區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度探析
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鄭翔 徐小飛1由 分享
摘要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖突嚴(yán)重制約了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，制定和完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度具有重要意義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的建構(gòu)要以建立區(qū)域橫向合作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度體系的構(gòu)成主要包括區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)法律制度和區(qū)域橫向合作市場(chǎng)培育法律制度。
關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；橫向合作；法律制度
改革開(kāi)放30年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的歷程，基本上經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展、再到統(tǒng)籌發(fā)展的三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大推進(jìn)，取得了舉世矚目的巨大成就，造就了帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和增長(zhǎng)極，促進(jìn)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，增強(qiáng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但不能否認(rèn)，同時(shí)也存在著一些失誤和問(wèn)題，問(wèn)題之一是其區(qū)域橫向合作不充分不協(xié)調(diào)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)、原材料大戰(zhàn)、價(jià)格大戰(zhàn)等就是其典型表現(xiàn)，最明顯的例子就是自20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)已爆發(fā)的兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。2001年，四川、陜西、甘肅、青海、寧夏等省區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率都達(dá)到了9．0％以上；2005年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平均增速在l2％以上，超過(guò)全國(guó)9．9％的平均水平。可就在西部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的情況下，東西部差距卻仍然在不斷地?cái)U(kuò)大。西部地區(qū)的GDP總量仍然很低，2007年西部12個(gè)省區(qū)GDP的總和不到4萬(wàn)億，占全國(guó)GDP的17％左右；而東部地區(qū)超過(guò)2萬(wàn)億元的省份就有3個(gè)。6年間，東西部人均GDP差距由6430元擴(kuò)大到13230元，增加了1倍多。到2007年?yáng)|部地區(qū)人均GDP達(dá)到了西部的2．2倍。從法律制度角度來(lái)看，建立完善的促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要措施之一。
一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的概念及作用
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是國(guó)家立足于區(qū)域自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，在區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在互補(bǔ)性的基礎(chǔ)上，為了縮小區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共同繁榮進(jìn)步而制定的一系列規(guī)范性文件的總稱。由于自然、歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，全國(guó)各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在著不平衡和互補(bǔ)性。國(guó)家從行使管理職能出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)來(lái)促進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，這就產(chǎn)生了區(qū)域橫向合作法律制度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展和完善區(qū)域橫向合作法律制度十分必要。區(qū)域橫向合作法律制度能夠有效規(guī)范和保障區(qū)域合作的順利實(shí)施，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互通有無(wú)和互利雙贏，鞏固國(guó)家的團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，是我國(guó)社會(huì)主義法律制度體系的重要內(nèi)容。區(qū)域橫向合作法律制度起源于國(guó)家組織的對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作。20世紀(jì)50年代至60年代，國(guó)家提出“城鄉(xiāng)互助，內(nèi)外交流”的政策，組織地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，主要是有計(jì)劃地組織全國(guó)的商品流通和尋求商品供求平衡。1979年以后，區(qū)域橫向合作法律制度開(kāi)始萌芽，主要表現(xiàn)為國(guó)家調(diào)整了對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作的相關(guān)法律法規(guī)。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》，2001年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施實(shí)施意見(jiàn)的通知》，這兩個(gè)法律文件對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的橫向協(xié)作制度做了全面闡述：在西部大開(kāi)發(fā)中一定要堅(jiān)定不移地進(jìn)行地區(qū)協(xié)作和對(duì)口支援；在防止重復(fù)建設(shè)和禁止轉(zhuǎn)移落后技術(shù)與環(huán)境污染的前提下，在投資、財(cái)政、稅收、信貸、經(jīng)貿(mào)、工商、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)等方面采取積極有效措施，支持東部、中部企業(yè)到西部地區(qū)以投資建廠、參加入股、收購(gòu)兼并、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行合作；在中央和地方政府的指導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)各方面力量加強(qiáng)東西對(duì)口支援，進(jìn)一步加大對(duì)西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的支援力度，繼續(xù)推進(jìn)“興邊富民”行動(dòng)；圍繞西部開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，發(fā)展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2006年3月，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制、健全合作機(jī)制、健全互助機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2006年lO月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出：鼓勵(lì)東部地區(qū)帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)的對(duì)口援助，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為紐帶、企業(yè)為主體、項(xiàng)目為載體的互惠互利機(jī)制。目前，區(qū)域橫向合作法律制度的建設(shè)已經(jīng)到了需要取得突破性進(jìn)展的關(guān)鍵時(shí)刻。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的建構(gòu)要以塑造區(qū)域橫向合作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)，這就決定了該法律制度的構(gòu)建需要尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位和行使國(guó)家的宏觀調(diào)控職能，統(tǒng)籌兼顧決不偏廢。尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位就要大力培育市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域間統(tǒng)一的資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)等，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的主體作用。行使國(guó)家的宏觀調(diào)控職能就要在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用。
建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的目的是對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，主要實(shí)現(xiàn)以下功能：一是綜合規(guī)劃功能，即運(yùn)用法律手段促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性發(fā)展，重組產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化；二是鼓勵(lì)引導(dǎo)功能，通過(guò)立法明確培育區(qū)域間統(tǒng)一市場(chǎng)的各種鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)資本、人力和技術(shù)資源在區(qū)域間合理流動(dòng)；三是限制和預(yù)防功能，防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展中的短期行為，有效解決特殊區(qū)域、特殊文化背景下的保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題；限制區(qū)域間爭(zhēng)奪資源、重復(fù)建設(shè)等行為，減少政府政策的隨意性，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在法律制度安排的引導(dǎo)下有效地推進(jìn)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度不僅要有效地防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，更要為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和形成區(qū)域問(wèn)統(tǒng)一生產(chǎn)要素市場(chǎng)提供有力的法律保障。區(qū)域協(xié)作法律制度的立法目標(biāo)，決定了該法律制度的創(chuàng)建要從區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)法律制度和市場(chǎng)培育法律制度兩方面人手。
二、區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)法律制度
我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)主要表現(xiàn)為兩種類型：一是落后區(qū)域，這一類地區(qū)主要是由內(nèi)部條件如自然條件惡劣、資源匱乏、資金短缺、技術(shù)落后造成的；二是蕭條區(qū)域，這一類地區(qū)主要是因?yàn)閰^(qū)域所面臨的外部條件發(fā)生了重大變化，其原有的產(chǎn)業(yè)特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已相對(duì)落后和衰退，而新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)又未建立和壯大起來(lái)，從而導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入蕭條的境地。按“地區(qū)生產(chǎn)總值”考察：東部10省(市)在全國(guó)總量中所占份額過(guò)半，按近年(1998—2002)的份額變動(dòng)分析，所占份額正以年均0．15個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)提高；中部6省的份額占1／5左右，且以年均0．13個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降；西部12個(gè)省(市、自治區(qū))所占份額不足1／5，以前下降幅度較大，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，年均下降幅度已縮小到0．117個(gè)百分點(diǎn)；東北三省地區(qū)生產(chǎn)總值所占份額不足1／10。按工業(yè)總產(chǎn)值分析，東部10省(市)在全國(guó)所占份額達(dá)2／3，且以年均0．186個(gè)百分點(diǎn)的幅度持續(xù)提升；中部6個(gè)省占全國(guó)總量的份額近1／7，且以年均0．167個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降；西部l2省(市、區(qū))占總量的份額1／10強(qiáng)，且以年均0．129個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降_3J。整體來(lái)看，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)矛盾還較多，利益分配不夠合理，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)非均衡發(fā)展，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。
當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩級(jí)調(diào)控機(jī)制并不完善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理仍然存在一些問(wèn)題，區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)制度存在缺陷與不足，突出表現(xiàn)為兩方面：一方面是區(qū)域協(xié)調(diào)能力較弱，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制乏力，難以對(duì)地方政府形成有效約束，地方保護(hù)主義盛行，區(qū)域市場(chǎng)分割嚴(yán)重；另一方面，區(qū)域橫向合作法律制度立法層次低、程序性規(guī)定不完善、基本實(shí)體制度缺失，如關(guān)于規(guī)范區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)際協(xié)作方面的規(guī)定，目前僅見(jiàn)于國(guó)務(wù)院在1986年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的決定》等零星的文件，大多數(shù)區(qū)際關(guān)系的協(xié)調(diào)仍然處于無(wú)法可依的狀態(tài)。因此，構(gòu)建區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)機(jī)制法律制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)機(jī)制法律制度主要是指政府協(xié)作法律制度、區(qū)域合作市場(chǎng)中介組織參與法律制度等。這部分法律制度主要是在政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府在區(qū)域橫向合作活動(dòng)中的協(xié)調(diào)仲裁職能?？s小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的主體，可以由地方政府、社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，但中央政府居于主導(dǎo)地位l4J。從某種意義上講，由于利益分配的矛盾和沖突(主要指中央和地方之間的利益，地方和企業(yè)之間的利益)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)控，始終體現(xiàn)著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)干預(yù)，或者說(shuō)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是以政府特別是中央政府為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用政策、法律等多種手段縮小地區(qū)差距。政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)程中，要明確自身的角色定位，逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、從審批型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府、從高成本型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝市驼?、從傳統(tǒng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型政府。為了協(xié)調(diào)地區(qū)的發(fā)展，保證區(qū)域橫向合作計(jì)劃的有效實(shí)施，可以考慮成立全國(guó)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)專業(yè)職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。全國(guó)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門(mén)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家組成，其主要職責(zé)是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出戰(zhàn)略性、方向性的指導(dǎo)意見(jiàn)，并協(xié)助解決與相關(guān)部門(mén)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)事宜。學(xué)者張可云認(rèn)為：“這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下。負(fù)責(zé)人的級(jí)別只有足夠地高，才能發(fā)揮這個(gè)機(jī)構(gòu)的作用。”
區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)專業(yè)職能機(jī)構(gòu)可由地方政府根據(jù)具體需要共同建立，具體解決區(qū)域橫向合作中產(chǎn)生的專門(mén)問(wèn)題。同時(shí)為發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會(huì)力量的作用，應(yīng)鼓勵(lì)建立區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織應(yīng)由區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)自愿參與，代表區(qū)域內(nèi)企業(yè)的共同利益，反映企業(yè)的共同要求和愿望，溝通政府與企業(yè)的聯(lián)系，加強(qiáng)行業(yè)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，搞好區(qū)域內(nèi)企業(yè)的自身管理，促進(jìn)區(qū)域性各類企業(yè)的共同發(fā)展。同時(shí)，在立法中明確促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作的各類主體的法律地位、權(quán)利義務(wù)職責(zé)和相應(yīng)法律責(zé)任。
三、區(qū)域橫向合作市場(chǎng)培育法律制度
區(qū)域橫向合作市場(chǎng)培育法律制度可分為區(qū)域間統(tǒng)一資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)培育等法律制度。國(guó)家應(yīng)利用財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)建立區(qū)域性資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)，促進(jìn)各種勞動(dòng)要素在區(qū)域間市場(chǎng)自由流動(dòng)。
首先，在全球性金融危機(jī)的背景下，完善我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作發(fā)展的金融法律制度更具有緊迫性。政府應(yīng)提高金融宏觀調(diào)控的預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性和靈活性，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展中，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控金融工具的重要作用，積極實(shí)施區(qū)域信貸向中西部?jī)A斜的政策和區(qū)域性優(yōu)惠利率政策。政府應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性金融資本的監(jiān)管，并采取傾斜政策，降低經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的條件，適當(dāng)增加區(qū)域性商業(yè)銀行的數(shù)量和規(guī)模，支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)所需要的投資項(xiàng)目以及信貸融資。政府應(yīng)利用市場(chǎng)力量規(guī)范發(fā)展金融機(jī)構(gòu)，建立完善區(qū)域間多元化的金融機(jī)構(gòu)體系，幫助區(qū)域內(nèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)異地融資。采用的形式可以是組建區(qū)域發(fā)展銀行，也可以是組建適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的地區(qū)性單元制商業(yè)銀行等等。而且要加快區(qū)域性資本市場(chǎng)中心的培育與發(fā)展。在條件成熟的區(qū)域培育發(fā)展區(qū)域性證券市場(chǎng)，形成多層次、開(kāi)放性的金融市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。
其次，政府通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立區(qū)域性人才市場(chǎng)，完善促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)就業(yè)工作中的重大問(wèn)題。鼓勵(lì)人才在區(qū)域間合理流動(dòng)，地方政府應(yīng)該對(duì)流動(dòng)人才的戶籍遷移、社會(huì)保障、子女的入學(xué)入托等問(wèn)題給予當(dāng)?shù)鼐用裢瑯哟觥?br/> 最后，政府可以采取適當(dāng)優(yōu)惠扶持鼓勵(lì)建立區(qū)域內(nèi)技術(shù)市場(chǎng)，完善持續(xù)激勵(lì)自主創(chuàng)新和創(chuàng)新成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化、體現(xiàn)技術(shù)參與收益分配的制度，加大鼓勵(lì)區(qū)域間技術(shù)服務(wù)優(yōu)惠政策的力度，對(duì)科技中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展區(qū)域間技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)給予稅收扶持；加強(qiáng)區(qū)域技術(shù)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高技術(shù)市場(chǎng)公共服務(wù)能力，大力推進(jìn)技術(shù)市場(chǎng)的信息化建設(shè)，結(jié)合國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)，建立面向社會(huì)、輻射全國(guó)的技術(shù)交易服務(wù)平臺(tái)，支持區(qū)域性技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。
關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；橫向合作；法律制度
改革開(kāi)放30年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的歷程，基本上經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展、再到統(tǒng)籌發(fā)展的三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大推進(jìn)，取得了舉世矚目的巨大成就，造就了帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和增長(zhǎng)極，促進(jìn)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，增強(qiáng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但不能否認(rèn)，同時(shí)也存在著一些失誤和問(wèn)題，問(wèn)題之一是其區(qū)域橫向合作不充分不協(xié)調(diào)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)、原材料大戰(zhàn)、價(jià)格大戰(zhàn)等就是其典型表現(xiàn)，最明顯的例子就是自20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)已爆發(fā)的兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。2001年，四川、陜西、甘肅、青海、寧夏等省區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率都達(dá)到了9．0％以上；2005年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平均增速在l2％以上，超過(guò)全國(guó)9．9％的平均水平。可就在西部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的情況下，東西部差距卻仍然在不斷地?cái)U(kuò)大。西部地區(qū)的GDP總量仍然很低，2007年西部12個(gè)省區(qū)GDP的總和不到4萬(wàn)億，占全國(guó)GDP的17％左右；而東部地區(qū)超過(guò)2萬(wàn)億元的省份就有3個(gè)。6年間，東西部人均GDP差距由6430元擴(kuò)大到13230元，增加了1倍多。到2007年?yáng)|部地區(qū)人均GDP達(dá)到了西部的2．2倍。從法律制度角度來(lái)看，建立完善的促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要措施之一。
一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的概念及作用
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是國(guó)家立足于區(qū)域自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，在區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在互補(bǔ)性的基礎(chǔ)上，為了縮小區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共同繁榮進(jìn)步而制定的一系列規(guī)范性文件的總稱。由于自然、歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，全國(guó)各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在著不平衡和互補(bǔ)性。國(guó)家從行使管理職能出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)來(lái)促進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，這就產(chǎn)生了區(qū)域橫向合作法律制度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展和完善區(qū)域橫向合作法律制度十分必要。區(qū)域橫向合作法律制度能夠有效規(guī)范和保障區(qū)域合作的順利實(shí)施，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互通有無(wú)和互利雙贏，鞏固國(guó)家的團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，是我國(guó)社會(huì)主義法律制度體系的重要內(nèi)容。區(qū)域橫向合作法律制度起源于國(guó)家組織的對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作。20世紀(jì)50年代至60年代，國(guó)家提出“城鄉(xiāng)互助，內(nèi)外交流”的政策，組織地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，主要是有計(jì)劃地組織全國(guó)的商品流通和尋求商品供求平衡。1979年以后，區(qū)域橫向合作法律制度開(kāi)始萌芽，主要表現(xiàn)為國(guó)家調(diào)整了對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作的相關(guān)法律法規(guī)。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》，2001年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施實(shí)施意見(jiàn)的通知》，這兩個(gè)法律文件對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的橫向協(xié)作制度做了全面闡述：在西部大開(kāi)發(fā)中一定要堅(jiān)定不移地進(jìn)行地區(qū)協(xié)作和對(duì)口支援；在防止重復(fù)建設(shè)和禁止轉(zhuǎn)移落后技術(shù)與環(huán)境污染的前提下，在投資、財(cái)政、稅收、信貸、經(jīng)貿(mào)、工商、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)等方面采取積極有效措施，支持東部、中部企業(yè)到西部地區(qū)以投資建廠、參加入股、收購(gòu)兼并、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行合作；在中央和地方政府的指導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)各方面力量加強(qiáng)東西對(duì)口支援，進(jìn)一步加大對(duì)西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的支援力度，繼續(xù)推進(jìn)“興邊富民”行動(dòng)；圍繞西部開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，發(fā)展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2006年3月，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制、健全合作機(jī)制、健全互助機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2006年lO月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出：鼓勵(lì)東部地區(qū)帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)的對(duì)口援助，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為紐帶、企業(yè)為主體、項(xiàng)目為載體的互惠互利機(jī)制。目前，區(qū)域橫向合作法律制度的建設(shè)已經(jīng)到了需要取得突破性進(jìn)展的關(guān)鍵時(shí)刻。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的建構(gòu)要以塑造區(qū)域橫向合作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)，這就決定了該法律制度的構(gòu)建需要尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位和行使國(guó)家的宏觀調(diào)控職能，統(tǒng)籌兼顧決不偏廢。尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位就要大力培育市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域間統(tǒng)一的資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)等，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的主體作用。行使國(guó)家的宏觀調(diào)控職能就要在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用。
建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度的目的是對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，主要實(shí)現(xiàn)以下功能：一是綜合規(guī)劃功能，即運(yùn)用法律手段促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性發(fā)展，重組產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化；二是鼓勵(lì)引導(dǎo)功能，通過(guò)立法明確培育區(qū)域間統(tǒng)一市場(chǎng)的各種鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)資本、人力和技術(shù)資源在區(qū)域間合理流動(dòng)；三是限制和預(yù)防功能，防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展中的短期行為，有效解決特殊區(qū)域、特殊文化背景下的保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題；限制區(qū)域間爭(zhēng)奪資源、重復(fù)建設(shè)等行為，減少政府政策的隨意性，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在法律制度安排的引導(dǎo)下有效地推進(jìn)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作法律制度不僅要有效地防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，更要為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和形成區(qū)域問(wèn)統(tǒng)一生產(chǎn)要素市場(chǎng)提供有力的法律保障。區(qū)域協(xié)作法律制度的立法目標(biāo)，決定了該法律制度的創(chuàng)建要從區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)法律制度和市場(chǎng)培育法律制度兩方面人手。
二、區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)法律制度
我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)主要表現(xiàn)為兩種類型：一是落后區(qū)域，這一類地區(qū)主要是由內(nèi)部條件如自然條件惡劣、資源匱乏、資金短缺、技術(shù)落后造成的；二是蕭條區(qū)域，這一類地區(qū)主要是因?yàn)閰^(qū)域所面臨的外部條件發(fā)生了重大變化，其原有的產(chǎn)業(yè)特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已相對(duì)落后和衰退，而新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)又未建立和壯大起來(lái)，從而導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入蕭條的境地。按“地區(qū)生產(chǎn)總值”考察：東部10省(市)在全國(guó)總量中所占份額過(guò)半，按近年(1998—2002)的份額變動(dòng)分析，所占份額正以年均0．15個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)提高；中部6省的份額占1／5左右，且以年均0．13個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降；西部12個(gè)省(市、自治區(qū))所占份額不足1／5，以前下降幅度較大，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，年均下降幅度已縮小到0．117個(gè)百分點(diǎn)；東北三省地區(qū)生產(chǎn)總值所占份額不足1／10。按工業(yè)總產(chǎn)值分析，東部10省(市)在全國(guó)所占份額達(dá)2／3，且以年均0．186個(gè)百分點(diǎn)的幅度持續(xù)提升；中部6個(gè)省占全國(guó)總量的份額近1／7，且以年均0．167個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降；西部l2省(市、區(qū))占總量的份額1／10強(qiáng)，且以年均0．129個(gè)百分點(diǎn)的幅度繼續(xù)下降_3J。整體來(lái)看，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)矛盾還較多，利益分配不夠合理，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)非均衡發(fā)展，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。
當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩級(jí)調(diào)控機(jī)制并不完善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理仍然存在一些問(wèn)題，區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)制度存在缺陷與不足，突出表現(xiàn)為兩方面：一方面是區(qū)域協(xié)調(diào)能力較弱，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制乏力，難以對(duì)地方政府形成有效約束，地方保護(hù)主義盛行，區(qū)域市場(chǎng)分割嚴(yán)重；另一方面，區(qū)域橫向合作法律制度立法層次低、程序性規(guī)定不完善、基本實(shí)體制度缺失，如關(guān)于規(guī)范區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)際協(xié)作方面的規(guī)定，目前僅見(jiàn)于國(guó)務(wù)院在1986年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的決定》等零星的文件，大多數(shù)區(qū)際關(guān)系的協(xié)調(diào)仍然處于無(wú)法可依的狀態(tài)。因此，構(gòu)建區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)機(jī)制法律制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
區(qū)域橫向合作協(xié)調(diào)機(jī)制法律制度主要是指政府協(xié)作法律制度、區(qū)域合作市場(chǎng)中介組織參與法律制度等。這部分法律制度主要是在政府轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府在區(qū)域橫向合作活動(dòng)中的協(xié)調(diào)仲裁職能?？s小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的主體，可以由地方政府、社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，但中央政府居于主導(dǎo)地位l4J。從某種意義上講，由于利益分配的矛盾和沖突(主要指中央和地方之間的利益，地方和企業(yè)之間的利益)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)控，始終體現(xiàn)著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)干預(yù)，或者說(shuō)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是以政府特別是中央政府為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用政策、法律等多種手段縮小地區(qū)差距。政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)程中，要明確自身的角色定位，逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、從審批型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府、從高成本型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝市驼?、從傳統(tǒng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型政府。為了協(xié)調(diào)地區(qū)的發(fā)展，保證區(qū)域橫向合作計(jì)劃的有效實(shí)施，可以考慮成立全國(guó)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)專業(yè)職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。全國(guó)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門(mén)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家組成，其主要職責(zé)是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出戰(zhàn)略性、方向性的指導(dǎo)意見(jiàn)，并協(xié)助解決與相關(guān)部門(mén)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)事宜。學(xué)者張可云認(rèn)為：“這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下。負(fù)責(zé)人的級(jí)別只有足夠地高，才能發(fā)揮這個(gè)機(jī)構(gòu)的作用。”
區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)專業(yè)職能機(jī)構(gòu)可由地方政府根據(jù)具體需要共同建立，具體解決區(qū)域橫向合作中產(chǎn)生的專門(mén)問(wèn)題。同時(shí)為發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會(huì)力量的作用，應(yīng)鼓勵(lì)建立區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織應(yīng)由區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)自愿參與，代表區(qū)域內(nèi)企業(yè)的共同利益，反映企業(yè)的共同要求和愿望，溝通政府與企業(yè)的聯(lián)系，加強(qiáng)行業(yè)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，搞好區(qū)域內(nèi)企業(yè)的自身管理，促進(jìn)區(qū)域性各類企業(yè)的共同發(fā)展。同時(shí)，在立法中明確促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作的各類主體的法律地位、權(quán)利義務(wù)職責(zé)和相應(yīng)法律責(zé)任。
三、區(qū)域橫向合作市場(chǎng)培育法律制度
區(qū)域橫向合作市場(chǎng)培育法律制度可分為區(qū)域間統(tǒng)一資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)培育等法律制度。國(guó)家應(yīng)利用財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)建立區(qū)域性資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)，促進(jìn)各種勞動(dòng)要素在區(qū)域間市場(chǎng)自由流動(dòng)。
首先，在全球性金融危機(jī)的背景下，完善我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向合作發(fā)展的金融法律制度更具有緊迫性。政府應(yīng)提高金融宏觀調(diào)控的預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性和靈活性，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展中，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控金融工具的重要作用，積極實(shí)施區(qū)域信貸向中西部?jī)A斜的政策和區(qū)域性優(yōu)惠利率政策。政府應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性金融資本的監(jiān)管，并采取傾斜政策，降低經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的條件，適當(dāng)增加區(qū)域性商業(yè)銀行的數(shù)量和規(guī)模，支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)所需要的投資項(xiàng)目以及信貸融資。政府應(yīng)利用市場(chǎng)力量規(guī)范發(fā)展金融機(jī)構(gòu)，建立完善區(qū)域間多元化的金融機(jī)構(gòu)體系，幫助區(qū)域內(nèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)異地融資。采用的形式可以是組建區(qū)域發(fā)展銀行，也可以是組建適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的地區(qū)性單元制商業(yè)銀行等等。而且要加快區(qū)域性資本市場(chǎng)中心的培育與發(fā)展。在條件成熟的區(qū)域培育發(fā)展區(qū)域性證券市場(chǎng)，形成多層次、開(kāi)放性的金融市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。
其次，政府通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立區(qū)域性人才市場(chǎng)，完善促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)就業(yè)工作中的重大問(wèn)題。鼓勵(lì)人才在區(qū)域間合理流動(dòng)，地方政府應(yīng)該對(duì)流動(dòng)人才的戶籍遷移、社會(huì)保障、子女的入學(xué)入托等問(wèn)題給予當(dāng)?shù)鼐用裢瑯哟觥?br/> 最后，政府可以采取適當(dāng)優(yōu)惠扶持鼓勵(lì)建立區(qū)域內(nèi)技術(shù)市場(chǎng)，完善持續(xù)激勵(lì)自主創(chuàng)新和創(chuàng)新成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化、體現(xiàn)技術(shù)參與收益分配的制度，加大鼓勵(lì)區(qū)域間技術(shù)服務(wù)優(yōu)惠政策的力度，對(duì)科技中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展區(qū)域間技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)給予稅收扶持；加強(qiáng)區(qū)域技術(shù)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高技術(shù)市場(chǎng)公共服務(wù)能力，大力推進(jìn)技術(shù)市場(chǎng)的信息化建設(shè)，結(jié)合國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)，建立面向社會(huì)、輻射全國(guó)的技術(shù)交易服務(wù)平臺(tái)，支持區(qū)域性技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。