試論我國自然保護區(qū)立法(2)

　　四、我國自然保護區(qū)法律完善的對策
　?。ㄒ唬┲贫ńy(tǒng)一的《自然保護區(qū)法》
　　要完善我國自然保護區(qū)法治建設(shè)，首先必須健全自然保護區(qū)法律體系。健全自然保護區(qū)法律體系的關(guān)鍵一環(huán)就是在《自然保護區(qū)條例》的基礎(chǔ)上，以貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，建立自然保護區(qū)的長效發(fā)展機制，保護我國的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，維護國家的生態(tài)安全為基本原則來制定《自然保護區(qū)法》，使自然保護區(qū)的法律地位從目前的行政法規(guī)上升到法律層面。使之能與其他相關(guān)環(huán)境法律相協(xié)調(diào)，發(fā)揮好自然保護區(qū)基本法的作用。以保護區(qū)基本法的形式確立保護區(qū)的基本原則，管理體制、資金投入體制、資源保護和利用等基本制度。同時，針對不同的國家級自然保護區(qū)，開展“一區(qū)一法”立法工作，增強保護區(qū)工作的針對性和可操作性，使得自然保護的各項法律法規(guī)形成科學(xué)完善的體系。
　?。ǘ┐_立可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想
　　我國已經(jīng)確立了可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，包括自然保護區(qū)管理在內(nèi)的各項工作均應(yīng)以其為指導(dǎo)。在我國現(xiàn)有自然保護區(qū)管理的相關(guān)立法中應(yīng)改變“嚴(yán)格管理”的立法思路，確立“保護與利用相結(jié)合”的可持續(xù)發(fā)展的思路，體現(xiàn)自然保護區(qū)的多元目標(biāo)和最終價值追求。同時，相關(guān)配套行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整，使整個自然保護區(qū)法律體系的指導(dǎo)思想從“嚴(yán)格保護”的立法思路調(diào)整到“可持續(xù)發(fā)展”的立法思路上來。
　?。ㄈ┩晟谱匀槐Ｗo區(qū)的管理體制
　　我國采用的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。自然保護區(qū)具有兩個方面的特性：一是公共屬性；二是環(huán)境資源的生態(tài)屬性。因此，在自然保護區(qū)立法中既要充分考慮我國現(xiàn)行的管理體制，又要考慮自然保護區(qū)的環(huán)境資源的特性。在設(shè)置管理機構(gòu)及其權(quán)限時要注意考慮強化綜合管理部門權(quán)限的問題同時也要加強與分部門管理權(quán)限相協(xié)調(diào)，這樣才能避免制度設(shè)計缺陷造成的矛盾?？梢詮囊韵聝蓚€方面入手：第一，明確環(huán)境監(jiān)管部門在管理體制中的地位，理順同其他相關(guān)部門的關(guān)系，明確“綜合管理”的內(nèi)涵。環(huán)保部門對自然保護區(qū)綜合管理兩大重要職責(zé)：一是對其他主管部門監(jiān)督，二是協(xié)調(diào)各分部門利益。因此，賦予環(huán)保部門相應(yīng)的權(quán)力就是解決問題的關(guān)鍵。具體來說在設(shè)計制度時可以在環(huán)保部門建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)，建立跨行政區(qū)劃的自然保護區(qū)協(xié)調(diào)機制，打破部門界限、行政區(qū)劃界限，使管理機構(gòu)在保護區(qū)范圍內(nèi)獲得統(tǒng)一的管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，使其保護職能與生態(tài)系統(tǒng)的整體性相符合。通過將國家級保護區(qū)的經(jīng)費納入中央的預(yù)算并，并由統(tǒng)一的管理部門?？顡芸畹却胧┤趸Ｗo區(qū)對地方政府的依賴，進而增強其管理權(quán)限和獨立性，最終實現(xiàn)強化環(huán)保部門的綜合管理職能。第二，明確管理機構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)和權(quán)限，目前自然保護區(qū)管理機構(gòu)兼具行政執(zhí)法、管理、經(jīng)營等多種職能，是一個同時具有行政、事業(yè)、企業(yè)等多職能的特別機構(gòu)。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)以立法的方式剝離保護區(qū)管理機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)，明確其行政執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)。
　?。ㄋ模┩晟谱匀槐Ｗo區(qū)管理法律制度
　　1.完善自然保護區(qū)土地管理機制。土地管理是建立、管理自然保護區(qū)的首要問題。而我國自然保護區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀表明我國確立具體的自然保護區(qū)土地權(quán)屬處理機制已經(jīng)勢在必行。自然保護區(qū)土地權(quán)屬處理機制的建立可以在立法層面上得到解決，除了完善補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)和損失賠償標(biāo)準(zhǔn)外，最為重要是的要引入管理協(xié)議制度。管理協(xié)議制度既可以使自然保護區(qū)管理機構(gòu)對無法獲得土地權(quán)利的區(qū)域獲得管理權(quán)限，對自然保護區(qū)進行有效的管理，同時又能協(xié)調(diào)自然保護區(qū)與周邊居民的利益沖突。
　　2.自然保護區(qū)的籌融資渠道和資金保障機制。自然保護區(qū)的資金問題是制約自然保護區(qū)發(fā)展的突出問題，我國目前自然保護區(qū)的資金投入總量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀與我國的法律、法規(guī)不健全有著密切的聯(lián)系。在建立資金保障機制時必須以法律的形式明確中央和地方的資金投入比例及對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的特殊扶持政策。自然保護區(qū)的建設(shè)不僅僅是政府的問題，同時也是公眾的問題。所以應(yīng)以法定的方式明確政府投入和非政府投入的籌資渠道、方式、使用的范疇、監(jiān)督程序和違法責(zé)任，把自然保護區(qū)的資金保障機制納入法制化的軌道，這樣才能從根本上解決這個重要的問題。
　　3.建立和完善公眾參與機制。我國的現(xiàn)行環(huán)境立法中只規(guī)定了單位和個人檢舉權(quán)、控告權(quán)，而且此類規(guī)定都過于抽象，缺乏具體的實施和監(jiān)管機構(gòu)、程序、救濟途徑和法律責(zé)任。通過建立具體的、可操作的自然保護區(qū)公眾參與機制，能有效提高公民參與保護區(qū)管理的法律意識，有利于促進執(zhí)法工作，能使社會效益和環(huán)境效益更好的統(tǒng)一。在自然保護區(qū)的管理方面，我們應(yīng)該借鑒國外的自然保護區(qū)社區(qū)共管的先進經(jīng)驗經(jīng)驗，在我國實行合作共管，最大限度的發(fā)揮社區(qū)及其居民的力量促進自然保護區(qū)的建設(shè)。