁母豬采取不治病的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致大量能繁母豬死亡。如果按照第十五條規(guī)定，保險(xiǎn)公司有權(quán)要求增加保險(xiǎn)費(fèi)或解除保險(xiǎn)合同，但由于存在信息不對(duì)稱，保險(xiǎn)公司只能“見(jiàn)死即賠”。另外，進(jìn)口種豬市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)胤N豬，但保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)卻和當(dāng)?shù)胤N豬一樣。如云南省江川縣的“斯洛克種豬”大約價(jià)值10，000 元，但由于浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整運(yùn)行機(jī)制不能健全，保費(fèi)也是 60 元/頭，保險(xiǎn)金也和當(dāng)?shù)啬芊蹦肛i一樣，只有 1，000 元。
五、健全和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制的對(duì)策建議。
總的看來(lái)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要更好發(fā)揮減災(zāi)防災(zāi)，保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護(hù)農(nóng)民利益，需要建立健全有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制，不斷完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，提高服務(wù)體系的制度執(zhí)行能力，使建立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度得到有效貫徹和實(shí)施。建立健全有中國(guó)特色的云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系治理機(jī)制要著力做好以下幾個(gè)方面：
第一，清晰和優(yōu)化地方政府與保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任和義務(wù)，不斷完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效率。目前，云南省農(nóng)業(yè)廳打算依托下屬農(nóng)業(yè)農(nóng)資公司計(jì)劃成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介公司，承接中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)云南分公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)業(yè)務(wù)，如代替保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)、打耳標(biāo)、宣傳等業(yè)務(wù)。這是一個(gè)有益的探索和嘗試，有利于清晰地方政府與保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任，提高制度執(zhí)行力。促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度高效運(yùn)行和健康發(fā)展。
第二，建立云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，促進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系的組織機(jī)構(gòu)，為了提高服務(wù)體系的制度執(zhí)行力，建議由相關(guān)職能部門(mén)，如省農(nóng)業(yè)廳、財(cái)政廳、保監(jiān)局、氣象局和保險(xiǎn)公司等各有關(guān)部門(mén)組成政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)小組，由分管農(nóng)業(yè)的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)。下設(shè)協(xié)調(diào)小組辦公室，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)調(diào)查研究、編制規(guī)劃、確定險(xiǎn)種和費(fèi)率、提出年度預(yù)算、進(jìn)行再保險(xiǎn)安排、組織政策宣傳、統(tǒng)計(jì)分析等工作。同時(shí)，整合農(nóng)業(yè)技術(shù)部門(mén)、農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害監(jiān)控防疫機(jī)構(gòu)、氣象預(yù)測(cè)監(jiān)控機(jī)構(gòu)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控機(jī)構(gòu)等部門(mén)資源，通過(guò)天氣預(yù)報(bào)、災(zāi)害預(yù)測(cè)、產(chǎn)量估算和收入估算等手段給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體全面的技術(shù)支持，形成信息共享機(jī)制。各區(qū)縣也相應(yīng)設(shè)立協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，以保證上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各級(jí)政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)立法和職責(zé)劃分，規(guī)范各個(gè)部門(mén)的責(zé)任，各司其職，在工作中相互配合、相互協(xié)作，完善部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“預(yù)防—補(bǔ)償—恢復(fù)—發(fā)展”功能的治理，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又好又快發(fā)展。
第三，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)下，建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，每季度評(píng)估一次，動(dòng)態(tài)調(diào)整保險(xiǎn)金和保費(fèi)。比如當(dāng)能繁母豬保險(xiǎn)金高于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低保險(xiǎn)金( 為市場(chǎng)價(jià)格的 7 成) ，能有效降低養(yǎng)殖戶不愛(ài)惜母豬的道德風(fēng)險(xiǎn); 當(dāng)能繁母豬保險(xiǎn)金低于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，按比例調(diào)高保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)養(yǎng)殖戶的利益，促進(jìn)他們投保的積極性。進(jìn)口種豬的保險(xiǎn)金也應(yīng)為市場(chǎng)價(jià)格的 7 成。但保險(xiǎn)金調(diào)整( 下調(diào)) 是否會(huì)引起農(nóng)民反對(duì)? 地方政府是否會(huì)反對(duì)調(diào)整? 這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步考量，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳。
第四，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立“農(nóng)險(xiǎn)站”，推動(dòng)鄉(xiāng)村一級(jí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳機(jī)制，多渠道宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。( 1) 由承擔(dān)農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等機(jī)構(gòu)聯(lián)合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立“農(nóng)險(xiǎn)站”，負(fù)責(zé)農(nóng)險(xiǎn)工作; ( 2) 農(nóng)險(xiǎn)站利用鄉(xiāng)村政府通過(guò)制度宣傳欄、宣傳橫幅、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放宣傳單，流動(dòng)播放電視字幕和向全縣農(nóng)戶發(fā)送手機(jī)短信等方式，增加農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解; ( 3) 通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)咨詢臺(tái)及時(shí)解答農(nóng)戶的疑惑，提升農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度。進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)戶在統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一環(huán)節(jié)的積極主動(dòng)性，更好地普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍; ( 4) 通過(guò)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度建設(shè)促進(jìn)農(nóng)民組織化程度的提高，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各區(qū)縣組織分散農(nóng)戶以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整體參保; 第五，依托產(chǎn)業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)。
鼓勵(lì)由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶領(lǐng)基地農(nóng)戶集中參保; 鼓勵(lì)由農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)組織社員( 會(huì)員)集中參保。這種承保方式有利于提高投保率，降低展業(yè)成本; 有利于投保人相互監(jiān)督，減低逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn); 也有利于密切保險(xiǎn)公司與龍頭企業(yè)聯(lián)系，開(kāi)展全方位的深入合作。第六，要明確死亡牲畜處理的規(guī)范治理，清晰農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、防疫部門(mén)和防疫人員的職責(zé)，有效減少死亡牲畜對(duì)環(huán)境的污染，同時(shí)防止其流入市場(chǎng)，降低環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。