法律方面論文畢業(yè)例文(2)

法律方面論文畢業(yè)例文

　　法律方面論文畢業(yè)例文篇2

　　淺談地方自治問(wèn)題及其對(duì)策

　　隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治及觀念上的變化促使各要素進(jìn)行重新整合?？萍及l(fā)展和全球化趨勢(shì)進(jìn)-步壓縮空間，政府職能轉(zhuǎn)化引發(fā)的社會(huì)事務(wù)的增多釋放和增加了更多的權(quán)力，打破了原來(lái)由中央政府和地方政府壟斷權(quán)力和社會(huì)資源的狀態(tài)，擴(kuò)大了參與主體的范圍，中央地方關(guān)系的格局也隨之發(fā)生了變化。因此地方自治觀念面臨著新的發(fā)展。

　　一、地方自治的起源

　　1、地方自治的含義

　　一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來(lái)源于早期的自治市。"自治市"最早的定義起源于羅馬，當(dāng)時(shí)的羅馬帝國(guó)授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國(guó)衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來(lái)。在歐洲，地方自治最早是對(duì)城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。因此，地方自治和城市自治是分不開(kāi)的。

　　自治，其字面意思為"自己管理自己"，或"自己治理自己"。從表面上看，自治與"他治"相對(duì)，有人就持此論。但其實(shí)不然，自治非與"他治"相對(duì)，而與"官治"相對(duì)。

　　地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，"無(wú)論對(duì)任何一種憲法體制來(lái)說(shuō)，都需要把地方自治和地方分權(quán)問(wèn)題作為民主國(guó)家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位"。與此同時(shí)，很多國(guó)家和國(guó)際組織重申地方自治原則。1985年通過(guò)的多國(guó)條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過(guò)、1993年再次通過(guò)的《世界地方自治宣言》加重了對(duì)地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開(kāi)始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國(guó)民、全國(guó)家性質(zhì)的事務(wù)。地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種"源于人民，服務(wù)于人民的政治"的政治理想。

　　2、地方自治的內(nèi)容

　　地方自治是指地方政府的組織和地方事務(wù)的管理由地方人民和地方政府自己規(guī)定，不由州和中央政府規(guī)定?！逗?jiǎn)明不列顛百科全書(shū)》這樣定義地方自治："由中央或地方政府授予其下級(jí)政治單位的有限自主權(quán)或自治權(quán)。多民族帝國(guó)或國(guó)家所經(jīng)驗(yàn)的一種普遍特點(diǎn)，對(duì)地方的活動(dòng)予以一定的承認(rèn)，并給予相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，但要求地方居民在政治上必須效忠于中央政府。"美國(guó)多數(shù)認(rèn)為，它是"地方政府在州政府的監(jiān)督下管理自己事務(wù)的法律能力"，或者"地方自治是通過(guò)州向地方政府發(fā)布特許狀，允許地方政府在執(zhí)行自己活動(dòng)中擁有處理權(quán)和靈活性的一種法律安排"。

　　有人認(rèn)為，地方自治是資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)為反對(duì)封建專(zhuān)制，實(shí)現(xiàn)參與政權(quán)的政治要求。實(shí)行地方自治的國(guó)家，通常規(guī)定地方自治機(jī)關(guān)由居民選舉產(chǎn)生，由自治機(jī)關(guān)管理地方事務(wù)?！吨袊?guó)大百科全書(shū)》中認(rèn)為，地方自治是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體(地方自治團(tuán)體)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的一種地方政治制度。”

　　綜合上述看法，地方自治可定義為，國(guó)家特定區(qū)域的人民，由于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度。

　　但是，以地方自治和地方分權(quán)為特征的中央地方間的水平競(jìng)爭(zhēng)在面臨新要素組合的過(guò)程中日益顯露出其弊端，過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源爭(zhēng)奪，加重了二者之間的對(duì)立緊張。適應(yīng)這一變化，各國(guó)調(diào)整中央地方關(guān)系，重新樹(shù)立對(duì)人性的信心和積極肯定，推崇合作性道德，以合作和依賴(lài)代替對(duì)立，確立了合伙型和合作依賴(lài)關(guān)系型的中央地方關(guān)系模式。我們因該注意的是，由于各國(guó)原有基礎(chǔ)的差異，這-發(fā)展趨勢(shì)在各個(gè)國(guó)家的表現(xiàn)方式有所不同，原來(lái)權(quán)力集中的國(guó)家開(kāi)始下放權(quán)力，原來(lái)過(guò)于分散權(quán)力的國(guó)家加強(qiáng)了中央控制和地方監(jiān)督。同時(shí)，幾乎在所有國(guó)家出現(xiàn)了一個(gè)共同現(xiàn)象，即以行政合同和行政指導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)政府職能，政府以半官方和半民間的立場(chǎng)出現(xiàn)，模糊和弱化了原來(lái)過(guò)于強(qiáng)硬的官方定位，增加了制度外約束各級(jí)政府的渠道。傳統(tǒng)地方自治理論也面臨著調(diào)整和豐富的問(wèn)題，在堅(jiān)持地方自治的基本理論的前提下，開(kāi)始增加政治性因素的影響力，發(fā)揮地方議員在中央機(jī)構(gòu)的影響，通過(guò)意識(shí)形態(tài)的滲透影響地方政府的行動(dòng)和選擇，發(fā)揮輿論等社會(huì)因素的作用，以及通過(guò)行政合同和行政指導(dǎo)分散地方政府的權(quán)力。這些都在客觀上牽制了地方政府的行動(dòng)，分散了原來(lái)過(guò)于集中的權(quán)力支點(diǎn)，補(bǔ)充和豐富了地方自治的內(nèi)涵。

　　上述不同理論是地方自治效力于本國(guó)實(shí)踐過(guò)程中的反映，是傳統(tǒng)地方自治理論的發(fā)展，有利于解決不同國(guó)家不同時(shí)期所面臨的問(wèn)題，說(shuō)明地方自治概念本身不斷受到新的挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。但是，在各種不同觀點(diǎn)之下，依然可以看到一些共同之處，即以中央地方利益上的對(duì)立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿(mǎn)足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動(dòng)、活潑的地方生活。同時(shí)，傳統(tǒng)意義上的地方自治觀念出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，在面臨經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化潮流過(guò)程中，基于對(duì)立、緊張關(guān)系之上的自然權(quán)和人格權(quán)主體的地方團(tuán)體在實(shí)踐中遇到了挑戰(zhàn)。對(duì)立和緊張?jiān)跒榈胤綆?lái)了可見(jiàn)利益的同時(shí)，又出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，損害了其他可欲價(jià)值，如地區(qū)平等、施政標(biāo)準(zhǔn)的公平及中央地方如何協(xié)調(diào)環(huán)境問(wèn)題等，顯示了對(duì)立觀念在解決這些問(wèn)題時(shí)的局促狀態(tài)。

　　二、地方自治的歷史進(jìn)程

　　《簡(jiǎn)明不列顛百科全書(shū)》中把“地方自治”解釋為“由中央或地方政府授予其下級(jí)政治單位的有限自主權(quán)或自治權(quán)”。薄慶玖說(shuō)：地方自治系“國(guó)家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督之下，自組法人團(tuán)體，以地方之人及地方之財(cái)，自行處理各該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度”。地方自立則不是，雖也是由地方之人處理地方之事，但卻未必依照國(guó)家法令，更不受?chē)?guó)家監(jiān)督，因此地方自立實(shí)際上就是地方割據(jù)。割據(jù)者既不受中央的拘束，也無(wú)視地方民意，因?yàn)橥ǔＫ麄兌际且恍┸婇y或者官僚。他們或者在割據(jù)前系由政府任命，割據(jù)后則不再接受中央號(hào)令，或者干脆自立為王。表面上一統(tǒng)天下實(shí)際上地方自立以及完全分裂的局面占據(jù)了中國(guó)的大部分歷史，據(jù)葛劍雄研究，如果以歷史上中國(guó)最大的疆域?yàn)榉秶?，統(tǒng)一的時(shí)間是81年;如果把基本恢復(fù)前代的疆域、維持中原地區(qū)的和平安定作為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的時(shí)間是950年(其中有若干年，嚴(yán)格說(shuō)是不能算統(tǒng)一的，如東漢的中期、明崇禎后期等)。如果以秦始皇滅六國(guó)的公元前221年至清亡的1911年為計(jì)算階段，第一標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一時(shí)間占總數(shù)的百分之四，第二標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一時(shí)間占總數(shù)的百分之四十五。如果從有比較確切紀(jì)年的西周共和(公元前811年)算起，前者約占百分之三，后者約占百分之三十五。

　　地方紳?rùn)?quán)，不過(guò)是朝廷利用鄉(xiāng)紳或長(zhǎng)老統(tǒng)治人民的一種方法，縱然其中含有若干地方自治的意味，本質(zhì)上還是輔助官治不足的專(zhuān)制工具，“說(shuō)到底，鄉(xiāng)紳不過(guò)是官僚的輔助者、代理人而已”。在官府與鄉(xiāng)民之間，鄉(xiāng)紳在大多數(shù)情況下都站在前者一方，這是由鄉(xiāng)紳階層的社會(huì)性質(zhì)所決定的。鄉(xiāng)紳的資格、地位、待遇完全是朝廷所賜予，他們與地方官或者曾為同僚、同年，或者有師生、親戚之誼，人際關(guān)系和社會(huì)心理上都是非常接近的。所以，與其認(rèn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)是“鄉(xiāng)紳統(tǒng)治格局”，不如說(shuō)是“官紳共治格局”。地方官員側(cè)重于司法、治安等強(qiáng)制性功能，鄉(xiāng)紳側(cè)重于正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的教化性功能，至于物質(zhì)利益控制諸如社倉(cāng)、社學(xué)等，則往往采取官紳攜手、官督紳辦的方式。

　　三、地方自治的分析

　　1、 比較“一國(guó)兩制”與“聯(lián)邦制”

　　很多人以為，“一國(guó)兩制”所開(kāi)列的條件，極其優(yōu)厚，甚至“較聯(lián)邦制有過(guò)之無(wú)不及”，對(duì)方?jīng)]有理由不接受。形式上似乎如此。但其實(shí)，聯(lián)邦制和“一國(guó)兩制”完全是兩個(gè)層次的范疇。除了前文所已指出的具體模式上的問(wèn)題，要從根本上講，“一國(guó)兩制”所隱含的法理依據(jù)是，地方政權(quán)的合法性來(lái)自于中央授權(quán)。重要的問(wèn)題，不在于授權(quán)的幅度大小，而在于“授權(quán)”本身。再以香港特別行政區(qū)為例，姑且不談前面已經(jīng)提到的行政任命程序，僅從立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解釋。既然是中央給的，也可以隨時(shí)收回，并且完全“合法”。這就是真正的隱患所在。

　　聯(lián)邦制則不然。其主要含義是“地方分權(quán)”，而非“中央”授權(quán)。“中央”政權(quán)與“地方”政權(quán)沒(méi)有從屬關(guān)系，而是分立、平行的，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，直接向轄區(qū)內(nèi)的人民負(fù)責(zé)。兩者的職權(quán)劃分由聯(lián)邦憲法作出明確的規(guī)定，在此之下，“地方”權(quán)力，不妨理解為其本身“固有”的。聯(lián)邦憲法，亦由“中央”和“地方”共同參與制定和批準(zhǔn)，不得單方面任意變更。雙方各行其道、各治其事，如有爭(zhēng)端，包括釋?xiě)梿?wèn)題，訴諸司法獨(dú)立的最高法院。

　　以上，從“一國(guó)兩制”和聯(lián)邦制的法理比較談起，隨興所至，“順藤摸瓜”，所引出的討論已經(jīng)超出臺(tái)灣問(wèn)題的范疇。這恰恰表明臺(tái)灣問(wèn)題之于中國(guó)的深遠(yuǎn)意義。臺(tái)灣問(wèn)題可以成為一個(gè)契機(jī)，我們因之探討諸如聯(lián)邦制，很容易推及其普遍意義，情牽“中央”與“地方”關(guān)系之結(jié)。何況臺(tái)灣問(wèn)題的最終解決和臺(tái)灣前途的真正保障，恐有賴(lài)于中國(guó)整體憲政秩序的重構(gòu)。由此，下文將重點(diǎn)討論聯(lián)邦制在中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)問(wèn)題。

　　聯(lián)邦制在中國(guó)，并非甚么新話題。近代繼戊戌變法(1898)、辛亥革命(1911)、　新文化運(yùn)動(dòng)和五四(1915-1919)之后，就曾有過(guò)一場(chǎng)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)(1920─1926)。究其由來(lái)，應(yīng)源自清末民初。孫中山的均權(quán)主義思想，內(nèi)含同樣的萌芽。南京臨時(shí)政府的發(fā)起，明白宣稱(chēng)：“美利堅(jiān)合眾國(guó)之制，當(dāng)為吾國(guó)他日之模范”。后來(lái)的“聯(lián)省自治”，目的正在于建立聯(lián)邦制。

　　中共黨史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明確提出“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國(guó)本部、蒙古、西藏、回疆、建立中華聯(lián)邦共和國(guó)”。1934年的《中華蘇維埃憲法大綱》甚至表示：“中華蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立國(guó)家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住中國(guó)地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離中國(guó)蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域。”可見(jiàn)當(dāng)時(shí)受蘇聯(lián)影響，只把聯(lián)邦作為民族問(wèn)題的處理方式，而且走得很遠(yuǎn)。但是有此淵源，今天的當(dāng)政者應(yīng)該不會(huì)對(duì)聯(lián)邦制感到陌生和恐懼，而可以抱著為我所用的態(tài)度。

　　今天聯(lián)邦制遭遇的批評(píng)首先有：聯(lián)邦制存在主權(quán)或權(quán)力的分享或分割，或有所謂“雙重主權(quán)”問(wèn)題;采用“聯(lián)邦制”則需分權(quán)，即分割或放棄部分國(guó)家權(quán)力或主權(quán)，必然損害國(guó)家統(tǒng)一;聯(lián)邦制違反“一個(gè)中國(guó)”的原則，為“兩國(guó)論”和“臺(tái)獨(dú)”主張開(kāi)路，為分裂主義活動(dòng)謀求空間，等等，帽子滿(mǎn)天飛。其實(shí)不然，根據(jù)主權(quán)在民的理念，或主權(quán)史傳的看法，不難得出兩岸人民共享的推論。主權(quán)因而不是什么傳國(guó)玉璽，更不注定屬于某單個(gè)政府所有，從來(lái)就沒(méi)有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割給外人，有甚么大驚小怪的，難道是“寧贈(zèng)外人，不與家奴”嗎?實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家那么多，沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)被看走了眼。

　　2、國(guó)家統(tǒng)一與多種地方制度

　　近年來(lái)，頗有一些學(xué)者主張中國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，理由主要有三條：有利于行政合理化，有利于解決民族問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一。以下逐一檢討這三條理由。

　　前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家在歷史演變中逐漸趨同，它們的地方自治制度現(xiàn)已不存在原則上的差異。單一制國(guó)家中同樣可以有所謂“競(jìng)爭(zhēng)性政府”并獲得這種競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的種種好處。因此，僅僅為了提高行政效率、擴(kuò)大政策選擇空間便要求中國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，理由是不充分的。

　　出于解決西藏、新疆民族問(wèn)題的需要而實(shí)行聯(lián)邦制，比前一條理由在國(guó)內(nèi)外更有市場(chǎng)。前人也屢有這方面的考慮和說(shuō)法。民國(guó)成立前后，革命黨和其他政治人士都說(shuō)過(guò)“五族共和”，“共和政治者， 聯(lián)邦政體也”之類(lèi)的話，但后來(lái)均不了了之。中共也曾長(zhǎng)期堅(jiān)持建立“多民族聯(lián)邦”。長(zhǎng)期主持中國(guó)共產(chǎn)黨民族工作的李維漢回憶說(shuō)：在起草《共同綱領(lǐng)》的時(shí)候，毛澤東提出，要考慮到底是搞聯(lián)邦，還是搞統(tǒng)一共和國(guó)，少數(shù)民族區(qū)域自治。毛澤東、李維漢等中共領(lǐng)導(dǎo)人考慮的結(jié)果見(jiàn)于1949年9月7日周恩來(lái)所作《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告。報(bào)告中說(shuō)：“關(guān)于國(guó)家制度方面，還有一個(gè)問(wèn)題就是我們的國(guó)家是不是多民族聯(lián)邦制?，F(xiàn)在可以把起草時(shí)的想法提出來(lái)，請(qǐng)大家考慮。中國(guó)是多民族的國(guó)家，但其特點(diǎn)是漢族占人口的最大多數(shù)，有四億人以上;少數(shù)民族有蒙族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、夷族、高山族等，總起來(lái)，還不到全國(guó)人口的百分之十。當(dāng)然，不管人數(shù)多少，各民族間是平等的。首先是漢族應(yīng)該尊重其它民族的宗教、語(yǔ)言、風(fēng)俗、習(xí)慣。這里主要的問(wèn)題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過(guò)自治范圍。我們主張民族自治，……我們國(guó)家的名稱(chēng)，叫中華人民共和國(guó)，而不叫聯(lián)邦。……我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力。”憲法中進(jìn)一步明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族的國(guó)家。”“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”

　　原來(lái)既是統(tǒng)一的便不應(yīng)該再分開(kāi)，原來(lái)尚未統(tǒng)一的便可以聯(lián)邦制的方式聯(lián)合起來(lái)?；谶@個(gè)理由，聯(lián)邦制可以是臺(tái)灣海峽兩岸中國(guó)人實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的選項(xiàng)之一。鄧小平1983年6月26日會(huì)見(jiàn)美國(guó)新澤西州西東大學(xué)教授楊力宇時(shí)說(shuō)，祖國(guó)統(tǒng)一后，臺(tái)灣“可以有自己的獨(dú)立性，可以實(shí)行同大陸不同的制度。司法獨(dú)立，終審權(quán)不須到北京。臺(tái)灣還可以有自己的軍隊(duì)，只是不要構(gòu)成對(duì)大陸的威脅。大陸不派人駐臺(tái)，不僅軍隊(duì)不去，行政人員也不去。臺(tái)灣的黨、政、軍等系統(tǒng)，都由臺(tái)灣自己來(lái)管。”74江澤民1992年10月12日在中共十四大政治報(bào)告中說(shuō)，“在一個(gè)中國(guó)的前提下，什么問(wèn)題都可以談”，其中應(yīng)當(dāng)包括聯(lián)邦制的問(wèn)題。從中共領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)開(kāi)出的條件來(lái)看，有些已經(jīng)超出了聯(lián)邦制的范疇，例如臺(tái)灣擁有自己的軍隊(duì)。世界上現(xiàn)有的聯(lián)邦制國(guó)家，至少在法律上是統(tǒng)一的;而即使不算臺(tái)灣，中國(guó)內(nèi)地、香港和澳門(mén)現(xiàn)在的法律制度已經(jīng)包括了三種不同的法系：英美法系、歐洲大陸法系和蘇維埃法系。

　　未來(lái)的一個(gè)中國(guó)，可以在一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)期里實(shí)行多種不同的地方制度。一般地區(qū)實(shí)行地方自治，少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，港澳地區(qū)實(shí)行特別行政區(qū)制度，臺(tái)澎金馬地區(qū)根據(jù)兩岸談判的結(jié)果，實(shí)行聯(lián)邦制、邦聯(lián)制或者任何一種雙方都能接受的制度。

　　四、多種地方自治的完善

　　1、 地方自治的規(guī)范化分權(quán)

　　規(guī)范化分權(quán)是憲政國(guó)家的基本特征。它包括橫向的權(quán)力分立和縱向的權(quán)力分配。地方自治首先涉及的是縱向的權(quán)力分配，在自治體內(nèi)部則有類(lèi)似于中央政府的權(quán)力分立問(wèn)題。

　　在中央集權(quán)制度下，各級(jí)政府的權(quán)力劃分乃是一種行政行為，地方政府的權(quán)力來(lái)自中央政府或者上級(jí)政府的行政性授權(quán)，是缺乏保障和不穩(wěn)定的。在地方自治制度下，地方自治團(tuán)體的自治權(quán)力來(lái)自規(guī)范化分權(quán)，比行政性授權(quán)更加穩(wěn)定，更有保障。當(dāng)然，現(xiàn)在的地方自治團(tuán)體通常是一身二任，例如臺(tái)灣《地方制度法》第14條就規(guī)定地方自治團(tuán)體“依本法辦理自治事項(xiàng)，并執(zhí)行上級(jí)政府委辦事項(xiàng)”。所謂“自治事項(xiàng)”：“指地方自治團(tuán)體依憲法或本法規(guī)定，得自為立法并執(zhí)行，或法律規(guī)定應(yīng)由該團(tuán)體辦理之事務(wù)，而負(fù)其政策規(guī)劃及行政執(zhí)行責(zé)任之事項(xiàng)。”所謂“委辦事項(xiàng)”：“指地方自治團(tuán)體依法律、上級(jí)法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，在上級(jí)政府指揮監(jiān)督下，執(zhí)行上級(jí)政府交付辦理之非屬該團(tuán)體事務(wù)，而負(fù)其行政執(zhí)行責(zé)任之事項(xiàng)。”

　　分權(quán)的保障

　　中央政府和地方自治團(tuán)體的規(guī)范化分權(quán)，有幾種不同的方式。因而對(duì)自治權(quán)的保障，可以分為憲法保障、法律保障和司法保障;作為特例，還有條約保障。

　　凡以憲法來(lái)規(guī)定地方自治團(tuán)體權(quán)力的，則其自治權(quán)必受憲法的保障，至于其保障的程度，則視其國(guó)家是否采聯(lián)邦制而有所不同。單一制國(guó)家也有把地方自治的基本原則列入憲法的，地方團(tuán)體的自治權(quán)，固有由憲法所規(guī)定而受憲法保障者，但大多是由法律所授與而受法律的保障。法律授權(quán)可分為兩種：⑴普通法律授權(quán)：適用于全國(guó)的地方自治團(tuán)體，而非僅適用于某一地方自治團(tuán)體。這種方式為各國(guó)最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特別法律授權(quán)：某一地方自治團(tuán)體欲取得某種權(quán)力，向國(guó)會(huì)請(qǐng)求制定法律，該請(qǐng)求如經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)成為法律，其效力只及于該地方自治團(tuán)體，與其他地方自治團(tuán)體無(wú)關(guān)。這種方式在英美法系國(guó)家中較為普遍。

　　司法審查制起自美國(guó)，是美國(guó)對(duì)憲政制度的獨(dú)特貢獻(xiàn)。司法審查制使聯(lián)邦最高法院得以對(duì)地方自治提供司法保障。當(dāng)聯(lián)邦與州或其他地方政府出現(xiàn)權(quán)限劃分爭(zhēng)議時(shí)，便是由最高法院作出最終判決。除美國(guó)外，現(xiàn)在已經(jīng)有許多國(guó)家也采用了司法審查制度?！吨腥A民國(guó)憲法》第一條規(guī)定：“中央與直轄市、縣(市)間，權(quán)限遇有爭(zhēng)議時(shí)，由立法院院會(huì)議決之”。但臺(tái)灣一些學(xué)者及政治家認(rèn)為，有“憲法位階之自治事項(xiàng)”即依據(jù)憲法某一事項(xiàng)系屬縣之立法權(quán)限，則中央法律亦不得剝奪其決策空間。如果行政院與縣政府在政治上協(xié)調(diào)之程序未能達(dá)成協(xié)議，應(yīng)由司法院或行政法院做最后的裁決。“未來(lái)政府應(yīng)盡速厘清中央與地方之權(quán)力關(guān)系，一方面強(qiáng)化二者間的協(xié)議機(jī)制，另一方面，也要建立化解彼此有關(guān)事權(quán)爭(zhēng)議的機(jī)制，加強(qiáng)大法官會(huì)議審查地方自治爭(zhēng)端的功能。”

　　條約保障是由國(guó)際組織或外國(guó)政府和本國(guó)政府一起對(duì)地方自治作出保障。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，中東歐新興諸國(guó)多采用聯(lián)邦制以適應(yīng)不同民族同處一國(guó)的情勢(shì)。但聯(lián)邦制終不為各國(guó)所樂(lè)聞，故為保障其國(guó)內(nèi)少數(shù)民族，協(xié)約國(guó)要求這些新興國(guó)家在簽訂國(guó)際條約時(shí)作出相應(yīng)保證。另外，1984年中英兩國(guó)政府簽署聯(lián)合聲明，指出1997年7月1日以后，香港主權(quán)回歸中國(guó)大陸，但需維持現(xiàn)行政制五十年不變，這即是典型的以條約授與方式來(lái)保障地方自治的實(shí)施。

　　中國(guó)未來(lái)全面實(shí)行地方自治制度，應(yīng)以地方自治原則入憲、制定《地方自治法》和采納司法審查制度等，為中央與地方的規(guī)范化分權(quán)提供多方面的保障。

　　中央事權(quán)

　　毛澤東喜歡說(shuō)發(fā)揮兩個(gè)積極性，中央一個(gè)積極性，地方一個(gè)積極性。這說(shuō)明他的心目中并沒(méi)有在中央與地方之間明確劃分事權(quán)的概念。一方面，中央是領(lǐng)導(dǎo)一切的，想管什么就可以管什么;另一方面，“上面千條線，下面一根針”，什么事情也離不開(kāi)基層政府。每一件事情都要發(fā)揮兩方面的積極性，地方積極性還要進(jìn)一步分解給四級(jí)政府，五級(jí)政府的主管部門(mén)插手過(guò)問(wèn)同一件事，又如何具體劃分權(quán)力和責(zé)任呢?毛澤東的這種觀念至今還保留在現(xiàn)行憲法中：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”即所謂“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理制”，“在保證中央政府有效實(shí)施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”。

　　關(guān)于事權(quán)，首先是要明確政府事權(quán)的范圍，其次才是如何在中央與地方之間進(jìn)行具體的劃分。在全能政治、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的總體性社會(huì)中，政府的事權(quán)可以說(shuō)是無(wú)所不包;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，政府的事權(quán)必須大幅度地削減，實(shí)行“小政府，大社會(huì)”。世界銀行發(fā)表的《1997年世界發(fā)展報(bào)告》將政府的職能歸納為建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性政策環(huán)境、投資于社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)承受力差的階層、保護(hù)環(huán)境等五個(gè)方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，政府的事權(quán)還可以進(jìn)一步歸納為兩個(gè)方面：一是為拾遺補(bǔ)缺或糾正“市場(chǎng)失靈”而提供各種必不可少的“公共產(chǎn)品”，如法治環(huán)境、政策體系、社會(huì)秩序、基礎(chǔ)設(shè)施等，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;二是為維護(hù)社會(huì)的相對(duì)公平和公正而進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)的制度，如基本社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等。

　　從中央與地方關(guān)系的角度劃分政府事權(quán)，大體可以劃分為四類(lèi)：中央專(zhuān)屬事項(xiàng)，中央立法共同執(zhí)行事項(xiàng)，中央立法地方執(zhí)行事項(xiàng)，地方專(zhuān)屬事項(xiàng)。其中前三類(lèi)均與中央政府有關(guān)。

　　中央專(zhuān)屬事項(xiàng)即中央立法并直接組織執(zhí)行的事項(xiàng)，如國(guó)防、外交與國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作、司法、貨幣金融政策、度量衡與標(biāo)準(zhǔn)、空間與海洋開(kāi)發(fā)等。明確劃分事權(quán)不僅是為了保障地方自治的落實(shí)，也是為了更好地發(fā)揮中央政府的作用，建立統(tǒng)一的全國(guó)性市場(chǎng)和法治秩序，打破阻礙貨物及生產(chǎn)要素在地區(qū)間自由流動(dòng)的地方壁壘，防止出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”和各種“土圍子”。除美國(guó)等個(gè)別聯(lián)邦制國(guó)家建立了州一級(jí)的司法制度外，絕大多數(shù)國(guó)家的司法制度都是統(tǒng)一的;即使在美國(guó)，聯(lián)邦法院系統(tǒng)的所有法官——從地區(qū)法院、上訴法院到最高法院的法官，都是經(jīng)國(guó)會(huì)參議院批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命的。將司法確定為中央專(zhuān)屬事項(xiàng)，各級(jí)法官的任命不再通過(guò)地方人大，是以司法獨(dú)立為指向的中國(guó)司法改革的首要任務(wù)。今后凡確定為中央專(zhuān)屬事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，都應(yīng)與地方脫鉤，其負(fù)責(zé)人不應(yīng)再由地方任命。地方政府免除了這些事項(xiàng)上的責(zé)任后，可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，集中精力于自治事項(xiàng)，并減少與中央政府的相互推諉與扯皮。

　　中央立法、中央地方共同執(zhí)行事項(xiàng)包括交通與通訊、資源與環(huán)保、教育、公安、公有資產(chǎn)管理等。在這些事項(xiàng)上也應(yīng)進(jìn)一步劃分職責(zé)與權(quán)限。如果高等教育劃歸中央政府管理，普通教育劃歸地方政府管理，教育部就不必再設(shè)普教司，干預(yù)地方政府的事權(quán);為了方便交流，可以由地方分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)，建立普通教育協(xié)會(huì)這一類(lèi)的全國(guó)性行業(yè)組織?，F(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理制度早已名實(shí)不符，實(shí)行地方自治后，地方自治體和社區(qū)自治體都可以擁有各自的公法人資產(chǎn)，沒(méi)有必要再打“國(guó)有資產(chǎn)”的招牌。中央與地方如何共享對(duì)自然資源的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快制定出相關(guān)的法律，避免由于產(chǎn)權(quán)不明而出現(xiàn)對(duì)自然資源的掠奪性開(kāi)發(fā)。

　　中央立法地方執(zhí)行事項(xiàng)包括許多方面，例如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、建設(shè)、勞動(dòng)等，中央政府在這些事項(xiàng)上并不需要親自參與執(zhí)行。所謂中央立法，從廣義上說(shuō)包括三個(gè)方面：全國(guó)人大通過(guò)的法律，國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)章?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，法律數(shù)量不足且大多過(guò)于空泛，行政規(guī)章滿(mǎn)天飛且隨意性強(qiáng)甚至相互矛盾沖突。解決的辦法是進(jìn)一步合并國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)，組建與國(guó)際接軌的“大部委”，大幅度地減少“紅頭文件”的發(fā)源地。

　　地方事權(quán)

　　這里所謂的地方事權(quán)，在廣義上是指中央以外的各級(jí)地方的事權(quán)，在狹義上僅指地方自治體的事權(quán)。

　　各國(guó)地方政府的職責(zé)通常包括三種事項(xiàng)：機(jī)關(guān)委任事項(xiàng)、團(tuán)體委任事項(xiàng)和自治事項(xiàng)。機(jī)關(guān)委任事項(xiàng)是由中央制定具體政策，委托地方行政機(jī)關(guān)代為執(zhí)行;所需經(jīng)費(fèi)原則上應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政撥付地方政府。團(tuán)體委任事項(xiàng)是由中央制定基本方針，委托地方立法機(jī)構(gòu)制定具體政策，并由地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行;所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政自行籌集，但中央財(cái)政通常會(huì)給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。自治事項(xiàng)中央原則上不予過(guò)問(wèn)，由地方立法機(jī)構(gòu)決策，地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)行;所需經(jīng)費(fèi)完全由地方財(cái)政承擔(dān)。日本政府近年制定的地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃，決定全面廢除機(jī)關(guān)委任事項(xiàng)，減少團(tuán)體委任事項(xiàng)，重新劃分自治事項(xiàng)。而中國(guó)現(xiàn)行體制的一大弊端是，中央政府下任務(wù)，定政策，但是不給錢(qián)。譬如說(shuō)，國(guó)務(wù)院決定給公務(wù)員加薪，但是地方政府卻拿不出這筆錢(qián)，只能開(kāi)“白條”。

　　中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，已經(jīng)變一級(jí)立法體制為多級(jí)立法體制。1982年憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省級(jí)虛化后，省和較大的市的立法權(quán)限應(yīng)一并歸于地方自治體，地方自治體的立法機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重，必須由專(zhuān)職議員才能承擔(dān)。未來(lái)的地方自治體在經(jīng)濟(jì)管理、地區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)保障、文化衛(wèi)生、普通教育等方面將擁有更大的決策權(quán)，以形成“政府間競(jìng)爭(zhēng)”的格局。布雷頓，所引入的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”的理論分析范式包括縱向和橫向的競(jìng)爭(zhēng)：任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)都與上級(jí)機(jī)構(gòu)在資源和控制權(quán)的分配上處于互相競(jìng)爭(zhēng)的狀況，同時(shí)，這個(gè)政府機(jī)構(gòu)又與同級(jí)機(jī)構(gòu)在橫向的層面上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。地方和中央的政治行為主體為爭(zhēng)取居民的贊同和忠誠(chéng)而互相競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的砝碼就是他們各自提供的政府服務(wù)。這時(shí)，政府競(jìng)爭(zhēng)就與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)各轄區(qū)對(duì)重要生產(chǎn)要素(如投資、人才等)的競(jìng)爭(zhēng)互相銜接起來(lái)，這些要素決定各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終結(jié)果。“政府間競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)于像中國(guó)和俄羅斯這類(lèi)大國(guó)的體制轉(zhuǎn)型或者更一般意義上的制度創(chuàng)新，有著至關(guān)重要甚至不可替代的作用。

　　在地方自治體與社區(qū)自治體的事權(quán)劃分上，筆者認(rèn)為，前者應(yīng)當(dāng)在地方稅收、地方警察、地方公務(wù)員人事管理等方面承擔(dān)主要責(zé)任;在后者的范圍內(nèi)，難以進(jìn)行必要的公務(wù)員選拔和培訓(xùn)，也缺乏足夠的晉升空間對(duì)公務(wù)員提供激勵(lì)動(dòng)因。

　　社區(qū)事權(quán)

　　社區(qū)自治體(市坊鎮(zhèn)鄉(xiāng))與地方自治體(都府州)不同，它在制定政策方面的職責(zé)較輕，主要任務(wù)是直接為民眾提供各種公共設(shè)施與服務(wù)。

　　社區(qū)自治體的基本職責(zé)是義務(wù)教育、治安防災(zāi)、市政設(shè)施、社會(huì)保障與福利，而在中國(guó)，這些事權(quán)現(xiàn)在還沒(méi)有完全下放到基層政府(包括街道辦事處這一級(jí)準(zhǔn)政府)。近來(lái)，由于農(nóng)村拖欠教師工資的現(xiàn)象嚴(yán)重，義務(wù)教育的管理權(quán)又上收到縣級(jí)。國(guó)務(wù)院決定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要抓好中小學(xué)的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理，統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，負(fù)責(zé)中小學(xué)校長(zhǎng)、教師的管理，指導(dǎo)學(xué)校教育教學(xué)工作。”這應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)性的措施，一旦條件成熟，對(duì)普通教育的管理還是應(yīng)當(dāng)交給未來(lái)的社區(qū)自治體。

　　社區(qū)自治體靠近居民，便于實(shí)行直接民主。孫中山在解釋政治的意義時(shí)說(shuō)：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權(quán);政權(quán)就可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán);治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。”實(shí)行地方自治后就可以實(shí)行直接民權(quán)。“在人民一方面的大權(quán)剛才已經(jīng)講過(guò)了，是要有四個(gè)權(quán)，這四個(gè)權(quán)是選舉權(quán)、罷免權(quán)、制創(chuàng)權(quán)、復(fù)決權(quán)。在政府一方面的，是要有五個(gè)權(quán)，這五個(gè)權(quán)是行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)。”理想的政治狀態(tài)是“人民有權(quán)，政府有能”。他指出，有些歐美國(guó)家已經(jīng)實(shí)行了直接民權(quán)。日本在二戰(zhàn)后也實(shí)行了完全的地方自治和直接民權(quán)。在不違反憲法和法律的情況下，中國(guó)未來(lái)社區(qū)自治體的居民可以通過(guò)直接民主和間接民主的方式，自行決定某些具體的社區(qū)事權(quán)的興革存廢。

　　五、對(duì)地方自治的未來(lái)構(gòu)想

　　在總結(jié)國(guó)內(nèi)外地方自治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們于五年前提出了中國(guó)實(shí)行兩級(jí)地方自治的構(gòu)想：將中央直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市和地區(qū)改組為都、府、州，確定為上級(jí)地方自治單位，簡(jiǎn)稱(chēng)地方自治體;以按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和坊(即現(xiàn)在大城市中的街道)為下級(jí)地方自治單位，簡(jiǎn)稱(chēng)社區(qū)自治體。省、縣暫時(shí)保留為非自治的地方行政體。關(guān)于這一構(gòu)想，我們已經(jīng)有過(guò)詳細(xì)的說(shuō)明和討論，這里再?gòu)?qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，把現(xiàn)有的地方政府層級(jí)全部改為地方自治團(tuán)體，再加上村民自治，一共五級(jí)自治，是絕不可取的。第二，兩級(jí)地方自治不能靠得太近。第三，地方自治體不應(yīng)是省或者縣，應(yīng)當(dāng)是位于二者之間的府、州。第四，社區(qū)自治體不應(yīng)是縣(區(qū))或者村(居民委員會(huì)轄區(qū))，應(yīng)當(dāng)是縣轄市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處轄區(qū)。

　　當(dāng)今世界各國(guó)，除一些小國(guó)外，大多數(shù)設(shè)二級(jí)或二級(jí)以上的地方行政單位，但并非所有的地方行政單位均為地方自治團(tuán)體。3000多個(gè)縣政府管轄著美國(guó)的每一寸土地，但從法律形式上看，傳統(tǒng)的縣政府是州政府的一個(gè)行政單位，“縣政府只是行政管理的工具，它沒(méi)有制定政策的權(quán)力”。日本的北海道和東京都下面設(shè)有派出機(jī)構(gòu)支廳，12個(gè)政令指定都市下面設(shè)有區(qū)，它們均構(gòu)成一個(gè)地方行政層級(jí)，但不是地方自治層級(jí)。地方自治層級(jí)太多，就沒(méi)有辦法在它們之間把事權(quán)和責(zé)任劃分清楚;同時(shí)，也不需要那么多地方政府層層制定特殊政策，當(dāng)然更不需要它們來(lái)充當(dāng)轉(zhuǎn)發(fā)紅頭文件的收發(fā)室。在中國(guó)目前情況下，減少地方政府層級(jí)(例如取消地級(jí)建制，實(shí)行憲法規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制)，或者把每一級(jí)地方政府均改為地方自治團(tuán)體和公法人，都是行不通的;惟一的改革途徑是首先區(qū)分地方自治體和地方行政體，從四級(jí)政府中選擇兩級(jí)作為地方自治體，在強(qiáng)化建設(shè)地方自治體的同時(shí)，逐步弱化地方行政體，為減少地方層級(jí)創(chuàng)造條件。

　　選擇地級(jí)行政建制而不是省作為上級(jí)地方自治體的理由：首先，是順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央與省的權(quán)力和財(cái)力向地級(jí)行政建制下放，地級(jí)行政建制又向縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收了一部分權(quán)力和財(cái)力，使其成為各級(jí)地方政府權(quán)力角逐中的最大贏家。面對(duì)這個(gè)趨勢(shì)，一些學(xué)者要求取消地級(jí)行政建制的呼吁愈發(fā)顯得不合時(shí)宜。這當(dāng)然不是地級(jí)官員們能耐大、嗓門(mén)高的結(jié)果，而是中國(guó)城市化的客觀要求。中國(guó)既不能像一些中小國(guó)家那樣靠發(fā)展一兩個(gè)特大城市來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城市化，也不能如某些學(xué)者所建議的那樣依賴(lài)于幾萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展;中國(guó)城市化的主流是把現(xiàn)有的幾百個(gè)地級(jí)市發(fā)展為大中城市，用它們來(lái)容納大部分的進(jìn)城農(nóng)民。其次，是與世界各國(guó)的地方體制接軌。如果中國(guó)在現(xiàn)有地級(jí)行政建制的基礎(chǔ)上建立地方自治體，那么將有300多個(gè)都府州，在30來(lái)個(gè)非地方自治的省派駐中央代表，省的規(guī)模和管轄幅度均大體相當(dāng)于俄羅斯的大區(qū)。第三，是降低政治風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的大省經(jīng)濟(jì)實(shí)力占到全國(guó)十分之一左右，人口超過(guò)歐洲各主要強(qiáng)國(guó)，如果作為地方自治體出了什么差錯(cuò)，對(duì)全局影響很大;而且省級(jí)行政長(zhǎng)官人數(shù)較少，容易在政治上聯(lián)手，對(duì)中央施加壓力;以300多個(gè)府州為地方自治體，就可以避免出現(xiàn)上述情況。四是有利于提高民族自治區(qū)的地位。在民族地區(qū)實(shí)行自治區(qū)、自治州、民族鄉(xiāng)三級(jí)地方自治，可以使自治區(qū)的憲法地位略高于一般的省，而與香港、澳門(mén)等特別行政區(qū)處于同一級(jí)別。當(dāng)然，面積小、人口少的自治區(qū)，也可以實(shí)行兩級(jí)自治，這應(yīng)當(dāng)由自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)自行決定。

　　基層社會(huì)自治體應(yīng)具有足夠的自治人才和自治財(cái)力，現(xiàn)有的村委會(huì)和居委會(huì)轄區(qū)范圍太小，因此不適合作為社區(qū)自治體。臺(tái)灣現(xiàn)行《地方制度法》規(guī)定：“鄉(xiāng)以?xún)?nèi)之編組為村;鎮(zhèn)、縣轄市及區(qū)以?xún)?nèi)之編組為里。”其中“鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市)為地方自治團(tuán)體”，村、里只是地方自治團(tuán)體內(nèi)部的“編組”?！兜胤街贫确ā返?9 條規(guī)定：“村置村長(zhǎng)一人，受鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，辦理村公務(wù)及交辦事項(xiàng)。由村民依法選舉之，任期四年，連選得連任。”雖然村長(zhǎng)由選舉產(chǎn)生，但卻是無(wú)給職，同時(shí)又要接受鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，所以并不為村民熱衷。因此該法條接著規(guī)定：“村長(zhǎng)選舉，經(jīng)二次受理候選人登記，無(wú)人申請(qǐng)登記時(shí)，得由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))公所就該村具村長(zhǎng)候選人資格之村民遴聘之，其任期以本屆任期為限。”除村長(zhǎng)外，村還設(shè)有作為地方公務(wù)員的干事，許多臺(tái)灣學(xué)者因而主張取消村長(zhǎng)選舉制度。當(dāng)前大陸的村民自治仍是一種政社合一的制度，在繼續(xù)維持村社土地共有的前提下，可以把村民委員會(huì)改組為管理村社土地的法人團(tuán)體，但不宜實(shí)行村級(jí)地方自治。本文前面已經(jīng)討論過(guò)，以幾十萬(wàn)人到上百萬(wàn)人的縣為社區(qū)自治體，與讓政府權(quán)力盡量貼近居民的世界潮流是背道而馳的。

　　對(duì)地方自治的未來(lái)構(gòu)想我談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

　　1、修改憲法，將“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府 ”與“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”兩節(jié)刪除，僅在總則一章中增添一個(gè)條文：地方實(shí)行自治，有關(guān)自治的法律由全國(guó)人民代表大會(huì)制訂，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。

　　2、制訂《自治法》，使我國(guó)地方自治制度有法可依。完善地方自治制度，第一步是要完善有關(guān)立法，最主要的是《自治法》的制訂它關(guān)系國(guó)家大政方針，應(yīng)穩(wěn)妥制訂，廣泛征求意見(jiàn)，嚴(yán)格進(jìn)行論證，不可操之過(guò)急。其內(nèi)容至少應(yīng)包括：中央與地方事權(quán)的劃分，自治機(jī)關(guān)的范圍、產(chǎn)生、構(gòu)成、及其運(yùn)行程序，自治財(cái)政、自治監(jiān)督等內(nèi)容。

　　3 、真正貫徹司法獨(dú)立原則。司法獨(dú)立乃世界通則，我國(guó)憲法對(duì)之也有明確規(guī)定。然而，實(shí)際上各級(jí)地方政府有意、無(wú)意將司法機(jī)關(guān)視為其推行地方保護(hù)主義的法寶。造成這一局面的原因很多，但最根本的原因是我國(guó)現(xiàn)行法律將司法權(quán)視為自治權(quán)的一項(xiàng)。因此，還司法權(quán)以真正原貌，才是解決司法獨(dú)而不立的真正對(duì)策。

　　4、加強(qiáng)對(duì)地方自治的監(jiān)督。首先得在中央建立相應(yīng)的地方自治監(jiān)督機(jī)構(gòu);其次要強(qiáng)化各種監(jiān)督手段;第三，要建立相關(guān)的法律責(zé)任，使違反自治法的行為受到制裁。5、保障地方自治權(quán)的行使。我國(guó)，現(xiàn)在確無(wú)真正可行的地方自治的司法保障手段。只有等到司法權(quán)真正獨(dú)立，其成為“立法、行政、司法”三極中的一極后，才有可能將自治權(quán)爭(zhēng)議的案件作為 行政訴訟的一種而歸入司法審查的范圍。?

　　目前，我國(guó)安定、團(tuán)結(jié)的政治局面進(jìn)一步得到鞏固，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的浪潮正在穩(wěn)步推進(jìn)。因此，抓住機(jī)遇，完善業(yè)已存在的具有中國(guó)特色的地方自治制度，已刻不容緩。但地方自治制度問(wèn)題千絲萬(wàn)縷，牽一發(fā)而動(dòng)整個(gè)國(guó)家機(jī)器之全身。因此，該制度的改革與完善，要小心謹(jǐn)慎。

　　參考文獻(xiàn)資料：

　　1、王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社，2000年版，摘要和44頁(yè)。

　　2、潘小娟：《法國(guó)行政體制》，北京：中國(guó)法制出版社，1997年版，75-77頁(yè)。

　　3、吳國(guó)慶：《80年代初法國(guó)地方管理制度的改革》。

　　4、張文范主編：《中國(guó)行政區(qū)劃研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991年版，543-544頁(yè)。

　　5、 陳嘉陵主編：《各國(guó)地方政府比較研究》，武漢出版社，1991年版，188-189頁(yè)。

　　6、毛壽龍：《政治制度的設(shè)計(jì)原則——〈復(fù)合共和制的政治理論〉中文版譯序》，載“制度分析與公共政策”。

　　7、張千帆：《西方憲政體系(上冊(cè)•美洲憲法)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，630-633頁(yè)。

　　8、張千帆：《西方憲政體系(下冊(cè)•歐洲憲法)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，193-194、214-217、221頁(yè)。

　　9、周志忍：《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年版，301-312頁(yè)。

　　10、金弘一：《面向世界的地方自治》，22-33頁(yè)。

　　11、韓鐵英：《地方自治、中央政府與地方政府之間的關(guān)系》。

　　12、全國(guó)法規(guī)資料庫(kù)網(wǎng)站：《地方制度法》。

　　13、薄慶玖：《地方政府與自治》。

　　14、李善同等：《中央與地方政府管理權(quán)限的劃分》。