試論我國環(huán)境行政公益訴訟之路探析
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宮金萍 饒剛1由 分享
論文摘要 環(huán)境行政公益訴訟與行政法和環(huán)境保護(hù)法的關(guān)系最密切，關(guān)于具體的訴訟制度，主要規(guī)定在行政訴訟法以及最高人民法院發(fā)布的相關(guān)司法解釋中。盡管學(xué)界對環(huán)境行政公益訴訟的呼聲高漲，但它的實(shí)現(xiàn)卻面臨著重重羈絆，如何開辟一條環(huán)境行政公益訴訟的康莊大道是本文的立足點(diǎn)。
論文關(guān)鍵詞 環(huán)境行政公益訴訟 原告起訴資格 環(huán)保組織
一、環(huán)境行政公益訴訟案例回顧與評說
2001年10月東南大學(xué)兩位教師因南京市規(guī)劃局在對紫金山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可中未依法行政，以觀景臺(tái)的建設(shè)“破壞了其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅”為由，向南京市中級人民法院提起行政訴訟，后被裁定不屬于受案范圍被駁回起訴。在強(qiáng)大的輿論壓力下，相關(guān)部門最終停止修建觀景臺(tái)，這是一起典型的行政行為侵犯環(huán)境公益的案例豍。2004年3月川化二分廠排出的污水中氨氮大量超標(biāo)、2004年5月仁壽縣東方紅紙業(yè)公司的違規(guī)偷排導(dǎo)致沱江短時(shí)間內(nèi)的兩次重大污染事故，慘痛教訓(xùn)的背后彰顯了當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對污染企業(yè)監(jiān)管的懈怠和變相的放縱。
諸如此類的案件還在內(nèi)蒙古、黑龍江（松花江水污染事件）等多地發(fā)生，然而由于我國法律缺乏相關(guān)規(guī)定或者即使有相關(guān)規(guī)定也不能適應(yīng)環(huán)境糾紛的特點(diǎn)，許多案件因“原告不符合起訴主體資格”或者因“案件不屬于法院的受案范圍”被拒之門外，受害人無法得到及時(shí)的救濟(jì)，法律的尊嚴(yán)也面臨挑戰(zhàn)。
我國在立法上缺少對環(huán)境行政公益訴訟的明確規(guī)定，導(dǎo)致法院在接觸這類案件時(shí)大多持一種極為保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度。進(jìn)行環(huán)境公益訴訟已迫在眉睫。在應(yīng)對困境前，我們要仔細(xì)分析阻礙環(huán)境公益訴訟推進(jìn)的因素。
二、環(huán)境行政公益訴訟面臨的主要障礙
環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行為對環(huán)境與生態(tài)資源等公共環(huán)境權(quán)益造成損害或有損害之虞時(shí)，法院受理無直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起的訴訟，審查并作出裁判的一種訴訟活動(dòng)。反思開篇案例，環(huán)境公益訴訟面對的障礙很多，但主要障礙表現(xiàn)在兩個(gè)方面。
?。ㄒ唬┰嬖V訟資格的局限
現(xiàn)行的行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定有：第2條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”盡管本條規(guī)定了三類主體享有行政訴權(quán)，但是在具體操作上由于范圍的不具體不利于實(shí)現(xiàn)，也容易形成濫訴的局面，增加司法負(fù)擔(dān)。第24條“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”雖然規(guī)定了原告的三種不同形式，但范圍過于狹窄，同時(shí)將相鄰權(quán)人、復(fù)議決定中的利害關(guān)系人及與撤銷或變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人等成員排除在外。所以最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》進(jìn)行了補(bǔ)充，該解釋第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。盡管這一司法解釋將原告訴訟資格從“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的上述其他社會(huì)成員，但是仍堅(jiān)持“受行政行為直接影響的行政相對人才是原告”的標(biāo)準(zhǔn)。意味著非直接利害關(guān)系人是無法作為訴訟主體的，忽視了環(huán)境公益的存在，也將環(huán)境行政公益訴訟擠向了司法真空地帶。當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件或遭遇生態(tài)環(huán)境破壞時(shí)，非直接利害關(guān)系人只能等著自己的權(quán)利受到侵害后以受害者的身份對侵權(quán)者提起民事訴訟，或者將自己作為環(huán)境公益事業(yè)的局外人，看著環(huán)境公共利益遭受行政機(jī)關(guān)的踐踏而無動(dòng)于衷。
?。ǘ┦馨阜秶木窒?br/> 我國行政訴訟法通過第2條、第11條和第12條對行政訴訟的范圍分別進(jìn)行了總體劃定、正面列舉和反面排除，如將抽象行政行為、國家行為、內(nèi)部行政行為等排除在外。此外，最高人民法院的司法解釋還增加了其他的排除類型，如調(diào)解和仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理等行為。雖然增強(qiáng)了法律的可操作性，但是卻不利于環(huán)境公益的保護(hù)，如某一抽象行政行為對環(huán)境公益的損害程度較之具體行政行為可能更加嚴(yán)重。另外，將對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為排除在外，也就意味著法院無權(quán)受理尚未發(fā)生實(shí)際損害卻充滿損害危險(xiǎn)的案件，而環(huán)境損害案件并不都是直接的現(xiàn)實(shí)損害，大多帶有隱蔽性和潛伏性。行政訴訟法本身對受案范圍規(guī)定得過窄，直接限制了作為客觀訴訟的環(huán)境行政公益訴訟制度的存在。
在我國，環(huán)境公益訴訟的原告之資格已經(jīng)急待重新審視和界定，為此，立足于現(xiàn)實(shí)國情，并借鑒西方國家的立法經(jīng)驗(yàn)，將原告資格適度放寬，采納“與自己無法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是我們的大膽嘗試。
論文關(guān)鍵詞 環(huán)境行政公益訴訟 原告起訴資格 環(huán)保組織
一、環(huán)境行政公益訴訟案例回顧與評說
2001年10月東南大學(xué)兩位教師因南京市規(guī)劃局在對紫金山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可中未依法行政，以觀景臺(tái)的建設(shè)“破壞了其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅”為由，向南京市中級人民法院提起行政訴訟，后被裁定不屬于受案范圍被駁回起訴。在強(qiáng)大的輿論壓力下，相關(guān)部門最終停止修建觀景臺(tái)，這是一起典型的行政行為侵犯環(huán)境公益的案例豍。2004年3月川化二分廠排出的污水中氨氮大量超標(biāo)、2004年5月仁壽縣東方紅紙業(yè)公司的違規(guī)偷排導(dǎo)致沱江短時(shí)間內(nèi)的兩次重大污染事故，慘痛教訓(xùn)的背后彰顯了當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對污染企業(yè)監(jiān)管的懈怠和變相的放縱。
諸如此類的案件還在內(nèi)蒙古、黑龍江（松花江水污染事件）等多地發(fā)生，然而由于我國法律缺乏相關(guān)規(guī)定或者即使有相關(guān)規(guī)定也不能適應(yīng)環(huán)境糾紛的特點(diǎn)，許多案件因“原告不符合起訴主體資格”或者因“案件不屬于法院的受案范圍”被拒之門外，受害人無法得到及時(shí)的救濟(jì)，法律的尊嚴(yán)也面臨挑戰(zhàn)。
我國在立法上缺少對環(huán)境行政公益訴訟的明確規(guī)定，導(dǎo)致法院在接觸這類案件時(shí)大多持一種極為保守、謹(jǐn)慎的態(tài)度。進(jìn)行環(huán)境公益訴訟已迫在眉睫。在應(yīng)對困境前，我們要仔細(xì)分析阻礙環(huán)境公益訴訟推進(jìn)的因素。
二、環(huán)境行政公益訴訟面臨的主要障礙
環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行為對環(huán)境與生態(tài)資源等公共環(huán)境權(quán)益造成損害或有損害之虞時(shí)，法院受理無直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起的訴訟，審查并作出裁判的一種訴訟活動(dòng)。反思開篇案例，環(huán)境公益訴訟面對的障礙很多，但主要障礙表現(xiàn)在兩個(gè)方面。
?。ㄒ唬┰嬖V訟資格的局限
現(xiàn)行的行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定有：第2條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”盡管本條規(guī)定了三類主體享有行政訴權(quán)，但是在具體操作上由于范圍的不具體不利于實(shí)現(xiàn)，也容易形成濫訴的局面，增加司法負(fù)擔(dān)。第24條“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”雖然規(guī)定了原告的三種不同形式，但范圍過于狹窄，同時(shí)將相鄰權(quán)人、復(fù)議決定中的利害關(guān)系人及與撤銷或變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人等成員排除在外。所以最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》進(jìn)行了補(bǔ)充，該解釋第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。盡管這一司法解釋將原告訴訟資格從“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的上述其他社會(huì)成員，但是仍堅(jiān)持“受行政行為直接影響的行政相對人才是原告”的標(biāo)準(zhǔn)。意味著非直接利害關(guān)系人是無法作為訴訟主體的，忽視了環(huán)境公益的存在，也將環(huán)境行政公益訴訟擠向了司法真空地帶。當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件或遭遇生態(tài)環(huán)境破壞時(shí)，非直接利害關(guān)系人只能等著自己的權(quán)利受到侵害后以受害者的身份對侵權(quán)者提起民事訴訟，或者將自己作為環(huán)境公益事業(yè)的局外人，看著環(huán)境公共利益遭受行政機(jī)關(guān)的踐踏而無動(dòng)于衷。
?。ǘ┦馨阜秶木窒?br/> 我國行政訴訟法通過第2條、第11條和第12條對行政訴訟的范圍分別進(jìn)行了總體劃定、正面列舉和反面排除，如將抽象行政行為、國家行為、內(nèi)部行政行為等排除在外。此外，最高人民法院的司法解釋還增加了其他的排除類型，如調(diào)解和仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理等行為。雖然增強(qiáng)了法律的可操作性，但是卻不利于環(huán)境公益的保護(hù)，如某一抽象行政行為對環(huán)境公益的損害程度較之具體行政行為可能更加嚴(yán)重。另外，將對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為排除在外，也就意味著法院無權(quán)受理尚未發(fā)生實(shí)際損害卻充滿損害危險(xiǎn)的案件，而環(huán)境損害案件并不都是直接的現(xiàn)實(shí)損害，大多帶有隱蔽性和潛伏性。行政訴訟法本身對受案范圍規(guī)定得過窄，直接限制了作為客觀訴訟的環(huán)境行政公益訴訟制度的存在。
在我國，環(huán)境公益訴訟的原告之資格已經(jīng)急待重新審視和界定，為此，立足于現(xiàn)實(shí)國情，并借鑒西方國家的立法經(jīng)驗(yàn)，將原告資格適度放寬，采納“與自己無法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是我們的大膽嘗試。