關(guān)于我國養(yǎng)老保障制度應(yīng)對人口老齡化的思考
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崔文芳1由 分享
【論文摘要】隨著中國人口老齡化的到來，如何建立一個既適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，又符合中國特色的較為完善的社會保障制度，已成為理論界普遍關(guān)注的熱點，更是各級政府的一項中心工作。文章著眼于人口老齡化對目前養(yǎng)老保障制度的挑戰(zhàn)，提出了現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的目標(biāo)，并進行了具體的設(shè)計構(gòu)想。
【論文關(guān)鍵詞】人口老齡化 養(yǎng)老保障 家庭養(yǎng)老
截至2005年底，中國60歲及以上的老年人已達到1．5億左右，占全國人口總數(shù)的11％以上，占全球老年人口總量的1／5。已有21個省區(qū)市成為人口老年型地區(qū)，中國已經(jīng)面臨著人口老齡化的問題。人口老齡化不僅僅是個人口學(xué)問題，它更是一個社會的、經(jīng)濟的問題，對社會和政府而言都是一個挑戰(zhàn)。老年人的照料和慰籍等保障問題，則是來自于老齡化的首要挑戰(zhàn)，是社會和政府要特別關(guān)注的問題。
美國學(xué)者哈羅德·L·維廉斯基在對世界上六十多個國家的社會保障制度進行分析后，曾概括道：“社會保障始終作為經(jīng)濟增長和人口變動的天然伴侶而發(fā)展起來，并且，從來都是由于政治家的洞察力、公眾壓力和福利機構(gòu)的交互作用而迫使它盡快出臺”。社會保障制度一百多年來的發(fā)展歷史也表明，人口變動的趨勢在很大程度上決定社會保障的發(fā)展進程，也是社會保障制度得以健康運行的客觀條件之一。
1人口老齡化對社會保障提出的挑戰(zhàn)
1．1人口老齡化迫切地要求建立一個相對完善的社會保障制度體系
我國人口老齡化有著發(fā)展迅速和規(guī)模巨大的特點，家庭對老年人實施的照料程度很明顯是有限的，需要依靠社會和政府機制來對此進行干預(yù)。從保障制度的角度來看，中國人口老齡化過程是在正式養(yǎng)老制度相對殘缺的情況下發(fā)生的。從發(fā)達國家所走過的社會歷程我們可以發(fā)現(xiàn)，這些國家往往是出于政治或經(jīng)濟目的，在人口老齡化出現(xiàn)之前，就已經(jīng)建立了正式的社會養(yǎng)老保障制度。當(dāng)人口老齡化程度嚴(yán)重的時候，這些國家面臨的問題不是建立一個新的制度體系，而是改革或?qū)εf的制度進行修正，例如替代率、退休年齡是高一點還是低一點的問題等等。而我國原有的正式養(yǎng)老保障制度是相對殘缺的，主要表現(xiàn)在它的覆蓋面低，養(yǎng)老金收入來源單一，而且風(fēng)險分散單位太小等。所以在人口老齡化的前提下，我國社會保障面臨著與發(fā)達國家根本不同的一個任務(wù)就是建立一個相對完善的社會保障制度體系。
1．2人口老齡化造成的養(yǎng)老的社會、經(jīng)濟壓力
第一，大幅度提高了老年人口的贍養(yǎng)率?，F(xiàn)行社會保障運行的基本原理是，在長期穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)性勞動人口的退休養(yǎng)老費用將由下一代生產(chǎn)勞動者承擔(dān)。顯然，未來老年人口撫養(yǎng)率較大幅度的上升，必然導(dǎo)致在老齡化的高峰期其生產(chǎn)性勞動人口不能也不可能負(fù)擔(dān)規(guī)模龐大的老年人口的退休養(yǎng)老費用，從而威脅社會保障機制的運行。
第二，大幅度地增加了社會保障費用的支出，其占國民收入的比重將面臨較大幅度的增加。一般趨勢表明，經(jīng)合組織國家養(yǎng)老保障費用的比重，將從1984年的10．3％上升到2040年的20．2％，即翻一番，僅養(yǎng)老保險費用支出就將耗費國民收入的20％以上，若加上其他社會保險項目，顯然會有更多的國民收入將為老齡化所帶來的強勁需求而吸收。更令人擔(dān)憂的是，隨著“銀色浪潮”的沖擊，這筆費用還將繼續(xù)不斷增大。我們相信，21世紀(jì)中國有望成為世界中等發(fā)達國家，但是面對具有世界20％的人口，25％的老年人口的大國來說，國家經(jīng)濟是否能夠承擔(dān)大約5—6億撫養(yǎng)人口足夠的生活和必需的服務(wù)費用，是任何人都不敢輕易做出承諾的。
無論人口老齡化對老年人口撫養(yǎng)率產(chǎn)生影響，還是迅速增加社會保險費用支出，歸根到底即是社會保障制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。通過何種方式有效地吸收和分散老年經(jīng)濟保障的壓力，應(yīng)該說是中國養(yǎng)老保障制度急待解決的一個核心問題。如何在未來的時間內(nèi)，適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，構(gòu)建有助而不是有礙于經(jīng)濟增長的社會保障模式，真正建立起經(jīng)濟高速增長與社會保障基金之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機制，創(chuàng)立適合本國國情的社會保障制度安排，才是我們面對風(fēng)涌而至的“白發(fā)色浪潮”所能作的唯一選擇。
2我國養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建目標(biāo)
人口的養(yǎng)老保障體系從最直觀的角度來看，是社會安全的需要，但深人分析，它要滿足的目標(biāo)是多重性的。因此，這一制度的構(gòu)建也必須要從多方面進行考慮:
2.1滿足老年人口的社會安全感
安全感是人的基本需求之一。一個具有比較完善的社會保障制度的社會中，人們可以獲得較高程度的社會安全感。但社會安全感的形成與經(jīng)濟水平并不絕對地成正比例相關(guān)關(guān)系。養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是一個家庭、個人、社會以及國家四位一體的保障體系，不僅能夠滿足老年人口的經(jīng)濟安全，更重要的是側(cè)重于對老年人口的精神安全的設(shè)計，在一個多層次的體系之下，強調(diào)家庭對老年人口的支持作用，強調(diào)老年人口自身的作為和社會養(yǎng)老價值觀下對老年人口的尊重，滿足老年人口為社會所需要，沒有被社會所拋棄的精神享受。
2.2滿足社會公平的需要
社會保障制度是社會發(fā)展和進步的產(chǎn)物。它關(guān)注的是全體社會成員的基本保障，以求得整個社會的安全。因此，養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是一個覆蓋了全體社會公民的網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)不同所有制下、不同職業(yè)以及城鄉(xiāng)人口之間的統(tǒng)一性，有利于促進人口的流動和城鄉(xiāng)勞動力之間的轉(zhuǎn)移，強調(diào)對整個社會的公平。
2.3強調(diào)對個人的激勵作用
社會保障的設(shè)計不僅應(yīng)滿足公民的安全感，還應(yīng)通過社會保障制度的設(shè)計使其能夠促使個人努力工作，為推動經(jīng)濟的發(fā)展帶來動力。養(yǎng)老保障體系從本質(zhì)上來講，應(yīng)該盡量排除了對政府過多的經(jīng)濟依靠，鼓勵人們通過自我儲蓄為自己的未來創(chuàng)造一個寬松的養(yǎng)老環(huán)境，體現(xiàn)多積累則多得的原則，這是另一種意義的公平，既保證公民參加養(yǎng)老保險的積極性，又能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供充足的工作動力。
2.4減少管理成本
傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障制度由兩條線組成，不僅在資金使用上容易混淆而且還是造成管理成本上升的一個重要原因。充分利用非正式的制度從管理成本上來講也是更經(jīng)濟的。同時，將原來的兩條線變成一條線，也可以大幅度地降低管理的成本。
最后，建立一個完善的社會保障制度是一個非常復(fù)雜和長期的任務(wù)，而且它的實施還需要有資本市場、宏觀環(huán)境等多方面的支持。
3我國養(yǎng)老保障體制的構(gòu)想
我國的養(yǎng)老保障體制的構(gòu)建必須要立足于中國國情這片特殊的土壤，應(yīng)該是以家庭保障為基礎(chǔ)的、社會保險與社會救助相結(jié)合、以社會和社區(qū)服務(wù)為輔助的全方位、多層次的、統(tǒng)一的保障制度。
3.1以家庭保障作為我國社會保障制度的基礎(chǔ)，是符合我國國情的歷史選擇
毫無疑問，家庭一直都是我國社會的基石，自古以來，家庭一直是社會成員最堅實的避風(fēng)港，無論是在社會、經(jīng)濟還是情感方面，家庭都是個人的支柱，而非政府或團體。家庭養(yǎng)老的意義并不僅僅在于它比正式的制度更經(jīng)濟，還在于它所能夠給家庭成員提供的一種親密而穩(wěn)定的情感歸屬，而這種情感上的慰藉才正是更多老年人所需要的東西。
從我國的實際來看，我國城鄉(xiāng)生活中最大的共同之處就在于中國傳統(tǒng)的這種親子與尊老敬老的孝道文化不管是在農(nóng)村還是城市都還占有絕對重要的地位，強調(diào)家庭的養(yǎng)老功能，把家庭作為養(yǎng)老的基礎(chǔ)，可以縮小城鄉(xiāng)之間差距，為統(tǒng)一的正式保障制度的建立奠定一個良好的基礎(chǔ)。所以，中國社會保障制度的改革從根本上來講，不是要取代家庭的保障功能，而應(yīng)是在加強家庭養(yǎng)老文化的基礎(chǔ)上，對家庭保障功能的一種補充。
3.2在正式保障制度中
突出社會救助的作用，同時建立以個人儲蓄積累為主的個人帳戶制度，輔助以商業(yè)保險，建立一個多層次的統(tǒng)一的保障體系。包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者都建議，我國的未來的社會保障制度應(yīng)采取供款基準(zhǔn)制和受益基準(zhǔn)制相結(jié)合的混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險?；镜某霭l(fā)點一是要保證退休者的收人，或者說是要建立最低養(yǎng)老金保證;二是要通過統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會保障的公平性原則。
①建立大規(guī)模的、覆蓋全國城鄉(xiāng)的以個人帳戶為中心的基本保障制度。保障范圍應(yīng)包括中華人民共和國的全體公民。
②建立以商業(yè)保險為中心的附加保障。該層次主要是為那些不滿足于基本保障的經(jīng)濟收人較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)。
?、蹖ι钏皆谧畹捅Ｕ纤街碌睦夏耆藢嵤┥鐣戎l(fā)放社會福利救濟金。但這部分的支付只針對那些真正需要幫助的老人，而不是對所有的老人都提供幫助。救濟金從政府開征的社會保障稅中支付，對領(lǐng)取救濟金的申請人應(yīng)從其家庭經(jīng)濟狀況及自身的能力等方面實施嚴(yán)格的資格審查最后予以確定。
3.3樹立新型的養(yǎng)老價值觀，有效地利用各種社會資源，創(chuàng)建一個健康的老年保障體系
人口老齡化呼喚著老年保障。但老年社會保障是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的總體構(gòu)想應(yīng)從老年的需求人手，才能建立一個相對完善的老年社會保障體系。從根本上來講，老年人口的需求主要包括養(yǎng)老的經(jīng)濟需求，日常生活的照料需求和情感交流的精神慰藉需求，其中，經(jīng)濟需求是基礎(chǔ)，生活照料和精神慰藉是重要的組成部分，它們之間是一個有著內(nèi)在聯(lián)系的有機整體，相互影響相互作用，缺一不可。只有這幾方面的需求都得到了滿足，才能使老年人口有安全感和幸福感，也才真正構(gòu)成了相對完整的老年社會保障體系。
【論文關(guān)鍵詞】人口老齡化 養(yǎng)老保障 家庭養(yǎng)老
截至2005年底，中國60歲及以上的老年人已達到1．5億左右，占全國人口總數(shù)的11％以上，占全球老年人口總量的1／5。已有21個省區(qū)市成為人口老年型地區(qū)，中國已經(jīng)面臨著人口老齡化的問題。人口老齡化不僅僅是個人口學(xué)問題，它更是一個社會的、經(jīng)濟的問題，對社會和政府而言都是一個挑戰(zhàn)。老年人的照料和慰籍等保障問題，則是來自于老齡化的首要挑戰(zhàn)，是社會和政府要特別關(guān)注的問題。
美國學(xué)者哈羅德·L·維廉斯基在對世界上六十多個國家的社會保障制度進行分析后，曾概括道：“社會保障始終作為經(jīng)濟增長和人口變動的天然伴侶而發(fā)展起來，并且，從來都是由于政治家的洞察力、公眾壓力和福利機構(gòu)的交互作用而迫使它盡快出臺”。社會保障制度一百多年來的發(fā)展歷史也表明，人口變動的趨勢在很大程度上決定社會保障的發(fā)展進程，也是社會保障制度得以健康運行的客觀條件之一。
1人口老齡化對社會保障提出的挑戰(zhàn)
1．1人口老齡化迫切地要求建立一個相對完善的社會保障制度體系
我國人口老齡化有著發(fā)展迅速和規(guī)模巨大的特點，家庭對老年人實施的照料程度很明顯是有限的，需要依靠社會和政府機制來對此進行干預(yù)。從保障制度的角度來看，中國人口老齡化過程是在正式養(yǎng)老制度相對殘缺的情況下發(fā)生的。從發(fā)達國家所走過的社會歷程我們可以發(fā)現(xiàn)，這些國家往往是出于政治或經(jīng)濟目的，在人口老齡化出現(xiàn)之前，就已經(jīng)建立了正式的社會養(yǎng)老保障制度。當(dāng)人口老齡化程度嚴(yán)重的時候，這些國家面臨的問題不是建立一個新的制度體系，而是改革或?qū)εf的制度進行修正，例如替代率、退休年齡是高一點還是低一點的問題等等。而我國原有的正式養(yǎng)老保障制度是相對殘缺的，主要表現(xiàn)在它的覆蓋面低，養(yǎng)老金收入來源單一，而且風(fēng)險分散單位太小等。所以在人口老齡化的前提下，我國社會保障面臨著與發(fā)達國家根本不同的一個任務(wù)就是建立一個相對完善的社會保障制度體系。
1．2人口老齡化造成的養(yǎng)老的社會、經(jīng)濟壓力
第一，大幅度提高了老年人口的贍養(yǎng)率?，F(xiàn)行社會保障運行的基本原理是，在長期穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)性勞動人口的退休養(yǎng)老費用將由下一代生產(chǎn)勞動者承擔(dān)。顯然，未來老年人口撫養(yǎng)率較大幅度的上升，必然導(dǎo)致在老齡化的高峰期其生產(chǎn)性勞動人口不能也不可能負(fù)擔(dān)規(guī)模龐大的老年人口的退休養(yǎng)老費用，從而威脅社會保障機制的運行。
第二，大幅度地增加了社會保障費用的支出，其占國民收入的比重將面臨較大幅度的增加。一般趨勢表明，經(jīng)合組織國家養(yǎng)老保障費用的比重，將從1984年的10．3％上升到2040年的20．2％，即翻一番，僅養(yǎng)老保險費用支出就將耗費國民收入的20％以上，若加上其他社會保險項目，顯然會有更多的國民收入將為老齡化所帶來的強勁需求而吸收。更令人擔(dān)憂的是，隨著“銀色浪潮”的沖擊，這筆費用還將繼續(xù)不斷增大。我們相信，21世紀(jì)中國有望成為世界中等發(fā)達國家，但是面對具有世界20％的人口，25％的老年人口的大國來說，國家經(jīng)濟是否能夠承擔(dān)大約5—6億撫養(yǎng)人口足夠的生活和必需的服務(wù)費用，是任何人都不敢輕易做出承諾的。
無論人口老齡化對老年人口撫養(yǎng)率產(chǎn)生影響，還是迅速增加社會保險費用支出，歸根到底即是社會保障制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。通過何種方式有效地吸收和分散老年經(jīng)濟保障的壓力，應(yīng)該說是中國養(yǎng)老保障制度急待解決的一個核心問題。如何在未來的時間內(nèi)，適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，構(gòu)建有助而不是有礙于經(jīng)濟增長的社會保障模式，真正建立起經(jīng)濟高速增長與社會保障基金之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機制，創(chuàng)立適合本國國情的社會保障制度安排，才是我們面對風(fēng)涌而至的“白發(fā)色浪潮”所能作的唯一選擇。
2我國養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建目標(biāo)
人口的養(yǎng)老保障體系從最直觀的角度來看，是社會安全的需要，但深人分析，它要滿足的目標(biāo)是多重性的。因此，這一制度的構(gòu)建也必須要從多方面進行考慮:
2.1滿足老年人口的社會安全感
安全感是人的基本需求之一。一個具有比較完善的社會保障制度的社會中，人們可以獲得較高程度的社會安全感。但社會安全感的形成與經(jīng)濟水平并不絕對地成正比例相關(guān)關(guān)系。養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是一個家庭、個人、社會以及國家四位一體的保障體系，不僅能夠滿足老年人口的經(jīng)濟安全，更重要的是側(cè)重于對老年人口的精神安全的設(shè)計，在一個多層次的體系之下，強調(diào)家庭對老年人口的支持作用，強調(diào)老年人口自身的作為和社會養(yǎng)老價值觀下對老年人口的尊重，滿足老年人口為社會所需要，沒有被社會所拋棄的精神享受。
2.2滿足社會公平的需要
社會保障制度是社會發(fā)展和進步的產(chǎn)物。它關(guān)注的是全體社會成員的基本保障，以求得整個社會的安全。因此，養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是一個覆蓋了全體社會公民的網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)不同所有制下、不同職業(yè)以及城鄉(xiāng)人口之間的統(tǒng)一性，有利于促進人口的流動和城鄉(xiāng)勞動力之間的轉(zhuǎn)移，強調(diào)對整個社會的公平。
2.3強調(diào)對個人的激勵作用
社會保障的設(shè)計不僅應(yīng)滿足公民的安全感，還應(yīng)通過社會保障制度的設(shè)計使其能夠促使個人努力工作，為推動經(jīng)濟的發(fā)展帶來動力。養(yǎng)老保障體系從本質(zhì)上來講，應(yīng)該盡量排除了對政府過多的經(jīng)濟依靠，鼓勵人們通過自我儲蓄為自己的未來創(chuàng)造一個寬松的養(yǎng)老環(huán)境，體現(xiàn)多積累則多得的原則，這是另一種意義的公平，既保證公民參加養(yǎng)老保險的積極性，又能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供充足的工作動力。
2.4減少管理成本
傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障制度由兩條線組成，不僅在資金使用上容易混淆而且還是造成管理成本上升的一個重要原因。充分利用非正式的制度從管理成本上來講也是更經(jīng)濟的。同時，將原來的兩條線變成一條線，也可以大幅度地降低管理的成本。
最后，建立一個完善的社會保障制度是一個非常復(fù)雜和長期的任務(wù)，而且它的實施還需要有資本市場、宏觀環(huán)境等多方面的支持。
3我國養(yǎng)老保障體制的構(gòu)想
我國的養(yǎng)老保障體制的構(gòu)建必須要立足于中國國情這片特殊的土壤，應(yīng)該是以家庭保障為基礎(chǔ)的、社會保險與社會救助相結(jié)合、以社會和社區(qū)服務(wù)為輔助的全方位、多層次的、統(tǒng)一的保障制度。
3.1以家庭保障作為我國社會保障制度的基礎(chǔ)，是符合我國國情的歷史選擇
毫無疑問，家庭一直都是我國社會的基石，自古以來，家庭一直是社會成員最堅實的避風(fēng)港，無論是在社會、經(jīng)濟還是情感方面，家庭都是個人的支柱，而非政府或團體。家庭養(yǎng)老的意義并不僅僅在于它比正式的制度更經(jīng)濟，還在于它所能夠給家庭成員提供的一種親密而穩(wěn)定的情感歸屬，而這種情感上的慰藉才正是更多老年人所需要的東西。
從我國的實際來看，我國城鄉(xiāng)生活中最大的共同之處就在于中國傳統(tǒng)的這種親子與尊老敬老的孝道文化不管是在農(nóng)村還是城市都還占有絕對重要的地位，強調(diào)家庭的養(yǎng)老功能，把家庭作為養(yǎng)老的基礎(chǔ)，可以縮小城鄉(xiāng)之間差距，為統(tǒng)一的正式保障制度的建立奠定一個良好的基礎(chǔ)。所以，中國社會保障制度的改革從根本上來講，不是要取代家庭的保障功能，而應(yīng)是在加強家庭養(yǎng)老文化的基礎(chǔ)上，對家庭保障功能的一種補充。
3.2在正式保障制度中
突出社會救助的作用，同時建立以個人儲蓄積累為主的個人帳戶制度，輔助以商業(yè)保險，建立一個多層次的統(tǒng)一的保障體系。包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者都建議，我國的未來的社會保障制度應(yīng)采取供款基準(zhǔn)制和受益基準(zhǔn)制相結(jié)合的混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險?；镜某霭l(fā)點一是要保證退休者的收人，或者說是要建立最低養(yǎng)老金保證;二是要通過統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會保障的公平性原則。
①建立大規(guī)模的、覆蓋全國城鄉(xiāng)的以個人帳戶為中心的基本保障制度。保障范圍應(yīng)包括中華人民共和國的全體公民。
②建立以商業(yè)保險為中心的附加保障。該層次主要是為那些不滿足于基本保障的經(jīng)濟收人較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)。
?、蹖ι钏皆谧畹捅Ｕ纤街碌睦夏耆藢嵤┥鐣戎l(fā)放社會福利救濟金。但這部分的支付只針對那些真正需要幫助的老人，而不是對所有的老人都提供幫助。救濟金從政府開征的社會保障稅中支付，對領(lǐng)取救濟金的申請人應(yīng)從其家庭經(jīng)濟狀況及自身的能力等方面實施嚴(yán)格的資格審查最后予以確定。
3.3樹立新型的養(yǎng)老價值觀，有效地利用各種社會資源，創(chuàng)建一個健康的老年保障體系
人口老齡化呼喚著老年保障。但老年社會保障是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的總體構(gòu)想應(yīng)從老年的需求人手，才能建立一個相對完善的老年社會保障體系。從根本上來講，老年人口的需求主要包括養(yǎng)老的經(jīng)濟需求，日常生活的照料需求和情感交流的精神慰藉需求，其中，經(jīng)濟需求是基礎(chǔ)，生活照料和精神慰藉是重要的組成部分，它們之間是一個有著內(nèi)在聯(lián)系的有機整體，相互影響相互作用，缺一不可。只有這幾方面的需求都得到了滿足，才能使老年人口有安全感和幸福感，也才真正構(gòu)成了相對完整的老年社會保障體系。