淺析地方政府土地違法現(xiàn)象
1、引言
國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶日前指出，當(dāng)前土地違法反彈現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，目前發(fā)生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。那么是什么原因?qū)е碌胤秸`法占地屢禁不止的呢？
“冰凍三尺非一日之寒”，之所以出現(xiàn)“建設(shè)法治政府”和政府土地違法共存的不和諧現(xiàn)象，與我國的“立法滯后，行政強(qiáng)大，司法軟弱”是密不可分的。
2、地方政府土地違法現(xiàn)象產(chǎn)生的原因
2.1 相關(guān)法律法規(guī)不完善
2.1.1 通過修改土地規(guī)劃規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)批
根據(jù)《土地管理法》和國發(fā)[2004]28號(hào)文件規(guī)定，不管依照“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”或“重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，還是依照“征收基本農(nóng)田的，由國務(wù)院批準(zhǔn)”或“符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”，修改基本農(nóng)田的土地利用規(guī)劃通過審批都是“合法”的。這就使地方政府有機(jī)可乘，通過修改規(guī)劃把基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)用地，這樣再轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時(shí)“就不用報(bào)國務(wù)院批了”，而修改后的土地利用總體規(guī)劃按照規(guī)定設(shè)區(qū)的市政府就可以直接批準(zhǔn)，最多是報(bào)到省級(jí)政府批準(zhǔn)。大量的基本農(nóng)田都是通過這種方式規(guī)避國務(wù)院報(bào)批的。
2.1.2 非法修改規(guī)劃及違反規(guī)劃用地缺乏法律制裁
非法修改規(guī)劃及違反規(guī)劃用地缺乏法律制裁是導(dǎo)致一些政府部門的土地違法行為“常規(guī)化”的根本原因。目前土地利用規(guī)劃的修改的法律依據(jù)只是在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中做了概括性的規(guī)定，還沒有相關(guān)的具體配套法律法規(guī)，對(duì)違法修改規(guī)劃及違反規(guī)劃用地做出處罰。
2.2 財(cái)稅管理體制
自從1993年底實(shí)行分稅制改革后，土地出讓金全部劃歸地方政府，中央不再分享。由于局部利益和整體利益時(shí)常產(chǎn)生矛盾，地方政府與中央政府的目標(biāo)也并不總是一致的。如果說中央希望得到的是個(gè)和諧穩(wěn)定的土地市場的話，那么，地方政府更多的則是在考慮如何從土地交易中獲得最大收益來滿足城市建設(shè)所需要的資金。當(dāng)?shù)胤秸氖杖胫饕客恋貋碇?，那么賣地就變成了他們“增產(chǎn)增收”的捷徑。從農(nóng)民手中低價(jià)買進(jìn)，再高價(jià)轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商，地方政府的這項(xiàng)獨(dú)門生意，又簡單又掙錢。包括土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)在內(nèi)的土地收入，已成為一些地方政府的主要財(cái)政來源。政府通過“經(jīng)營土地”換來的資金不是用在改良土壤和多年失修的農(nóng)田水利工程上，而是被用來進(jìn)一步加快城市建設(shè)，建立政績工程和形象工程上。形成政府土地規(guī)費(fèi)和出讓金收入“取之于農(nóng)，用之于城”的極不合理格局。
2.3 政績考核體系
當(dāng)前的政績考核體系不合理是地方政府違法用地的罪魁禍?zhǔn)?，在改革開放二十多年的潛移默化中，GDP增長速度和總量似乎成為衡量各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)政績的核心指標(biāo)。人們也把GDP看成是政府官員可以完全控制的變量，于是地方官員就把主要精力放到運(yùn)用權(quán)力上，以投資為主要手段，維持GDP的高速增長。大量的投資最終要落實(shí)到土地上，在當(dāng)前國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，緊縮“地根”的背景下，地方政府為了維持GDP的高速增長，必然要?jiǎng)佑眯姓?quán)利，違法占用土地。這在今后幾年內(nèi)恐怕很難改變，一個(gè)典型的兆頭就是在國家的 “十一五”規(guī)劃中，年均經(jīng)濟(jì)增長率預(yù)期目標(biāo)為7.5%，而在全國31個(gè)省市公布的“十一五”規(guī)劃中，預(yù)期平均GDP增速是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%，普遍超過中央提出的總目標(biāo)1個(gè)～2個(gè)百分點(diǎn)甚至更高。同樣是在“十一五”規(guī)劃中確定未來5年耕地保有量為18億畝。按國土資源部公布的當(dāng)前我國耕地面積18.31億畝計(jì)算，意味著在今后5年，耕地面積僅能減少3100萬畝，相當(dāng)于“十五”期間全國耕地減少面積9240萬畝的1／3。而且，這3100萬畝，還包括災(zāi)毀、退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地的因素在內(nèi)。這么高的經(jīng)濟(jì)增長率，如果最終得到落實(shí)，不違法用地是很難實(shí)現(xiàn)的。
2.4 國土資源管理部門對(duì)違法用地的管理措施
當(dāng)國土資源管理部門發(fā)現(xiàn)土地違法案件的時(shí)候，其造成的損失往往是難以挽回的，負(fù)面影響是十分惡劣的，事實(shí)上“停工很簡單，后果很嚴(yán)重”。震驚全國的江蘇常州“鐵本事件”，因違法用地而被叫停，造成6541畝土地有沒有復(fù)墾希望；已經(jīng)投入的 25.6億元銀行貸款，形成了巨大風(fēng)險(xiǎn)；2000多戶、6000多農(nóng)民被迫離開家園，在長達(dá)10個(gè)月的時(shí)間里居無定所；一大批黨政干部受到了處理。應(yīng)該說 “鐵本事件”只是中國土地違法問題的冰山一角。由于在土地違法案件中土地使用開發(fā)者已進(jìn)行了很大的先期投入，如果不予審批就會(huì)造成更大的浪費(fèi)，并且被毀良田也很難恢復(fù)原狀，為防止損失繼續(xù)擴(kuò)大，各級(jí)國土資源管理部門不得已而采取的權(quán)宜之計(jì)是每隔2～3年集中補(bǔ)辦一次違法用地手續(xù)，將非法占地“合法化”，而違法用地補(bǔ)辦手續(xù)的費(fèi)用往往是非常低的，只是象征性地收取一點(diǎn)費(fèi)用(就是這樣還有大量違法用地項(xiàng)目沒有落實(shí)補(bǔ)辦手續(xù))。這就給人們?cè)斐梢环N錯(cuò)覺：正常用地報(bào)批，手續(xù)繁瑣、周期長、費(fèi)用高，違法用地補(bǔ)辦手續(xù)，手續(xù)簡單、周期短、費(fèi)用低。這種“先上車后買票”的辦法，并且往往最終都能拿到相關(guān)手續(xù)的現(xiàn)象，使土地使用“先斬后奏”成為一種慣例，促使的原本不想違法用地的單位也有了違法的沖動(dòng)。
2.5 國土資源部門管理體制
2005年進(jìn)行的國土資源管理體制改革，雖然實(shí)行了省以下垂直管理，但效果并不理想，這一點(diǎn)可以從以后的國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于嚴(yán)格土地管理文件的密集程度可以看出。讓地方國土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)管理能夠決定他們“頂上花翎”的地方政府土地違法行為，是有點(diǎn)勉為其難的，事實(shí)證明也是行不通的。由于現(xiàn)行的國土資源管理體制實(shí)行的是省以下垂直管理，只是將地方各級(jí)國土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)人的管理權(quán)上收上級(jí)地方政府及國土資源管理部門共同管理，地方各級(jí)國土資源管理部門還是地方政府的職能部門，其人、財(cái)、物還歸地方政府管理，地方國土資源管理部門還得依靠地方政府這棵大樹“乘涼”。為此面對(duì)地方政府的土地違法行為，地方國土資源管理部門很難代表國家嚴(yán)格管理土地。
2.6 行政權(quán)力干涉司法審判
目前人民法院實(shí)際上只相當(dāng)于同級(jí)人民政府的一個(gè)部門，級(jí)別比同級(jí)人民政府低，人、財(cái)、物均控制在政府手中。司法機(jī)關(guān)行政化的最直接弊端就是政府的行政行為失去審判機(jī)制，最終導(dǎo)致政府為所欲為。這一點(diǎn)在政府主導(dǎo)的土地違法問題上表現(xiàn)尤其明顯，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂话闶遣粫?huì)受理農(nóng)民狀告當(dāng)?shù)卣`法占地案件的。面對(duì)政府的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償及強(qiáng)制拆遷等土地違法行為，農(nóng)民找不到說理的地方，“官逼民反”，迫不得已往往選擇集體上訪或者更直接的過激行為——圍攻政府，造成極壞的社會(huì)負(fù)面影響。面對(duì)農(nóng)民的不理智行為，地方政府往往動(dòng)用警力驅(qū)散農(nóng)民，抓捕“帶頭鬧事者”，然后判刑入獄，這又進(jìn)一步印證了行政權(quán)力干涉司法審判。
3、地方政府土地違法現(xiàn)象產(chǎn)生的后果
“建設(shè)法治政府”絕對(duì)不允許政府違法，政府土地違法不只是破壞社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程，而且還將產(chǎn)生一系列嚴(yán)重的后果。
3.1 使中央的宏觀調(diào)控政策成為一紙空文
國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，中央政令在一些地方難以貫徹落實(shí)，有令不行、有禁不止在土地問題上比較明顯。2006年1—8月份，我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資52594億元，比去年同期增長29.1%。大量投資最終落在了土地，其中很大一部分項(xiàng)目用地是違法用地。中央政府試圖通過“緊縮地根”進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的設(shè)想又一次落空。
3.2 嚴(yán)重影響建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程
“當(dāng)前土地違法行為均以侵犯農(nóng)民利益為特征，表現(xiàn)為低標(biāo)準(zhǔn)土地補(bǔ)償和拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。”張新寶介紹，土地補(bǔ)償采取低標(biāo)準(zhǔn)是與土地低地價(jià)出讓相聯(lián)系的。由于地方政府手中的錢不多，又互相攀比低地價(jià)出讓土地招商引資，只能對(duì)農(nóng)民實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。不僅如此，有的甚至拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)。 2000年12月4日《國土資源報(bào)》報(bào)道，全國信訪中，有40%的信訪是關(guān)于土地問題的。
3.3 對(duì)國家糧食安全構(gòu)成威脅
一些地方為了眼前利益，通過未批先建、以租代征等方式違法、違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田，使耕地保有量一度處于失控狀態(tài)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，僅2005年全國未批先建占用耕地面積就高達(dá)30.8萬畝。耕地資源的迅速減少和人口數(shù)量的持續(xù)增加已經(jīng)對(duì)我國的糧食安全敲響警鐘。
3.4 新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)大量流失
國土部耕地保護(hù)司司長潘明才表示，“從2005年的情況看，全國新增建設(shè)用地出讓純收益應(yīng)該為763億元，而中央和地方實(shí)際收繳的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)只有214.5億元，其中中央部分約為70億元。”也就是說，全國新增建設(shè)用地使用費(fèi)一年流失近550億元。
4、治理地方政府土地違法現(xiàn)象的對(duì)策
4.1 加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)
4.1.1 修改《土地管理法》，加大對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)力度
針對(duì)目前規(guī)劃實(shí)施過程中存在通過修改土地利用總體規(guī)劃規(guī)避基本農(nóng)田報(bào)批的現(xiàn)象，建議修改《土地管理法》，在法律上規(guī)定，只要涉及基本農(nóng)田調(diào)整的土地利用總體規(guī)劃一定要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，否則就是非法調(diào)整。
4.1.2 制訂專門的土地利用總體規(guī)劃法
目前，我國土地利用規(guī)劃管理的立法和制度建設(shè)工作相對(duì)滯后，在規(guī)劃實(shí)施中反映出來的無章可循、執(zhí)法難等問題比較突出。針對(duì)目前出現(xiàn)的問題，首先應(yīng)該做到“有法可依”，盡快制訂出臺(tái)直接針對(duì)土地利用規(guī)劃管理的專門法律法規(guī)，明確規(guī)劃修改和調(diào)整的范圍、程序以及違法所應(yīng)受到的處罰，為依法行政奠定基礎(chǔ)。
4.2 三條措施破除地方政府的“土地財(cái)政”
4.2.1 改革土地出讓金管理辦法
要從源頭上控制地方政府的土地違法行為，必須對(duì)地方政府處置土地出讓金的權(quán)力進(jìn)行限制。通過建立土地出讓金收支專戶；土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理；土地出讓金的分配方面必須首先足額安排支付征地農(nóng)民補(bǔ)償和社會(huì)保障資金，結(jié)余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及廉租住房建設(shè)和完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)；在地方建立“國有土地收益基金”，給后任政府預(yù)留一些發(fā)展建設(shè)資金。
4.2.2 改革現(xiàn)行的土地征用制度
由于現(xiàn)行的土地征用制度，農(nóng)民補(bǔ)償安置與土地出讓都是由政府單方面直接操辦，根本沒有給農(nóng)民發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，這就不可避免地使地方政府大量賣地，降低農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到“以地生財(cái)”的目的。改革現(xiàn)行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地買賣，而是作為第三者負(fù)責(zé)制定和維持土地交易規(guī)則，由被征地農(nóng)民代表和開發(fā)商直接談判和交易，土地出售權(quán)最終掌握在農(nóng)民手中，地方政府依法課稅。從而杜絕地方政府與民爭利，破除地方政府“土地財(cái)政 ”，讓地方政府重新回到“守夜人”的角色中來。
4.2.3 開征不動(dòng)產(chǎn)年增殖稅
根據(jù)國發(fā)[2004)28號(hào)文件精神，“進(jìn)一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。”對(duì)不動(dòng)產(chǎn)收取年增殖稅。利用經(jīng)濟(jì)杠桿約束用地單位多占地、占好地的現(xiàn)象，促進(jìn)用地單位集約用地，緩解目前各地普遍存在的建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的狀況。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)收取年增殖稅，改變了目前地方政府收入主要來源于工商業(yè)稅收的現(xiàn)狀，使地方政府能夠從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長期穩(wěn)定的收入，必將改變地方政府大量賣地的短期行為。
4.3 處理好經(jīng)濟(jì)增長與耕地保護(hù)之間的矛盾
針對(duì)目前政績考核政績中的唯GDP論和各級(jí)黨委政府中的GDP崇拜問題，要切實(shí)落實(shí)中央政府關(guān)于“省級(jí)政府要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)”的文件精神，將耕地保護(hù)納入地方政府考核體系中。對(duì)GDP增長顯著的地區(qū)，建立“耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)審計(jì)”制度，組織人員對(duì)該地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查。經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終都要落實(shí)到土地上，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)制訂過高的經(jīng)濟(jì)增長率，必然對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生強(qiáng)大壓力。這就要求政策制訂者能夠在考慮合理的耕地保護(hù)量的前提下規(guī)劃出科學(xué)的年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，只有這樣才能緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾。
4.4 補(bǔ)辦違法用地手續(xù)，必須先治違規(guī)之吏
絕不能以“違法用地是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有關(guān)責(zé)任人的出發(fā)點(diǎn)是好的”為借口，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰下不了手?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l已做出明確規(guī)定，對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。監(jiān)察部和國土資源部也聯(lián)合發(fā)文要求，查處土地違法違紀(jì)案件要給予相關(guān)人員行政處分。這里應(yīng)該特別指出對(duì)違法用地既要對(duì)土地管理方的人員進(jìn)行處罰，同時(shí)，對(duì)有案不查的地方，還應(yīng)該對(duì)負(fù)有管理責(zé)任的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的責(zé)任人員進(jìn)行處罰。
依法對(duì)違法違規(guī)用地行為處理后，確需補(bǔ)辦用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，必須附具對(duì)違法違規(guī)案件和有關(guān)責(zé)任人的處理意見及落實(shí)情況，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、征地補(bǔ)償安置費(fèi)及耕地開墾費(fèi)按違法用地期間最高標(biāo)準(zhǔn)支付和繳納。讓違法用地單位不僅在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)嚴(yán)重后果，而且有關(guān)責(zé)任人也要受到黨紀(jì)國法的制裁。總之，既處理事又處理人，才能防止因處罰不力而造成違法用地有禁不止。
4.5 賦予地方國土資源管理部門具有代表中央政府監(jiān)督地方政府土地違法行為的實(shí)際能力
既然自2003年土地成為參與國家宏觀調(diào)控的手段、國土資源部成為宏觀調(diào)控的重要部門，“從嚴(yán)從緊”成為土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障國家宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，那么作為土地管理與執(zhí)法的部門，地方各級(jí)國土資源管理部門就有必要具有能夠代表中央政府來監(jiān)督地方政府的土地違法行為的實(shí)際能力。要具備這種實(shí)際能力，必須將地方各級(jí)國土資源管理部門的人財(cái)物收歸中央直管，實(shí)行“收支兩條線”，國土資源管理部門的辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資由中央財(cái)政支付。唯有如此中央政府的土地管理政令才能暢通，否則，在土地管理問題的立場上，就不可避免地方國土資源管理部門在中央政府與地方政府之間進(jìn)行取舍博弈。
4.6 切實(shí)落實(shí)人民法院的《憲法》地位，從司法上監(jiān)督地方政府的土地違法行為
改革目前地方各級(jí)人民法院的人、財(cái)、物管理現(xiàn)狀，切實(shí)實(shí)現(xiàn)《憲法》賦予人民法院的權(quán)力。我國《憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”憲法同時(shí)規(guī)定，地方各級(jí)人民法院與人民政府都由同級(jí)人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，二者是不相隸屬的平等關(guān)系。法院具有獨(dú)立審判權(quán)后方可公正受理、審理地方政府主導(dǎo)的土地違法案件。因?yàn)檫`法占用土地往往都有相對(duì)的受害人，如失地的農(nóng)民，法院具有獨(dú)立審判權(quán)后就能力保障他們有權(quán)利維護(hù)自身的合法權(quán)益，從而制約地方政府的土地違法行為。要實(shí)現(xiàn)上述目的，必須解決兩個(gè)問題：首先，最重要的是要讓受到損害的農(nóng)民有權(quán)利向法院起訴。其次，法院必須擺脫地方化和行政化的趨勢，要端正依法辦事的立場，而不是聽命于地方政府。
5、結(jié)束語
中央高層官員已經(jīng)明確指出“目前發(fā)生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo) ”，“知錯(cuò)能改，善莫大焉”。“建設(shè)法治政府”是本屆政府的基本目標(biāo)之一，法治政府決不能容忍政府違法。解決地方政府土地違法行為，首先，必須做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)肅查處每一個(gè)政府土地違法案件，對(duì)違法行政和濫用職權(quán)的官員進(jìn)行嚴(yán)肅的處理。其次，要針對(duì)政府土地違法背后所暴露出的行政、司法以及立法等深層次問題進(jìn)行改革，從制度上預(yù)防政府土地違法行為的發(fā)生。再次，要求地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要站在全局的高度對(duì)待土地利用管理工作，克服地方保護(hù)主義思想，增強(qiáng)歷史責(zé)任感，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制，為我們的子孫后代留下生存發(fā)展空間。