談中國人口控制政策的歷史變化與改革趨勢
摘要：在解放后至今的半個多世紀中，我國不同歷史階段的人口控制政策不同。從控制人口數(shù)量增長這個緯度而言，1966～1976這十年成果顯著；1977年以后的激進指標增加了完成國家計劃的難度，故導致了20 世紀80年代政策的波動；1988年以來政策多元而穩(wěn)定，終于迎來了低生育水平的局面。從現(xiàn)階段看，不能簡單地將中國"計劃生育"理解為"一對夫婦一個孩"；從長時段上看，中國在降低人口增長率方面為世界總結的最重要的經驗是"晚、稀、少".面對生育率的持續(xù)降低，應考慮選擇恰當時機改革現(xiàn)行政策。
關鍵詞：中國；人口控制；歷史；戰(zhàn)略調整
中國在1949年之后的短短半個多世紀中，發(fā)生了人口增長方式的歷史性轉變：由傳統(tǒng)社會的高出生率、高死亡率、低自增率過渡到工業(yè)化初期——20世紀60年代、70年代和80年代的高出生率、低死亡率、高自增率，再轉變到工業(yè)化中期——快速工業(yè)化時期（90年代后）的低出生率、低死亡率和低自增率。無疑，促使人口增長方式轉變的主要動力來自于經濟發(fā)展、社會轉型和政策控制三方面?，F(xiàn)在，在經濟快速發(fā)展、社會迅速轉型的大背景下，對中國人口未來發(fā)展趨勢的主要調控手段，只能借助于人口政策的實施。實際上，人口政策——尤其是控制人口增長或促動人口轉變的政策，也只能在工業(yè)化初期和中期有效。發(fā)達國家鼓勵人口增長政策的失靈史、東亞儒家文化圈富裕國家和地區(qū)（如新加坡、日本和我國港臺地區(qū)）鼓勵出生率上升政策的無力狀況說明，在工業(yè)化后期或后工業(yè)社會，國家或政府調控人口生育政策的能力是有限的。
因而，檢討中國1949年以來人口調控政策的得失經驗，反思中國人口結構問題對未來社會發(fā)展動力的影響，探索人口政策未來的改革方向，不僅有利于制定中國未來的人口戰(zhàn)略，而且還對世界其他力圖控制人口增長的第三世界國家有著不可多得的借鑒意義。本文將在分析不同歷史時段中國人口生育政策的基礎上，總結經驗和教訓，同時也對某些似是而非的歷史論斷做出個人評價，并對中國未來的人口政策提出改進意見。
一、從解放初期到"“”"以前的人口政策（1950～1965年）
1950年之后，土地改革煥發(fā)了人民的生產積極性，在生活水平的逐漸改善中，"多子多福"的傳統(tǒng)生育觀迅猛膨脹。城市社會的出生率在擺脫了戰(zhàn)亂、疾病、動蕩、貧窮等馬爾薩斯意義的抑制后迅速增長，在長達十多年的時間里，高居于農村之上（直到60年代中期，城市的出生率才低于農村）。1950年4月《機關婦女干部打胎限制的辦法》的頒布、1950年12月衛(wèi)生部《限制節(jié)育及人工流產暫行辦法》的出臺等，又嚴格限定了女性的流產行為，從而形成"限制避孕、限制節(jié)育"的政策特色。
但在1953年第一次人口普查之后，當時的中國領導人就認識到了人口增長所帶來的壓力。衛(wèi)生部首先于1954年頒發(fā)了《避孕及人工流產辦法》，允許避孕藥具在市場銷售，并改進了人工流產管理辦法；然后又頒發(fā)了《關于人工流產及絕育手術的通知》（1956年），要求各地一方面要改變那種不作公開宣傳的做法，設立避孕指導門診，另一方面則要訓練技術人員和宣傳骨干，做好藥具供應。
河北還制定了《河北省節(jié)育工作十年規(guī)劃》（1958～1967年），提出要在10年內將人口出生率降低到14‰，將人口自增率降低到5‰[1]101.從這里可以看出某些地方政府欲將生育納入國家"計劃"的胚芽。
"大躍進"及隨后的大饑荒，改變了中國人口轉變的方向。1958年出生率為29.22‰，1959年為24.78‰，1960年為20.85‰ ，1961年為18.02‰。因為1960年的死亡率高于出生率（死亡率為25.43‰），故出現(xiàn)了自增率為-4.57‰的悲慘局面。由人口損失所導致復蘇時期生育率的上升，使得1962年的出生率增長到37.01‰，1963年的出生率增長到43.37‰（該年共出生人口2959萬），掀起了"嬰兒潮".
這使國家領導人不得不又一次重視人口增長問題。
1962年12月，中共中央和國務院發(fā)出了《關于認真提倡計劃生育的指示》，要求各級黨委和政府把這一工作列入議事日程，定期進行討論和檢查；有關各部門和群眾團體要在黨委領導下，分工協(xié)作，做好宣傳教育、技術指導、藥物生產和供應、科學研究等工作。1963年10月，國務院召開全國第二次城市工作會議，專門研究了計劃生育問題，提出了降低城市人口自增率的目標，要求"中央和地方都成立計劃生育委員會，具體領導這方面的工作".1964年1月，國務院召集有關部委、群眾團體、解放軍總政治部負責人開會，研究成立了國務院計劃生育委員會。
從這里可以看出，"節(jié)制生育、宣傳為主"的人口控制政策，正在逐漸向國家調控的"計劃生育"政策演變。
在反思這一時期人口政策時，我們必須明確三點：第一，1950年之后數(shù)年內的放任生育，是"二戰(zhàn)"之后世界各國的共同現(xiàn)象。滿足廣大群眾生育的需要，既是人口政策問題，也是政治問題。故不能也不應該過多指責當時的人口政策。第二，對馬寅初的批判，也主要是政治事件。雖然錯批馬寅初，會影響媒體對節(jié)育活動的宣傳，但卻沒有造成出生率的盲目增長。因為"三年困難時期"的人口出生率本來就很低，人口損失也很大。在"三年困難時期"之后的補償性生育，雖然刺激了人口出生率的迅速上升，但與此同時，國家也逐漸加強了節(jié)制生育的力度——尤其是加強了對城市和人口相對比較稠密的農村的生育控制。
關于這一點，翟振武在《中國人口科學》2000年第1期發(fā)表的《"錯批一人，誤增3億"？——20世紀50年代中國人口政策再評價》一文中，也持同樣看法。第三，20世紀60年代前期國家文件中所提的"計劃生育"，與70年代我國實施的計劃生育，在政策上既有歷史繼承性，也有區(qū)別。
60年代前期的"計劃生育"，在本質上是"服務性的避孕宣傳和節(jié)育指導"，類似于西方各國的家庭計劃。所以，在1962年中共中央和國務院下發(fā)的《關于認真提倡計劃生育的指示》中，才一再強調，要"嚴防亂提口號、訂指標、搞競賽"等錯誤做法。雖然周恩來的講話中，也隱隱約約指出了一個長遠控制目標——"在20世紀內，使人口凈增率降到1%以下"，但這一時期，這種目標仍然沒有與國家經濟和社會發(fā)展計劃結合在一起。
二、從節(jié)育到計劃生育："“”"時期的人口控制政策（1966～1976年）
有人認為"“”"是對計劃生育工作的重大破壞。但事實上，來自于"“”"的負面影響僅僅持續(xù)了3年。所以，從統(tǒng)計資料展現(xiàn)的數(shù)據(jù)上看，這10年 ——尤其是在1969年之后，中國的出生率表現(xiàn)出穩(wěn)定的下降態(tài)勢：從1965年的37.01‰，一路下降到1976年的19.91‰——下降了 17.1‰。不無偏見地說，"“”"10年，中國人口生育數(shù)量控制工作仍然有較大進展，損失——最重的損失是對國家和地方各級計劃生育委員會的沖擊。比如說，剛剛建立起來的計劃生育領導管理機構，同各級黨政部門一起，因受到普遍沖擊而陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。可是自1969年各省市成立"革命委員會"開始，提倡節(jié)育的工作就被提上了議事日程。面對高速增長的人口態(tài)勢（1968年凈增人口2120萬，1969年凈增近2076萬，1970年凈增2114萬）① 「雖然人口出生率沒有增長，但人口基數(shù)已非常龐大，加上死亡率的迅速下降，每年新出生人口總數(shù)顯得極其龐大。」，國家領導人認為單靠節(jié)育宣傳和自發(fā)避孕的政策，已經難以讓高速奔跑的人口列車剎車，這才產生了依靠國家干預群眾家庭人口再生產的想法，并且希望通過制訂人口指標，依靠各級人口控制機構，強制性限制人口的快速增長。
這一標志性事件是：1970年，周恩來在接見衛(wèi)生部軍管會全體人員時，批評了把計劃生育和衛(wèi)生運動放在一起的做法。他說："計劃生育屬于國家計劃范圍，不是衛(wèi)生問題，而是計劃問題。你連人口都計劃不了，還搞什么國家計劃！"[1]159
正因為有周恩來的指示，1971年由國務院下發(fā)的《關于做好計劃生育工作的報告》才第一次提出，在第四個五年計劃期間，要使人口自增率逐年降低，力爭到1975年在城市降低到10‰左右，在農村降低到15‰以下。這個計劃被寫入到"四五"計劃中（1971～1975年）。這預示著中國計劃生育工作的正式開始。在此之前的人口控制政策，僅僅是國家鼓勵、媒體宣傳的節(jié)育。而在此之后，則是國家制訂指標，層層控制落實并限定育齡婦女的生育數(shù)量。不管是衛(wèi)生部門，還是其他黨政部門——甚至于包括"單位制"下的企業(yè)管理機關，都將計劃生育工作列為日常性工作。所以，中國的計劃生育，與西方的家庭計劃截然不同，它是政府行為的重要組成部分。
考慮到這些，李宏規(guī)在多年之后的一篇文章中這樣寫道：1973年，人口發(fā)展第一次列入國家國民經濟和社會發(fā)展五年計劃和年度計劃，正式提出了" 晚、稀、少"，"一個不少，兩個正好，三個多了，一個家庭有兩個孩子最理想"的口號①「實際上，這些口號在60年代初期就曾經被提出過。另外，關于避孕藥具的免費問題，在1970年，財政部、衛(wèi)生部就下達了《關于避孕藥實行免費供應的通知》。在此之前的1965年到1970年，避孕套已經由3分錢1只降低到1分錢1只。」。避孕藥具在國內已經批量生產的基礎上擴大供應，費用由"減"改為一律免費，并要求送藥具上門②；「毛澤東主席曾經批示：要送藥具上門。」衛(wèi)生部修訂了《節(jié)育手術常規(guī)》，規(guī)范了節(jié)育技術指導工作，并規(guī)定節(jié)育手術的受術者不僅實行免費，還有帶薪假期；在一些地方的中學開設了青春期生理衛(wèi)生課和人口教育課，廣泛宣傳計劃生育。③「李宏規(guī)：《中國計劃生育領導管理機構的歷史變化》，見中國人口信息網?！?/p>
自此開始，是否響應國家號召自覺晚婚晚育，就與一個人思想的先進程度密切聯(lián)系在一起。故"“”"時期我國的初婚平均年齡，在城市和農村，都較前一時期有了長足提高。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示：在1965年到1969年結婚的城市男性，平均初婚年齡由"“”"前的24歲上升到了25歲。而農村中的男性，也一直保持了23歲初婚的相對較晚年齡④。「"“”"時期，人民公社、隊為基礎、三級所有的基層政權結構，具有極大的行政控制力。如果生產隊不出具證明，村民就領不到結婚證。」城市女性也在1967年將平均初婚年齡提升到了22歲（在1974年提高到23歲）；鎮(zhèn)的女性在1967年將初婚平均年齡提高到了21歲（1974年提高到22歲）；農村女性的平均初婚年齡雖然長期保持在20歲，但在1973年則提高到了21歲。初婚年齡的提高，在很大程度上降低了出生率和婦女總和生育率。
這一時期，人口數(shù)量控制措施由宣傳教育和節(jié)育轉變?yōu)閲矣媱潱蔀闅v次"五年計劃"進行指標限制的重要內容。比如說，"五五"計劃中就寫入了十分過激的指標——在1980年要將城市自增率降低到6‰，將農村自增率降低到10‰。避孕藥具不僅實現(xiàn)了免費供應，而且被"送貨上門"，有效推動了"晚、稀、少"（晚：晚結婚，男不得早于25周歲，女不得早于23周歲，城市可略高；?。簝商ラg隔4年左右；少：最多生兩個孩子），并將人口節(jié)制任務由城市、鎮(zhèn)等推廣到了農村。在那個政治至上的年代，為推廣計劃生育，甚至于搞出了"計劃生育領域的階級斗爭"，不僅將某些不理解計劃生育，不響應計劃生育政策，或者沒有實行晚婚晚育的人，標簽為"對偉大領袖毛主席有關計劃生育的指示學得不好"，而且還無限上綱，實施政治攻擊和打擊。
正因為如此，筆者才認為：雖然"“”"給國家的日常政治生活以重大破環(huán)，但在計劃生育政策的執(zhí)行上，卻是有力的。那種認為"“”"十年中國計劃生育工作遭受過重大破壞的看法，是不全面的。
三、過激指標與隨后的政策波動（1977～1988年）
"五五"規(guī)劃要求在計劃執(zhí)行末期——1980年將城市人口自增率降低到6‰，將農村自增率降低到10‰，故在"“”"后我國進一步加強了"晚、稀、少"政策執(zhí)行力度，致使1977年出生率降低到18.93‰，1978年降低到18.25‰，1979年降低到17.82‰。盡管這種降低伴隨著"“”"后幾年平均初婚年齡的進一步上升，但仍然沒有達到計劃目標：1980年城市的自增率為8.69‰，縣的自增率為12.35‰，分別比計劃目標高 2.69‰和2.35‰。
再加上1980年新修改的《婚姻法》規(guī)定，法定結婚年齡為男22周歲、女20周歲（這個年齡是世界上婚姻法規(guī)定的合法結婚年齡中最晚的年齡），這個年齡也比此前為貫徹計劃生育而事實上施行的結婚年齡有所降低，故在1981年出現(xiàn)了結婚對數(shù)的突然增長（1979年結婚對數(shù)為633萬，但1981年則超過了1000萬）。這在某種程度上導致了隨后幾年嬰兒數(shù)量的增加。
另外，1980年中國政府還確定了經濟發(fā)展翻兩番的戰(zhàn)略方針，即在1980年工農業(yè)總產值7100億元的基礎上增加到20世紀末期——2000年的28000億元，達到小康生活水平。為實現(xiàn)這個目標，一方面要大力發(fā)展社會生產，在經濟建設上有所成就；另外一方面，也需要進一步控制人口數(shù)量，從而在經濟總量既定的前提下增加人均占有的份額。
在這種背景下，計劃生育工作出現(xiàn)了比較激進的做法。具體表現(xiàn)在：中央政府在制定計劃時，不切實際地降低指標，增加了地方政府完成人口計劃的難度。比如說，1978年華國鋒代表國務院在五屆人大的《政府工作報告》中就提出，要"爭取在三年內把我國人口自增率降低到1%①?！?980年我國人口自增率為11.87‰，指標過低，未能完成。」為達到人口控制計劃提出的口號，政策也一次比一次嚴格。最初在宣傳中仍然堅持"晚、稀、少"，但重點已經轉移到了"少"上；雖然倡導"一對夫婦生兩個孩子"，但在1978年10月中央批轉的《關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》中就改變?yōu)?quot;提倡一對夫婦生育子女數(shù)最好一個、最多兩個".對不按計劃生育政策出生的孩子，不給落戶口、不給口糧、不給產假。僅不報戶口的，在數(shù)年間累計就達400萬左右 [1]176.有些地區(qū)，開始了獎勵生一個，懲罰生三個的做法。
這些措施所追求的目標，就是力爭在20世紀末將總人口控制在12億之內。1980年，在學者計算和預測的基礎上，中共中央于9月25日發(fā)出了《關于控制人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》。公開信的第一句話就是："為了爭取在本世紀末把我國人口總數(shù)控制在十二億以內，國務院已經向全國人民發(fā)出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。"公開信還認為：由計劃生育引起的"人口平均年齡老化、勞動力不足、男性數(shù)目多于女性、青年夫婦供養(yǎng)老人數(shù)量增加"等問題，有些是人們的誤解，有些問題可以解決。公開信強調說："老化現(xiàn)象最快也得在四十年以后才會出現(xiàn)。"
公開信發(fā)表之后，那些想要兩個孩子或者已經生育了女孩但希望要男孩的夫婦意識到隨后的政策會日趨緊張，故想要孩子且能夠生育的夫婦開始了突擊性生育。這種短期膨脹的生育愿望由于受20世紀80年代初期農村體制改革——聯(lián)產責任制和鄉(xiāng)村生產隊基層組織轉軌等的影響而得不到控制，故1981年和1982年的出生率不降反升，分別達到20.91‰和21.09‰。這兩年新出生的嬰兒數(shù)，也比1980年之前高出了許多②?！?981年新出生人口2078萬，1982年新出生人口2126萬?！褂谑牵咧贫ㄕ邆兩罡袉栴}嚴重。為迅速控制人口數(shù)量增長，于1982年成立的國家計劃生育委員會召開了"全國計劃生育工作會議"，重申了要在2000年將總人口控制在12億之內的總目標，準備堅定不移地推行一對夫婦只能要一個孩子的政策，并認為只生一個孩子是第一位的工作，至于由此產生的問題，則是屬于第二位的。
為落實上述目標，1983年開展了規(guī)模浩大的計劃生育宣傳月活動，"提倡生了一個孩子的育齡婦女上環(huán)，生了兩個以上孩子的夫婦一方結扎".各地向農村派出了宣傳隊和避孕節(jié)育手術隊。全國有1524萬宣傳骨干和76萬醫(yī)務人員深入農村、街道、廣場開展工作。在宣傳月活動中，有165萬對育齡夫婦領取了獨生子女證，有891萬對育齡夫婦采取了各種避孕節(jié)育措施，這個數(shù)字相當于1982年全年的1.6倍[1]212.在1983年一年當中，總計有 1775萬婦女安放了宮內節(jié)育器，435萬男性做了輸精管結扎手術，1639萬婦女做了輸卵管結扎手術。正是由于這種聲勢浩大的計劃生育活動，才將 1983年新出生人口自1982年2126萬的基礎上降低到1900萬左右。
但是，這些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾，形成了計劃生育政策推行過程中政府與群眾家庭組織之間的沖突和緊張，影響了社會穩(wěn)定。在有些地方，那種強迫命令和強制婦女做絕育手術的做法，影響了群眾對計生工作的看法。為糾正計劃生育工作存在的現(xiàn)實問題，1984年中共中央書記辦公會提出" 今后計劃生育工作不但要抓緊，而且要抓好……要把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎上……要改進工作作風、注意工作方法、克服強迫命令……既要完成計劃任務，又要注意鞏固黨群關系，促進安定團結".為落實這一精神，隨后幾年的計生政策有了很大程度的調整：適當放寬生育政策，在農村全面糾正"一對夫婦只生育一個孩子"的強制性做法，推行的政策是"開小口子、堵大口子"，即適當放寬農村群眾生育第二胎的政策（開小口），減輕計劃生育工作的壓力，但嚴防超計劃的二胎和三胎及以上生育行為（堵大口）。
自1985年開始開口政策的嘗試，到1986年末，絕大多數(shù)省份都在"不斷完善生育政策"的基礎上給農村那些只生育了一個女孩的夫婦政策性照顧了第二胎，即實行了"一個半"政策。這直接導致了1985、1986、1987年人口出生率的回升（這三年的出生率分別為17.80‰、20.77‰、 21.04‰）。但計劃生育政策的這種改革走向，卻穩(wěn)定了干群關系，在某種程度上也挽回了計劃生育工作的緊張局面。
更重要的是，這種開小口、堵大口的做法，比較全面而又符合實際地形成了中國特色的以計劃生育為人口控制方式的經驗。這個經驗的核心是"晚、稀、少"，而不是"一對夫婦只能生一個孩子".事實上，在此之后的政策，就是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和民族之間有別的政策：城市一對夫婦生育一個孩子，鄉(xiāng)村一對夫婦可以平均生育一個半孩子①，「在很多農村地區(qū)，這一政策被總結為" 頭胎是男孩，終身不準懷；頭胎是女孩，持證五年懷".」少數(shù)民族可以較漢族生育更多的孩子。正因為如此，國家計生委副主任趙白鴿在2004年7月15日答記者問時才說："這個政策實際上是根據(jù)中國每一個地區(qū)的經濟和社會發(fā)展狀態(tài)所確定的一個多元化的生育政策"，而不是一孩化政策。
該時期中國計劃生育政策推行中得到的最大教訓，就是在2000年將總人口控制在12億之內計劃的突破，在公開信中強調的很多問題，終于逐漸暴露出來了。2000年就迎來了老齡化社會、人口出生性別比日漸高漲、勞動力無限供給的狀態(tài)在"民工荒"過程中顯示著有限性。由于控制到12億之內的目標無法完成，故在1986年12月，國務院召開了由各省、自治區(qū)、直轄市主管省長（主席、市長）參加的全國計劃生育工作會議。會議討論了20世紀末控制人口的目標，提出將原定"12億以內"改為"12億左右".但這個目標仍然比較高，故在后來，國家計生委和國家計委經過測算研究，于1987年編制和頒發(fā)了全國人口總數(shù)到20世紀末控制在12.5億之內的計劃。事實證明，這個計劃是一個相對科學的計劃。
四、低生育水平的到來與持續(xù)走低（1988年至今）
在總結了20世紀80年代人口生育政策推行的教訓之后，中國的計劃生育政策開始穩(wěn)定和成熟。再加上社會經濟的發(fā)展、人口流動率的增加、女性初婚年齡的進一步推遲等，中國在從農業(yè)社會轉型為工業(yè)社會過程中終于迎來了低生育率、低自增率和低死亡率局面。盡管如此，國家在制定"八五"和"九五"計劃時，還是一再放寬總量控制目標：將1987年制定的" 在2000年把總人口控制在12.5億之內"擴展為"七五"和"八五"計劃的"在2000年將總人口控制在13億內，在2010年將總人口控制在14億內".這個指標在"九五"計劃和"十五"計劃中（在2010年將中國總人口控制在14億之內，在2020年將總人口控制在15億之內）被一再重申。逐漸放寬的總量控制目標，進一步減輕了地方政府的計劃控制壓力，使計劃生育政策推行過程中的矛盾充分緩解——也就是說，80年代曾經一度出現(xiàn)的激進指標已經被成熟和現(xiàn)實的指標體系所取代。
"計劃生育"的多元化政策，適應了中國民族眾多、幅員遼闊、地區(qū)社會經濟狀況差異較大的特色。由于在農村不強制推行一對夫婦只能生育一個孩子的政策，由計劃生育所導致的干群矛盾開始減少。再加上"三為主"方針的確立（避孕為主、宣傳教育為主、經常性工作為主），廣大群眾比較廣泛地接受了改進后的計劃生育政策，有條件地轉變了自己的生育觀念。各級政府和計劃生育部門，將計劃生育工作與發(fā)展農村經濟相結合，與幫助農民勤勞致富奔小康相結合，與建設精神文明幸福家庭相結合，這在制度設計上盡可能多地避免了計生政策推行中的行政命令和強制作風。但越來越讓人擔憂的是，在下調嬰兒出生性別比方面，國家政策還顯示不出應有的力量。要完成國家計生委的政策目標——在"十五"期間使出生性別比升高的勢頭得到有效控制，"十一五"期間使出生嬰兒性別比趨向正常，在2020年基本解決出生性別比偏高問題等任務，還十分艱巨。
從1990年開始，中國的人口出生率穩(wěn)定下降。1990年是21.06‰，1991年是19.68‰，1992年是18.24‰，1993年是 18.09‰，到1994年降低到17.70‰——終于降低到了比1979年實行"晚、稀、少"時期的17.92‰更低的水平。以后的趨勢，也仍然是一路下滑，直到1998年降低到15.64‰，并由此使中國人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而該年中國市鎮(zhèn)人口的自增率為8.36‰—— 仍然高于"五五"時期的計劃目標（在1980年要將城市自增率降低到6‰，將農村自增率降低到10‰）。
可見，即使經過多年艱辛努力，那種在20年前渴望達到的激進計劃指標，也很難實現(xiàn)。但這時候，中國的人口結構卻發(fā)生了重大轉變，由成年型社會轉變?yōu)槔淆g化社會。值此之際，2001年12月29日頒發(fā)了《中華人民共和國計劃生育法》（2002年9月1日施行），將原有的政策性規(guī)定法律化為："國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規(guī)定。"
在計劃生育法和計劃生育政策的嚴格執(zhí)行中，21世紀初期這幾年，中國人口的出生率繼續(xù)下滑，在2004年降低到了12.29‰，雖然死亡率較 2003年稍有上升，但自增率卻降低到了5.87‰。全年共出生人口1593萬人，除去死亡人口外，凈增加761萬人。原來認為"獨生子女結婚可以生兩個孩子"政策會刺激出生率的提高，現(xiàn)在還沒有出現(xiàn)這種局面——生育率最早降低的上海市已經連續(xù)多年保持著戶籍人口增長率為負的態(tài)勢，北京市戶籍人口的增長率也停止了增長。
第五次人口普查表明，中國65歲及以上人口占總人口的比重，農村已經達到7.35%，市鎮(zhèn)已經達到6.30%，農村人口的老齡化水平已經超過了城鎮(zhèn)。在計劃生育政策的嚴格執(zhí)行過程中，受性別偏好影響，人口出生性別比自20世紀80年代中期開始上揚，在第五次人口普查時已經達到了116.50.城市家庭的少子化趨勢，使得獨生子女對未來的養(yǎng)老極其擔憂，城市家庭撫養(yǎng)關系中出現(xiàn)4∶2∶1結構的可能性大大增加。中國的青年壯工人數(shù)，在高等教育招生規(guī)模的迅速擴張、制造業(yè)企業(yè)用工人數(shù)的迅速增加和經濟的持續(xù)增長過程中，開始局部短缺。少數(shù)民族人口的數(shù)量，在最近二三十年中有了長足的增長，對民族聚居地區(qū)的環(huán)境和資源也構成了壓力。
面對這種態(tài)勢，人口學、經濟學和社會學界的知識分子發(fā)出了兩種不同的聲音：其一，改革現(xiàn)行計劃生育政策，穩(wěn)定低生育水平，防止出生率的進一步下滑，以減輕將來人口結構的倒金字塔壓力；其二，繼續(xù)維持現(xiàn)行計劃生育政策，繼續(xù)降低出生率，繼續(xù)抑制人口總量的增長以減輕人口對資源環(huán)境的壓力。這兩種聲音都力圖影響國家的生育政策。這是20世紀80年代中期人口政策走向之爭①「即要不要"開小口子、堵大口子".」后知識界出現(xiàn)的又一次大分歧。
五、結構和諧：未來人口戰(zhàn)略的調整方向
經過多年努力，中國的人口金字塔發(fā)生了重大變化，從20世紀五六十年代的少兒型人口過渡到成年型人口，再進一步發(fā)展到現(xiàn)在的老齡化人口。在圖1所示的2000年人口金字塔中，14歲以下少兒人口呈明顯縮減態(tài)勢。
截止到2003年底，中國少兒人口負擔比已經到了28.58%②?！?003年老年負擔比為11.96%.」少兒人口比重的迅速減少，使中國人口迎來了前所未有的"紅利"時期——在今后15年內，15～64歲勞動力人口占總人口的比重都將維持在70%左右——這極其有利于社會經濟的迅速發(fā)展。
圖1中國歷次人口普查年齡金字塔[2]
但中國每年新增加的勞動力數(shù)量，卻會在隨后的幾年當中，迅速減少。各種預測（中位：TFR =1.8）表明，將來中國人口的峰值在14.5億左右——大約在2030左右迎來高峰③?！钢腥A人民共和國計劃生育委員會在2002年公布的預測結果是，中國將在2031年迎來峰值人口，峰值為14.86億，但其將2001年的總人口預測為12.93億，這比2001年實際公布的人口數(shù)高出了許多，因為在 2005年1月6日，中國才迎來了13億人口日（2002年《人口與計劃生育常用數(shù)據(jù)手冊》第179頁）。中國國家統(tǒng)計局在2004年公布的一項預測表明，中國將在2032年迎來峰值——達到14.47億（見田雪原、王國強主編的《全面建設小康社會中的人口與發(fā)展》第105頁，中國人口出版社2004年版）。但是，學者們用來預測總人口增長軌跡的總和生育率（TFR ）卻與2000年普查得到的總和生育率相差甚多（普查得到的總和生育率僅僅為1.27）?！怪袊磥淼娜丝谛蚊?，與原來媒體灌輸給學術界和民眾的人口形貌截然不同。
新的人口形貌是：第一，總人口達不到16億，而在14.5億左右。中國當前的出生率越低，未來峰值人口越低，老齡化程度就越嚴重，未來的養(yǎng)老壓力就越大。第二，如果現(xiàn)在使用的1.8的總和生育率能夠靠得住，那么，未來中國也將把"世界第一人口大國"的"寶座"讓給印度①?！笇嶋H上，如果將 1947之前印度版圖人口相加，即將現(xiàn)在印度的10.5億、巴基斯坦的1.5億和孟加拉國的1.5億相加，總人口已經超過了中國的總人口。」第三，中國 15～64歲之間勞動力人口的供給將不會像原來那樣是"無限"的，大約在2015年左右開始負增長。第四，由20世紀80年代中期人口出生性別比失衡所導致的婚齡年齡段女性的短缺狀況將逐漸明顯。第五，由高等教育擴張所帶來的大學生的失業(yè)問題，將日益嚴重。第六，少數(shù)民族人口的增加，將給民族聚居區(qū)域的環(huán)境資源造成越來越重的壓力。第七，由貧富分化所造成的各階級階層人口的裂隙將逐漸凸現(xiàn)。
鑒于人口總量的壓力正在消解，也鑒于那種"一個國家、多種制度"的人口政策已經引發(fā)了許多社會問題，竊以為人口戰(zhàn)略調整的方向應該是：統(tǒng)一人口政策，降低人口出生性別比；緩解老化速度，提高人口素質，延長義務教育年限；實行不超過二孩的間隔生育政策，充分發(fā)揮"晚、稀、少"的調控作用；協(xié)調各人口階層之間的關系，構建為和諧社會和小康社會所需要的、能夠長期促進中國全面而又持續(xù)發(fā)展的人口結構。
為穩(wěn)健地改革人口制度，促使人口和諧發(fā)展，近期（今后5年內）應該在全國范圍內逐步統(tǒng)一人口生育政策，著力降低人口出生性別比。采取先試驗再全面落實的辦法，實行不超過二孩的間隔生育政策。中期（2010～2020年）致力于逐步提高人口素質，將現(xiàn)在實行的9年義務制教育延長為包括了高中階段的12年義務教育。遠期（小康社會實現(xiàn)以后）目標放在構建"能夠促使中國全面而又持續(xù)發(fā)展的人口結構"上。
因此，在人口政策問題上，要防止兩種不正確傾向：一是主張繼續(xù)大幅降低生育率的極端冒險主義；二是政策調整中的自由盲動主義。各種資源提供給我們的選擇余地其實很有限，但現(xiàn)行政策卻不得不調整，只是在今后的幾年內，選擇哪一年切入罷了。
六、結論與中國的經驗
通過前面的敘述，我們可以看出，中國人口生育政策出現(xiàn)過多次波動。中國歷屆政府都在實踐中努力尋找解決人口問題的政策途徑。所以，不同歷史時期，面對不同的人口壓力，中國實施的人口政策有所差異。這里的結論是：
第一，1949～1953年是限制避孕時期。
第二，1954～1957年的宣傳節(jié)育活動，采取了先城市再工礦區(qū)，最后是人口密集農村的步驟，這極其符合當時中國的實際。面對城市人口出生率高于農村的現(xiàn)實，面對城市育齡婦女的節(jié)育積極性和城市人口文化程度高于農村人口的現(xiàn)實，這種活動普及了節(jié)育知識，為后來的各種節(jié)育活動和計劃生育活動奠定了輿論基礎。
第三，1958～1965年的情況比較復雜。那種"錯批一人，誤增三億"的說法是沒有根據(jù)的，錯批馬寅初更多地表現(xiàn)為"反右"擴大化，對國家人口政策的影響甚少。"大躍進"中的人口損失和"大躍進"之后的補償性生育直接刺激了20世紀60年代前期的"嬰兒爆炸".
第四，1966～1976年人口出生率穩(wěn)定下降。"“”"初期的混亂，在短期內影響了計劃生育領導組織。但一旦政治環(huán)境得以穩(wěn)定，"晚、稀、少"的人口政策就開始全力實施。而且在這一時期，計劃生育制度得以建立，避孕藥具開始了免費供應并"送貨上門".但那種在計劃生育工作領域大講"階級斗爭"的無限上綱的做法，卻違背了"群眾自愿"的原則。
第五，1977～1988年，人口控制政策的波動，主要導源于計劃生育政策的緊縮和計劃生育工作者的急躁。激進的計劃指標——那種力圖在 2000年將總人口控制在12億之內的主張，那種在農村嚴格實施一對夫婦只能生一個孩子并強迫命令的做法，勢必會遭受到民間的"不合作"，所以1984之后對政策的適當調整是極其正確的。
第六，1989年之后生育率的穩(wěn)定下降，是國家計生委準確理解和貫徹國家人口控制政策的結果。中國的計劃生育政策，不能簡單地解釋為"一對夫婦一個孩"，而應被全面地理解為多元化的"晚、稀、少".事實上，在擁有絕對多數(shù)人口的農村，中國政府長期的政策措施，是鼓勵生一個孩子基礎上的"晚、稀、少".在1980年修改了原《婚姻法》之后，甚至于"晚"也變得松動了許多。但在21世紀之后，中央政府強調的"穩(wěn)定低生育水平"，卻被實際執(zhí)行為"繼續(xù)降低生育率"，這是應該迫切注意的問題。
現(xiàn)在，我們必須在人口轉變的某一具體時點，改革控制人口增長的政策，重構為和諧社會建設所需要的人口政策，切不可因循守舊。如果說20世紀中國人口政策的重點是總量控制的話，那么，在21世紀初期，則要將戰(zhàn)略重點轉移到結構調整上來。而當務之急，則應是探索人口政策轉變的時點。要吸取日本、新加坡、中國臺灣和香港等儒家文化圈已經出現(xiàn)的生育刺激不力的教訓。我們要明白：在控制人口增長的時候，國家之手是有力的；但在社會轉型完成之后，在刺激生育方面，國家之手可能失靈。
中國人口控制政策50多年來的經驗是：
第一，"晚、稀、少"①「有人認為應該在"晚、稀、少"的基礎上加一個"優(yōu)"字和一個"扶"字（優(yōu)：優(yōu)生優(yōu)育；扶：扶持執(zhí)行"晚、稀、少"政策者），這是極有見地的主張?！贡?quot;一對夫婦一個孩"更具有現(xiàn)實與歷史意義。
第二，人口控制目標需與人民的接受心理相協(xié)調。每逢國家采取穩(wěn)健的人口控制政策時，人民的理解和支持力度就比較大；而每逢指標過激、急躁冒進時，干部就不好做工作，百姓就產生抵觸情緒。實踐證明，任何強制手段，都不會達到政策設計者的目的，而且還會影響社會之安定。在這里需要強調的是，服務為主（免費避孕藥具供應，并且送貨上門）、宣傳為主而不是強制為主等，是計劃生育成功的關鍵。第三，國家的人口控制政策，只有與其他刺激百姓生活水平提高的政策相配套，才能取得更好的結果。第四，大力發(fā)展教育事業(yè)，提高人口——尤其是女性人口的受教育水平，極其有利于晚婚晚育。第五，快速的經濟發(fā)展和社會轉型，與人口控制政策一起，促使了中國低生育水平的到來。第六，即使在深受儒家文化圈影響的地區(qū)，社會轉型一旦完成，人們的生育觀念就會轉變。上海市和北京市戶籍人口實際生育率多年來低于政策生育率的現(xiàn)實說明②，「北京市總和生育率，在1990年是1.26，2000年是0.68.」這種轉變具有某種不可逆轉的特征。這就是說，只要城市化和非農化發(fā)展到一定程度，我們就可以減輕那種對"計劃生育政策一旦放松，人口出生率就會立即大幅反彈"的擔心。
「參考文獻」
[1]孫沐寒。中國計劃生育史[M ].長春：北方婦女兒童出版社，1990.
[2]鄔滄萍，王琳，苗瑞鳳。中國特色的人口老齡化過程、前景和對策[J ].人口研究，2004（1）。