社會(huì)學(xué)論文代發(fā)
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社會(huì)學(xué)論文代發(fā)篇1
淺析城市治理視野下的政府與社會(huì)資本合作
自黨的十八屆三中全會(huì)以來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國(guó)城市發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展，步入了一個(gè)嶄新階段。與此同時(shí)，我國(guó)城市治理面臨著既有與新增的雙重挑戰(zhàn)，其中，最突出的要數(shù)公共服務(wù)需求增加與政府財(cái)政能力不足之間的矛盾了。
20世紀(jì)90年代，我國(guó)實(shí)行“分稅制”改革后城市政府財(cái)力日益受限，在城市建設(shè)過程中，利用土地財(cái)政進(jìn)行融資成為其偏愛和依賴的路徑。近幾年，隨著土地財(cái)政的式微，城市政府債務(wù)壓力不斷加劇。二十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)由土地財(cái)政助力城市公共服務(wù)遞送的老路已經(jīng)行不通了，“新型城鎮(zhèn)化”呼喚著新的城市財(cái)政融資機(jī)制和治理模式，政府與社會(huì)資本合作(又簡(jiǎn)稱為PPP )作為這樣一種模式，逐漸得到了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視，并成了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。
提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式[1];十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)[2];在2014年的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成[3]。在這一背景下，黨和政府加快了頂層設(shè)計(jì)與微觀政策調(diào)整的步伐，著手實(shí)施政府與社會(huì)資本合作的推廣和應(yīng)用。例如，2014年，財(cái)政部成立了專門的政府與社會(huì)資本合作中心;2015年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，國(guó)務(wù)院也正式頒行了具有里程碑意義的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。可以說，這些舉措有力地推動(dòng)了政府與社會(huì)資本合作進(jìn)一步發(fā)展。
一、 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作的發(fā)展現(xiàn)狀
(一) 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作的實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀
1. 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作的發(fā)展歷程。政府與社會(huì)資本合作在西方發(fā)達(dá)國(guó)家有著十分廣泛的應(yīng)用，雖然發(fā)展中國(guó)家采行該模式比較晚，但巴西、印度等新興市場(chǎng)國(guó)家在這方面呈現(xiàn)出后來居上的態(tài)勢(shì)，我國(guó)也不例外。自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)就開始引入政府與社會(huì)資本合作模式來推動(dòng)城市公共服務(wù)遞送;以黨的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開始真正形成具有現(xiàn)代意義的政府與社會(huì)資本合作。2014年可以說是該模式的“再發(fā)展”元年，其作為一種時(shí)尚和流行話語(yǔ)，再次受到了各界前所未有的熱切關(guān)注。時(shí)至今日，我國(guó)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目發(fā)展日新月異，整體面貌較之前有了相當(dāng)大的改變。
2. 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的數(shù)量、地域和領(lǐng)域分布情況。2015年5月25日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)正式首次發(fā)布政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)，比較權(quán)威和全面地涵蓋、反映出了全國(guó)范圍內(nèi)現(xiàn)有的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的數(shù)量、地域和領(lǐng)域分布情況(參見圖1、表1、表2)[4]。
就政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的數(shù)量分布看，其主要特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：一是各省(市、自治區(qū))之間有著比較懸殊的數(shù)量差距，如西藏(1個(gè))與安徽(127個(gè));二是大部分省(市、自治區(qū))的項(xiàng)目數(shù)量均在60個(gè)以下，極少量分布在60個(gè)～80個(gè)區(qū)間及80個(gè)以上區(qū)間。由此可以看出：一方面，各省(市、自治區(qū))之間的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目發(fā)展并不平衡;另一方面，各省(市、自治區(qū))內(nèi)部的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目數(shù)量還存在相當(dāng)大的提升空間。
就政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的領(lǐng)域分布看，其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是社會(huì)性領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)(265個(gè))明顯少于經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)(792個(gè));二是經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域中，市政設(shè)施項(xiàng)目數(shù)占據(jù)主要部分。由此可以看出：一方面，我國(guó)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目大多集中在經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域，社會(huì)性領(lǐng)域項(xiàng)目發(fā)展滯后;另一方面，經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的各個(gè)次級(jí)領(lǐng)域發(fā)展并不平衡，尤其是生態(tài)環(huán)境和水利方面相對(duì)落后。
3.我國(guó)政府與社會(huì)資本合作發(fā)展的新趨勢(shì)。自“一帶一路”戰(zhàn)略提出以來，沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就被視為其重要內(nèi)容。據(jù)估算，“一帶一路”亞洲部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年至少需要8000億美元的投入，而以目前的政府融資能力看，還存在著約4000億美元的巨大資金缺口。因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與、進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，不僅具有廣闊的實(shí)踐空間，而且十分必要。筆者認(rèn)為，政府與社會(huì)資本合作的發(fā)展將有力地推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施;同時(shí)，兩者的協(xié)同發(fā)展表明，我國(guó)城市治理視野下的政府與社會(huì)資本合作已經(jīng)超越城市場(chǎng)域，開始向區(qū)域治理和全球治理領(lǐng)域拓展。對(duì)于這一新趨勢(shì)，我們應(yīng)該給予足夠的重視和關(guān)注。
(二) 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作的理論發(fā)展現(xiàn)狀
伴隨著政府與社會(huì)資本合作實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)學(xué)術(shù)界和理論界也對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的研究，涌現(xiàn)出了一批關(guān)注政府與社會(huì)資本合作問題的學(xué)者和著作，有力地推動(dòng)了政府與社會(huì)資本合作的進(jìn)一步發(fā)展。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)的政府與社會(huì)資本合作理論研究水平還存在一定的差距。
從國(guó)內(nèi)學(xué)界看，政府與社會(huì)資本合作理論面臨的核心問題是：如何在我國(guó)治理新態(tài)勢(shì)下理清“政府與社會(huì)資本合作”概念的論辯思路并實(shí)現(xiàn)其語(yǔ)境轉(zhuǎn)換。過去，它以“公私伙伴關(guān)系”為各界所熟知;當(dāng)今，它又以“政府與社會(huì)資本合作”的新提法進(jìn)入公眾視野。“政府與社會(huì)資本合作”的提出不單純是文字上的改頭換面，更反映出了政府深化國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種思考與嘗試。 傳統(tǒng)的公―私界定法背后蘊(yùn)含著一種公大于私、公強(qiáng)于私的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念和邏輯，而在當(dāng)今的國(guó)家和城市治理中，人們?nèi)找鎻?qiáng)調(diào)治理主體的平等性、治理過程的民主性、治理結(jié)果的問責(zé)性，在政府作用依然受到重視的情況下，市場(chǎng)作用重新得到關(guān)注。十八屆三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在這種條件下，我們需要理順和擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系與地位，清醒認(rèn)識(shí)政府失敗和市場(chǎng)失靈的問題。
毫無疑問，政府是國(guó)家公共部門的集中代表，是最重要和最關(guān)鍵的治理主體;而市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體具有很強(qiáng)的多元性，其中，在不同程度上也包括了政府自身以及與政府有著密切聯(lián)系的某些企業(yè)，如地方融資平臺(tái)公司。顯然，將“政府與社會(huì)資本合作”泛泛界定為公私合作以及政府與市場(chǎng)合作都是不恰當(dāng)?shù)?。例如，地方融資平臺(tái)公司就具有公益法人和營(yíng)利法人兩種屬性，跨越了公共與私人兩個(gè)部門，“私”與“市場(chǎng)”并不能完全涵蓋它。因而，我們需要引入“社會(huì)資本”這一概念來解決這種術(shù)語(yǔ)混亂及其帶來的實(shí)踐難題。
十八屆三中全會(huì)明確提出，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”[2]。這里的“社會(huì)資本”，并非治理話語(yǔ)體系中的區(qū)別于人力資本、經(jīng)濟(jì)資本而言的一種網(wǎng)絡(luò)性社會(huì)資源，而是特指中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)條件下的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者，其主體是私企。而根據(jù)財(cái)政部的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南，“本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目”?？梢钥闯觯覈?guó)治理情境下的“社會(huì)資本”，指的是除地方政府融資平臺(tái)和所屬國(guó)企之外的企業(yè)法人，也就是說，“社會(huì)資本”不僅包括私企、外企等非公有制經(jīng)濟(jì)成分，也包含央企和地方國(guó)企(上市公司)這樣的公有制經(jīng)濟(jì)以及混合所有制經(jīng)濟(jì)成分。在我國(guó)治理情境下，這種界定超越了公私劃分法的局限，為繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用提供了理論支撐，展現(xiàn)出了政府的治理思維和智慧，有助于克服政府失敗和市場(chǎng)失靈的雙重困境。
二、 我國(guó)政府與社會(huì)資本合作發(fā)展中存在的突出問題
(一) 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目治理的碎片化
政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目具有較長(zhǎng)的周期性、高度的復(fù)雜性和極大的風(fēng)險(xiǎn)性，城市政府在執(zhí)行項(xiàng)目治理時(shí)，需要在整個(gè)過程中保證自身的高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)以應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。
而從我國(guó)的城市治理實(shí)踐看，特別是當(dāng)關(guān)注日常報(bào)道時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)政府部門跨機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)關(guān)系，在很多時(shí)候頗為脆弱甚至相沖突。政府部門之間往往會(huì)為本部門的利益在特定問題上產(chǎn)生巨大的分歧，而這種分歧隨著潛在利益的增加和溝通機(jī)制的滯后，進(jìn)一步引發(fā)了行政監(jiān)管重疊甚至權(quán)力的對(duì)抗。具體到我國(guó)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的治理，“條塊分割”帶來的部際協(xié)調(diào)不善的問題相當(dāng)突出，這突出表現(xiàn)在國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部的“各自為政”和“文件打架”現(xiàn)象。
國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)在擬定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》時(shí)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的主體資質(zhì)界定為“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的法人或者其他組織”，而財(cái)政部的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南則明確“本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目”[5](pp.399)?？梢姡瑑刹课瘜?duì)于社會(huì)資本方的內(nèi)涵有著不同的理解和規(guī)定，發(fā)改委提出的“法人或者其他組織”顯然涵蓋范圍比較廣泛，準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，財(cái)政部則嚴(yán)格限制了政府融資平臺(tái)公司和地方國(guó)企的準(zhǔn)入。這樣的政策沖突和部際協(xié)調(diào)不善，使得城市政府在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)難以找到統(tǒng)一和明確的政策依據(jù)，也給了資質(zhì)不足的社會(huì)資本方以可乘之機(jī)，這些都進(jìn)而影響到了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的最終成效。
(二) 政府尋租行為多發(fā)
當(dāng)代我國(guó)法律制度不甚健全、監(jiān)督管理力度不足、政府官員廉潔意識(shí)淡薄等多方面因素助長(zhǎng)了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中尋租行為的滋生。具體來講，政府在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施中的尋租表現(xiàn)主要有：一是接受社會(huì)資本方的利益輸送，操縱招標(biāo)過程，放松資格審查門檻，對(duì)社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)行為疏于監(jiān)管;二是政府官員通過職務(wù)便利，將項(xiàng)目承包給同自身有著密切利益聯(lián)系的合作者，并實(shí)行差別化政策;三是政府將核心職能和關(guān)鍵領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目違規(guī)承包給合作者。
政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府尋租行為產(chǎn)生了額外的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治成本，不僅損害了政府權(quán)威、造成了財(cái)政資源浪費(fèi)，還增加了城市治理網(wǎng)絡(luò)的不確定性和不穩(wěn)定性。毋庸置疑，社會(huì)的穩(wěn)定是我們推進(jìn)改革開放和加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的前提，一旦政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府腐敗行為在某一節(jié)點(diǎn)上爆發(fā)，將觸發(fā)城市風(fēng)險(xiǎn)鏈條的連鎖反應(yīng);城市中大規(guī)模群體性事件的出現(xiàn)，將激起整個(gè)社會(huì)的不安和混亂，進(jìn)而嚴(yán)重沖擊政府的合法性。
(三) 虛假政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的泛濫
當(dāng)今我國(guó)仍然存在著對(duì)固有的統(tǒng)治思維和方式的路徑依賴，城市政府面臨著上級(jí)政府的諸多管控與政績(jī)考核壓力。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督和檢查，很多城市官員都不惜浪費(fèi)大量財(cái)力建造“面子工程”和“政績(jī)工程”。
現(xiàn)今，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的發(fā)展形成了一股熱潮，有很多城市不顧自身財(cái)政承受力強(qiáng)行推動(dòng)項(xiàng)目上馬，加劇了項(xiàng)目發(fā)展的泡沫化;更有的城市“新瓶裝舊酒”，將原有的傳統(tǒng)項(xiàng)目暗箱運(yùn)作、變相改造為虛假的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆一針見血地指出，(社會(huì)資本方)“把一個(gè)有點(diǎn)放高利貸的BT項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為‘PPP’，叫了一個(gè)PPP，本質(zhì)還是BT項(xiàng)目，最后政府背更高的利息負(fù)擔(dān)”[6]。這些虛假PPP項(xiàng)目的泛濫，實(shí)際上造成了財(cái)政資源的浪費(fèi)、加劇了城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更間接導(dǎo)致了城市政府對(duì)“土地財(cái)政”路徑的進(jìn)一步依賴，造成了潛在的市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從根本上和長(zhǎng)遠(yuǎn)上說，不利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。
(四) 道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的存在
政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目承擔(dān)的是城市公共服務(wù)遞送的功能，具有顯著的公共產(chǎn)品性質(zhì)，關(guān)乎公共利益的實(shí)現(xiàn);然而，社會(huì)資本的參與又決定了這一公共產(chǎn)品又需要滿足社會(huì)資本方的利益。很明顯，兩大利益的博弈很可能造成極大的道德風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)資本方為追求私利而犧牲公益。此外，由于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，城市政府作為直接監(jiān)管者并不能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取項(xiàng)目信息并施加監(jiān)管，社會(huì)資本方在項(xiàng)目信息掌控上占據(jù)了相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，使其在價(jià)格制定上把握了主動(dòng)權(quán)。社會(huì)資本方為了追求自身利潤(rùn)的最大化隨意抬高項(xiàng)目和服務(wù)價(jià)格，造成了相關(guān)地區(qū)的居民負(fù)擔(dān)加重，由此也產(chǎn)生了逆向選擇的問題。 道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題的存在不僅導(dǎo)致了城市居民的利益、城市政府權(quán)威與合法性的受損，更造成了企業(yè)本身競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的下降。它在危害公共利益的同時(shí)，更造成了市場(chǎng)主體的退化。目前，我國(guó)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目市場(chǎng)并不完善，如何創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境、培育優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)主體是制約政府與社會(huì)資本合作發(fā)展的一大瓶頸。上述兩大問題的存在，對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目市場(chǎng)的向好發(fā)展構(gòu)成了很大威脅。
綜上所述，政府與社會(huì)資本合作作為一種治理模式和融資方式，并不是一劑萬(wàn)能藥，它存在著這樣那樣的問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，不僅國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)此有清晰的認(rèn)識(shí)，從國(guó)際上來看，很多學(xué)者都有論述，如英國(guó)的蒙比特(Monbiot)指出，政府與社會(huì)資本合作是一種“由財(cái)政部委托和指導(dǎo)的……公共欺騙行為和錯(cuò)誤合約”;美國(guó)的布羅姆菲爾德等人(Blommfield et al)則發(fā)現(xiàn)新型的合約采購(gòu)融資協(xié)議要比傳統(tǒng)的融資方式昂貴7.4%;歐洲的格雷夫(Greve)對(duì)法魯木市的政府與社會(huì)資本合作案例進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，這不僅造成了該市市民賦稅的增加，而且加重了地方城市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、造成了市長(zhǎng)的腐敗[7]。由此可見，政府與社會(huì)資本合作存在著一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我們既要正確認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目可能帶來的危害，又要思考如何在我國(guó)的治理情境下有效克服這些弊端。
三、 解決現(xiàn)存突出問題的兩大著力點(diǎn)
(一) 加強(qiáng)府際合作，強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)
1.設(shè)立相應(yīng)的推動(dòng)機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)該建立中央層面的政府與社會(huì)資本合作推動(dòng)機(jī)構(gòu)。目前，雖然財(cái)政部已經(jīng)設(shè)立了政府與社會(huì)資本合作中心，但尚未有中央層面的推動(dòng)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。從國(guó)際上來看，英國(guó)就設(shè)立有PUK(Partnership UK)作為中央層面的政府與社會(huì)資本合作執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加拿大也有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)設(shè)置;這些機(jī)構(gòu)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)在自身治理結(jié)構(gòu)、職能方面日臻完善。我國(guó)需要有自己的中央推動(dòng)機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)的政府與社會(huì)資本合作推廣工作。
中央層面的政府與社會(huì)資本合作推動(dòng)機(jī)構(gòu)的工作主要有三個(gè)維度：第一，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，整合和協(xié)調(diào)中央各部門運(yùn)作，促進(jìn)中央和地方(城市)政府的專業(yè)技能的提高;第二，根據(jù)自身職責(zé)要求，加強(qiáng)和社會(huì)資本方的溝通和交流，在充分聽取和了解企業(yè)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)行困難和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)項(xiàng)目信息的共享;第三，面向社會(huì)公眾，開展政府與社會(huì)資本合作的專項(xiàng)宣傳和推廣，促進(jìn)城市居民對(duì)于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的理解和支持。
同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)著手建立地方層面的政府與社會(huì)資本合作推動(dòng)機(jī)構(gòu)。城市政府與城市居民的聯(lián)系最為緊密，中央層面的推動(dòng)機(jī)構(gòu)雖然可以統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的工作，但是在我國(guó)的復(fù)雜國(guó)情條件下，其執(zhí)行力還難以充分滲透到地方。因而，需要根據(jù)“職責(zé)同構(gòu)”的原則在各個(gè)城市建立具有相應(yīng)職能的機(jī)構(gòu)。從國(guó)際看，這是發(fā)達(dá)國(guó)家政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目得以成功的又一重要經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的重要借鑒。地方層面的政府與社會(huì)資本合作推廣機(jī)構(gòu)的工作維度同上文所述的上級(jí)機(jī)構(gòu)大致相同。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)達(dá)國(guó)家由于其治理情境同我國(guó)存在差異，地方自治的傳統(tǒng)比較悠久，地方與中央的推動(dòng)機(jī)構(gòu)具有較好的互動(dòng)關(guān)系，地方機(jī)構(gòu)也享有較大的自主權(quán)。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完善和政治體制特性，在這一階段仍有必要保證中央層面的政府與社會(huì)資本合作推動(dòng)機(jī)構(gòu)的相對(duì)主導(dǎo)地位;根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以在將來逐漸放開對(duì)地方機(jī)構(gòu)職權(quán)的制約。這一循序漸進(jìn)的發(fā)展路徑與我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程是相一致的。
2.明確主管部門的監(jiān)管職責(zé)。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，這使政府部門間對(duì)管理權(quán)的爭(zhēng)奪日趨激烈;從中央和地方層面看，發(fā)改委和財(cái)政部作為推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的兩個(gè)主要部委，在這方面存在著部門利益競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)改委更多的是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度，擬定重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)及政策;而財(cái)政部的主要職能包括擬定財(cái)稅發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及組織實(shí)施，并承擔(dān)中央各項(xiàng)財(cái)政收支管理的責(zé)任。學(xué)界普遍認(rèn)為，從二者的職責(zé)劃分看，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)重計(jì)劃，財(cái)政部重執(zhí)行。因而，筆者認(rèn)為，在執(zhí)行政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵循這種職責(zé)劃分方式，即國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供穩(wěn)定的政策預(yù)期;財(cái)政部則加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的財(cái)經(jīng)審計(jì)和融資支持。這樣，不僅可以將發(fā)展改革委員會(huì)自覺不自覺承擔(dān)起的微觀管理職能從宏觀管理職能中剝離，使部門間的監(jiān)管職責(zé)更明晰、監(jiān)管活動(dòng)更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更有助于減輕社會(huì)資本方參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。
(二) 加強(qiáng)政府規(guī)制，推進(jìn)依法行政
1.進(jìn)一步完善法律框架，提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。依法治國(guó)為城市善治提供了法律支撐，健全的法律法規(guī)體系能夠?yàn)檎c社會(huì)資本合作項(xiàng)目的運(yùn)作提供全方位的保障。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，西方等發(fā)達(dá)國(guó)家之所以大都能夠在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目上取得成功，完善的政府與社會(huì)資本合作立法無疑是最大的促成因素之一。
第一，持續(xù)完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》。業(yè)已生效的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》雖然為政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的發(fā)展提供了強(qiáng)大保障，但我國(guó)城市治理情境具有多樣性和復(fù)雜性，一部專門法不可能覆蓋政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)方面。同時(shí)還須看到，我國(guó)作為世界上最大的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，政府與社會(huì)資本合作正處于加速發(fā)展階段，衍生出了多種多樣的具體形式。因而，為避免法律條文與實(shí)踐發(fā)展脫節(jié)，持續(xù)完善《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》尤為必要。
第二，規(guī)范、清理地方立法。目前，由于各地政府與社會(huì)資本合作相關(guān)法規(guī)制定時(shí)間較早，很多規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重滯后于當(dāng)今的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r;此外，由于立法工作的疏漏，很多地方法規(guī)在某些方面同國(guó)家立法相抵觸，造成了法律權(quán)威性受損。規(guī)范、清理地方立法，就是要在參照現(xiàn)有的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》的基礎(chǔ)上，對(duì)不合理的地方性法規(guī)予以修改，對(duì)喪失實(shí)際意義的規(guī)定予以刪除，同時(shí)加快清理過時(shí)的地方法規(guī)。 2.進(jìn)一步完善政策框架，加快推動(dòng)示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)推廣。社會(huì)資本方呼喚良好的市場(chǎng)秩序和政策預(yù)期，而現(xiàn)代服務(wù)型政府的重要職能就是實(shí)施有效的政府監(jiān)管、創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)和政策環(huán)境，為此，城市政府應(yīng)該著眼于以下兩個(gè)方面。
第一，明確城市公共服務(wù)項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)范圍。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的推動(dòng)應(yīng)該循序漸進(jìn)，由非核心領(lǐng)域向核心領(lǐng)域靠攏、由經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域向社會(huì)性領(lǐng)域靠攏。在政府與社會(huì)資本合作發(fā)展并不成熟的我國(guó)，城市政府需要明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)可以進(jìn)行承包，并通過政策法規(guī)予以確定。這樣，能夠有效避免政策漏洞帶來的不規(guī)范授權(quán)行為的出現(xiàn)。通過擬定準(zhǔn)入清單，可以限定社會(huì)資本方參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的空間，這不僅有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的平衡，而且可以在一定程度上防止虛假政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的出現(xiàn)。
第二，加快在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)一批示范項(xiàng)目，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并推而廣之。當(dāng)前，一方面，很多城市盲目熱衷于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目;另一方面，很多城市又缺乏經(jīng)驗(yàn)、存在著畏難情緒。樹立一批典型的政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，有利于克服這兩方面的困難。2014年11月底，財(cái)政部在全國(guó)15個(gè)省市確定了總投資1800億元的30個(gè)政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，這無疑是一個(gè)良好開端;但截至目前，大多數(shù)項(xiàng)目并未真正“開花結(jié)果”、進(jìn)入實(shí)際運(yùn)行階段。因此，必須進(jìn)一步加大督導(dǎo)力度，啟動(dòng)相應(yīng)的清理機(jī)制，抓緊推動(dòng)示范項(xiàng)目的落地。此外，還必須在總結(jié)上一批項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快啟動(dòng)下一批的示范項(xiàng)目的遴選和落地，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，這對(duì)于培育優(yōu)秀的市場(chǎng)主體意義重大，也有利于全國(guó)范圍內(nèi)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的發(fā)展。
3.強(qiáng)化信息獲取與溝通能力，提升專業(yè)管理水平。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的事前、事中、事后三個(gè)階段都需要政府的全過程、全方位監(jiān)管，這對(duì)執(zhí)行規(guī)制的政府部門的信息獲取與溝通能力提出了巨大要求。前面提到，社會(huì)資本方存在著道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問題，其根源在于政府與社會(huì)資本方的信息不對(duì)稱。因而，筆者認(rèn)為，一方面，城市政府部門之間應(yīng)該依托本級(jí)的政府與社會(huì)資本合作推動(dòng)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)形成規(guī)范的信息獲取與溝通機(jī)制，充分共享政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目相關(guān)信息;另一方面，城市政府應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化管理人員的專業(yè)技能，使其更好地獲取政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生的問題信息，進(jìn)而促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目監(jiān)管專業(yè)化水平的提升。這有利于防止社會(huì)資本方利用其專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)來逃避政府規(guī)制，可以較為有效地解決信息不對(duì)稱產(chǎn)生的逆向選擇問題。
政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的善治離不開國(guó)家、城市的善治，二者的發(fā)展是相輔相成的。從國(guó)際上看，很多學(xué)者都十分強(qiáng)調(diào)善治對(duì)于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目良好運(yùn)行的重要性。如波維特等人(Bovaird et al)認(rèn)為，沒有“善治”(包含問責(zé)、回應(yīng)、透明、公平和參與)，政府與社會(huì)資本合作難以運(yùn)行;柯本杰和恩瑟銀(Koppenjan and Enserink)認(rèn)為，有著良好治理的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)該建立制度框架和激勵(lì)體制來調(diào)和私人部門參與和公共價(jià)值及長(zhǎng)期的可持續(xù)性;賈馬里(Jamali)則強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)有力的法制和管制體系對(duì)于提供一個(gè)公平和透明的運(yùn)行環(huán)境和指導(dǎo)政策實(shí)行的強(qiáng)勢(shì)管理結(jié)構(gòu)的重要性[8] 。以上針對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府與社會(huì)資本合作發(fā)展中存在的突出問題提出的相應(yīng)對(duì)策是與我國(guó)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程相統(tǒng)一的，我們應(yīng)該推動(dòng)二者協(xié)同發(fā)展。
四、結(jié) 語(yǔ)
斯蒂格利茨曾談到，中國(guó)的城市化是21世紀(jì)對(duì)世界產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的大事件。自十八屆三中全會(huì)以來，我國(guó)的城市治理環(huán)境正發(fā)生著急劇而深刻的變化。伴隨新一輪的城鎮(zhèn)化大潮，作為一種財(cái)政融資機(jī)制和治理模式的政府與社會(huì)資本合作將極大地改變我國(guó)城市化的進(jìn)程。充分和正確認(rèn)識(shí)我國(guó)城市治理視野下的政府與社會(huì)資本合作的現(xiàn)狀與問題，不僅有利于促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目本身的治理，更有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家和城市的善治。
從國(guó)內(nèi)外的城市治理現(xiàn)狀看，靠政府主導(dǎo)一切的治理模式已經(jīng)越來越難以解決城市發(fā)展中叢生的新問題了，而惹人注目的是，政府與社會(huì)資本合作基本解決了政府主導(dǎo)下公共服務(wù)遞送質(zhì)量堪憂與效率低下的弊病;充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，極大提高了公共服務(wù)供給的有效性;很好體現(xiàn)了合作治理過程的參與性與多元性?？梢哉f，它展現(xiàn)出了巨大的優(yōu)越性和生命力，是城市公共服務(wù)遞送領(lǐng)域中的一大機(jī)制創(chuàng)新。特別是當(dāng)我們將其置于更為廣闊的治理視閾中來考察時(shí)，它又煥發(fā)出了更為迷人的、更為光明、更為廣闊的發(fā)展前景。
但我們還必須看到，無論在理論還是實(shí)踐層面，我國(guó)的政府與社會(huì)資本合作同發(fā)達(dá)國(guó)家都有著比較大的差距，甚至在很多方面要落后于同為新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家。因此，我國(guó)政府與社會(huì)資本合作的發(fā)展可謂是任重道遠(yuǎn)，在深度和廣度上都亟待推進(jìn)和拓寬。為此，中國(guó)必須十分注意借鑒和吸取其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并緊密結(jié)合城市治理環(huán)境的新變化和新條件，從制度層面進(jìn)一步加強(qiáng)政府規(guī)制和府際合作，通過科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)、合理配置政府職能、強(qiáng)化依法行政來理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作向前發(fā)展。
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