淺析我國加強反傾銷立法的思考及展望
論文摘要：入世以來，我國不斷加強反傾銷方面的立法以更好地保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和維護國家對外貿(mào)易健康發(fā)展。本文通過新、日反傾銷條例的比較對之進行分析，并指出了我田反傾銷立法仍需完善和改進之處。
論文關鍵詞：反傾銷；反傾銷立法；反傾銷條例；WTO
隨著中國加入世界貿(mào)易組織，在中國的媒體上，“反傾銷”一詞出現(xiàn)的頻率越來越高。在傳統(tǒng)的貿(mào)易保護手段逐步退出歷史舞臺的今天，符合WTO規(guī)則的反傾銷措施將成為維護公平競爭、合法保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的一個重要手段。上個世紀90年代以來，由于我們對國際反傾銷游戲規(guī)則十分陌生，而國內(nèi)反傾銷立法又不完善，因此外國反傾銷的達摩克利斯劍頻頻高懸在我國企業(yè)頭上，給我國的對外貿(mào)易造成了很大的損失。因此，在中國成為WTO一員之后，要想在紛繁復雜、處處陷阱的世界大市場中扮演好自己的角色，實現(xiàn)加入WTO的初衷，就必須深人研究WTO反傾銷規(guī)則，熟悉和掌握這一游戲規(guī)則，在借鑒和吸收國外反傾銷制度和實踐的基礎上，結合中國國情，進一步完善和加強我國反傾銷立法。
一、從新舊反傾銷條例之比較
看我國反傾銷立法的加強我國1994年公布的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》中第30條為我國最早的反傾銷法律條款。1997年3月25日，我國發(fā)布《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》(以下簡稱97條例)，從而在我國真正建立起反傾銷法律制度。2001年底，為了適應加人WTO的新形勢，重新修訂的《中華人民共和國反傾銷條例》(以下簡稱新條例)出臺，2002年11月又頒布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》等等，這無不表明我國在加入WTO后對反傾銷立法正在一步步加強和完善。
與97條例相比，新條例具有明顯的完善性。這可以從以下幾個方面來看。
(一)新條例對傾銷的認定更為具體和完備(1)新條例對傾銷概念重新下了定義：“傾銷，是指在正常貿(mào)易過程中進口產(chǎn)品以低于其正常價值的出口價格進人中華人民共和國市場。”在對正常價值的確定方法的規(guī)定中也強調了“在正常貿(mào)易過程中”，這樣就避免了97條例因缺乏此規(guī)定而使得在反傾銷調查過程中對諸如“正常貿(mào)易情況”的運用時于法無據(jù)的窘境。
(2)97條例中規(guī)定了確定正常價值的三種方法，即出口國市場上的可比價格；無前述可比價格的，則按第三國可比價格；相關產(chǎn)品的結構價格。其中對第三種方法沒有說明應按哪國的生產(chǎn)成本來計算，從而使確定正常價格難以進行；新條例則明確了“以該同類產(chǎn)品在原產(chǎn)國(地區(qū))的生產(chǎn)成本加合理費用、利潤”計算正常價值，因而具有可操作性。
(3)新條例中增加了出口價格與正常價值的比較及其比較原則。97條例中只是含糊地提到“按照公平合理的方式進行比較”，這樣就在賦予反傾銷機構自由裁量權的同時亦潛藏著隨意性及暗箱操作的嫌疑和可能性。而新條例則將其具體化，規(guī)定“應當將加權平均正常價值與全部可比出口交易的加權平均價格進行比較，或者將正常價值與出口價格在逐筆交易的基礎上進行比較”等，這樣既增強了條例在傾銷認定方面的可操作性，又使條例更符合WTO反傾銷協(xié)議的精神。
(二)新條例對反傾銷各個程序和階段的主管部門的規(guī)定更明確、精簡
按照97條例，在我國反傾銷程序中，外經(jīng)貿(mào)部經(jīng)商國家經(jīng)貿(mào)委決定立案與否；外經(jīng)貿(mào)部會同海關總署對傾銷進行調查；經(jīng)貿(mào)委會同國務院有關部門對損害進行調查，并分別作出初裁；國務院關稅稅則委員會根據(jù)外經(jīng)貿(mào)部建議作出征收臨時或固定反傾銷稅的決定，并由海關執(zhí)行。處理一個反傾銷案件有這么多的部門不同程度地參與，而且一個程序至少有兩個部門共同完成，難免會造成人員浪費，工作效率低下及拖延時間等問題，實在有悖于反傾銷立法初衷。另外，關于國務院有關部門的規(guī)定，這里的“有關部門”指向不清。新條例在這個問題上做了一定改進。比如，新條例明確了由外經(jīng)貿(mào)部負責對傾銷的調查和確定；對損害的調查和確定則由國家經(jīng)貿(mào)委負責，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調查由經(jīng)貿(mào)委會同農(nóng)業(yè)部進行；外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)調查結果，分別就傾銷、損害作出初裁或終裁決定，由外經(jīng)貿(mào)部予以公告。這樣就使兩機構能各司其職。提高辦案的公正性和工作效率，增強透明度，因而更符合WTO規(guī)則。
(三)新條例進一步明確和規(guī)范了反傾銷案件在處理過程中的時間和期限
(1)新條例明確規(guī)定了反傾銷案件立案時間，即反傾銷主管部門“自收到申請人提交的申請書及有關證據(jù)之日起60天內(nèi)，對申請是否由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出、申請書內(nèi)容及所附具的證據(jù)等進行審查，經(jīng)商國家經(jīng)貿(mào)委后，決定立案調查或者不立案調查”。對這項內(nèi)容，WTO反傾銷協(xié)議未作規(guī)定，但各國的反傾銷法都規(guī)定了各自的立案時間。如歐共體現(xiàn)行反傾銷規(guī)則中規(guī)定，“經(jīng)商議后，如果明顯地有充分證據(jù)證明應當開始調查程序，委員會應在提交申訴的45天內(nèi)進行調查”；《美國商務部反傾銷條例》規(guī)定提交起訴書后20天內(nèi)，部長裁決起訴理由充分，就應當發(fā)動一項調查…。立案時間的確立不僅防止了反傾銷機構對案件的任意拖沓，更重要的是有利于及時有效地維護企業(yè)的合法權益。
(2)新條例還明確了臨時反傾銷措施的期限為4個月，最多不超過9個月；臨時措施應從開始調查之日起60天采取等。
(四)新條例著重在反傾銷程序的規(guī)定上進一步明確和細化．使調童程序更具透明度。增強了可操作性
(1)在申請人資格的問題上，97條例只是規(guī)定相同或相似產(chǎn)品生產(chǎn)者或者有關組織，可以提出反傾銷調查申請。顯然，這一條款將其他的生產(chǎn)者或有關組織以及自然人排除在外，而且還會引起一定的不利后果：由于缺乏究竟應有多大比例支持提起調查，才具有該行業(yè)、該產(chǎn)品的代表性的規(guī)定，因而可能會導致反傾銷調查發(fā)起的隨意性；另外，如果在條例中規(guī)定的申請人不愿意申請或者被人收買利用而放棄申請的情況下，就只能任傾銷行為對我國經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重影響后再采取補救措施，而不能事先將其扼殺于萌芽狀態(tài)，以至于得不償失。新條例則充分考慮到了這一點，既將申請人資格的范圍擴大為“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自然人、法人或者有關組織”，又明確了代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)申請人資格代表性的比例，指出表示支持申請的生產(chǎn)者產(chǎn)量只有達到總量的25％，才能發(fā)起反傾銷調查。這樣規(guī)定，也是與WTO反傾銷協(xié)議保持一致的。
(2)97條例規(guī)定，在“傾銷幅度或傾銷產(chǎn)品的進口量可以忽略不計”的情況下，應當終止反傾銷調查。但何為“忽略不計”，則未作規(guī)定，在實際操作中極不好把握。若對其嚴格要求，則有濫用反傾銷之嫌；若對其寬松規(guī)定，則不利于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。新條例將其具體量化，規(guī)定進口傾銷幅度和進口數(shù)量可忽略不計的比率分別為2％和3％。
(3)97條例對調查過程中的基本程序規(guī)定含糊、不完全，新條例中則列舉了問卷、抽樣、聽證會、現(xiàn)場核查及必要時赴有關國家(地區(qū))進行調查等方式。
(4)被認為我國反傾銷條例中最大缺陷——缺乏司法審查制度在新條例中得到了確認，這是應該特別指出的。我們說，反傾銷機構對進口產(chǎn)品發(fā)起發(fā)傾銷調查并作出裁決，實質上是一種行政程序活動，有關利害人如對行政機構在反傾銷過程中作出的裁定不服，就應當允許向有關司法機關起訴，司法機關對案件進行審查并作出獨立的判決。世界上絕大多數(shù)國家反傾銷法均建立了司法審查制度，而且這也是WTO反傾銷協(xié)議所要求的。盡管新條例沒有作出詳細的規(guī)定，但至少已經(jīng)邁出了建設性的一步，履行了我國加入WTO對外的承諾
二、中國反傾銷立法任重而道遠
對于中國來說，在短短不到10年的時間里，在反傾銷領域內(nèi)從零開始到基本建立起一套較完整的反傾銷法律制度，不能不說是一個令人矚目的成就。然而，面對加入WTO后一浪高過一浪的國際反傾銷形勢，我們必須冷靜地看到，擺在中國面前的反傾銷道路將會更加漫長和艱難，我國的反傾銷立法還有不少尚待完善和改進的地方。
(一)立法體系上的完善
就目前來說，以《對外貿(mào)易法》為基礎，以新條例為核心，加上國務院、有關部委和有關省市頒行的行政法規(guī)與規(guī)章，以及其他與反傾銷有關的規(guī)范性文件，包括國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部等為實施反傾銷措施而制定的各項規(guī)則，共同形成了我國反傾銷法的淵源，構成了我國反傾銷法的體系。從以上立法情況來看，我國明顯缺少反傾銷的基本法，因此應由全國人大制定這一“母法”?？梢圆扇煞N形式：一是就反傾銷問題單獨立法，二是在《對外貿(mào)易法》中增加反傾銷的基本內(nèi)容，至少應體現(xiàn)“母法”提綱挈領的作用。另外，對反傾銷條例和實施細則還需進一步加以完善。上述三個層次的反傾銷立法若能逐一實現(xiàn)，我國將無論在理論還是在實際操作中均能構成比較完善的立法體系。
(二)對由港、澳、臺三地進口的外國產(chǎn)品傾銷的規(guī)定的完善
由于臺灣尚未回歸，香港和澳門作為我國的特別行政區(qū)及單獨關稅區(qū)而存在，我國的反傾銷條例不適用于上述三地。筆者認為，除了臺灣的問題不好解決外，對香港和澳門的問題應當在我國新的反傾銷法中作出原則上的規(guī)定。目前香港、澳門均未建立起自己的反傾銷法，而外國產(chǎn)品通過香港、澳門間接傾銷到中國內(nèi)地的情況是存在的。尤其是香港作為世界貿(mào)易中心之一，外國跨國公司通過其駐港分公司把自己的商品傾銷香港，同時又通過轉口貿(mào)易轉銷到內(nèi)地。對于這種情況，中國該如何應對?不難想象，如果我們不對這一問題進行及時控制的話，這個“臭氧層空洞”將會越來越大，外國傾銷者會把香港作為向中國大陸肆意傾銷的捷徑。盡管在香港和澳門問題上具有某種政治敏感性，但是這是關系到民族利益、國家利益的現(xiàn)實問題，我們不能回避。對于這個問題，可以采用國際社會普遍認同的反間接傾銷的制度。這一制度符合公平原則，也為WTO反傾銷協(xié)議所確認和推崇。但是，反間接傾銷制度在國際上屬于“代表第三國的反傾銷行動”，其適用要求香港、澳門本身具有反傾銷立法2J。鑒于此，一方面香港、澳門應從維護國家利益和大局出發(fā)，同時也是出于其自身的繁榮穩(wěn)定，盡快制定自己的反傾銷制度；另一方面，在香港、澳門建立起反傾銷法之前，可在我國反傾銷法中作出相應規(guī)定。
(三)司法審查制度的完善
建立我國的反傾銷司法審查制度是我國必須履行的國際義務，也是我國反傾銷法與國際接軌的重大舉措。WTO(反傾銷協(xié)議》第13條明確規(guī)定：“各成員國，其國內(nèi)立法包括有關反傾銷措施規(guī)定的各成員，應維持司法、仲裁或行政機構或程序，以便特別是對有關第ll條意義內(nèi)的最終裁決和審查決定所采取的行政行為迅速進行審查。此類機構或程序應完全獨立于負責作出該裁決或審查決定的當局”。．此外，絕大多數(shù)國家的反傾銷法均建立了司法審查制度。97條例出臺后，由于缺乏對司法審查制度的規(guī)定，曾遭到社會各界尤其是業(yè)內(nèi)學者的批評。新條例則在第53條中增加了有關規(guī)定：對復審決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以向人民法院提起訴訟。當然，這只是一條原則性的規(guī)定，還需作進一步的解釋和細化。值得一提的是，在我國加人WTO一年后，最高人民法院公布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》。這一司法解釋對司法審查的范圍、訴訟參加人、管轄、司法審查的標準、舉證責任、判決方式等作出了規(guī)定，第一次明確了我國人民法院承擔對國務院主管部門反傾銷行政行為進行司法審查的重要職責。
這一司法解釋填補了我國反傾銷立法司法審查方面的空白，但它畢竟只是一個初步、較抽象的規(guī)定，在一些地方尚需進一步細化和斟酌。該司法解釋規(guī)定，第一審反傾銷行政案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院或被告所在地高級人民法院管轄。對二審上訴，則未做明確規(guī)定，只是在第ll條中規(guī)定，“人民法院審理反傾銷行政案件，可以參照有關涉外民事訴訟程序的規(guī)定”。按此規(guī)定，受理反傾銷案件的法院應當是被告所在地——外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委和國務院關稅稅則委員會等機構所在地的高級人民法院或其指定的中級人民法院。目前，外經(jīng)貿(mào)部等大部分中央國家機關都在北京市第一中級人民法院和北京市高級人民法院管轄區(qū)內(nèi)，即這些行政訴訟案件都應當由這兩個法院受理。但從現(xiàn)狀看，這兩級法院都沒有相應的人力、物力和專業(yè)水平?？v觀各國反傾銷訴訟模式，對反傾銷案件的管轄主要有兩種做法：一是普通法院管轄，如歐盟、加拿大等分別由歐洲法院、聯(lián)邦法院管轄；一是專門法院管轄，如美國的國際貿(mào)易法院、墨西哥的稅收法院。筆者認為，依我國的情況，可以借鑒美國的做法，即在最高人民法院下設專門法院——國際貿(mào)易法院，由其初審，由最高人民法院復審。
(四)反規(guī)避條款的完善
所謂反傾銷中的反規(guī)避措施，是指為了防止被實施反傾銷的產(chǎn)品出口商利用海關稅則的規(guī)定將其產(chǎn)品分解或改頭換面或采取其他措施繼續(xù)向進口國出口，而將正在生效階段的反傾銷救濟措施擴大適用于傾銷產(chǎn)品的零部件或經(jīng)改裝后的產(chǎn)品的措施。目的是制止逃避反傾銷制裁的行為。
規(guī)避行為帶來的危害是顯而易見的。在反傾銷領域，我國剛剛立案裁判了幾起案件，卻馬上遭至被反傾銷裁定的國家通過規(guī)避行為繼續(xù)沖擊國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，好不容易取得的成果隨之化為泡影，付出的努力都成了無用功。雖然烏拉圭回合談判最后沒有通過反規(guī)避條款，但從國際發(fā)展趨勢看，反規(guī)避措施成為場WTO成員方的共同游戲規(guī)則是必然的，因此我國在這方面不能無動于衷，不能任其成為別人打擊自己的“軟肋”，而應盡快制定出既符合WTO基本原則又切合中國國情的反規(guī)避條款。筆者認為，我國的反規(guī)避條款應在堅持國家利益至上和有中國特色的原則指導下，有選擇地借鑒美國、歐盟的反規(guī)避立法經(jīng)驗，特別是美國的。盡管歐美反傾銷立法中的一些條款遭到眾多非議，但無論從美國和歐盟運用反規(guī)避措施的歷史和積極程度，還是他們的經(jīng)濟實力來看，其反規(guī)避措施在實體和程序上都相當完備，在未來的談判中WTO不可能不考慮到二者現(xiàn)有的立法規(guī)定和主張。其次，在制定時應參照作為烏拉圭回合反傾銷協(xié)議最后文本的鄧克爾草案，特別要注重研究美國和鄧克爾草案的分歧，要對幾個主要的分歧條款進行深人分析，在立法做到上合理取舍。
以上是筆者認為需完善之處。另外，我國應盡快制定反傾銷條例的實施細則，對反傾銷條例中規(guī)定得不夠具體的地方加以解釋和擴充，并且結合條例在具體實踐中適用的情況不斷加以修正和改進。比如對聽證程序新條例沒有作出進一步說明，筆者認為應參照《行政處罰法》第42條規(guī)定的聽證程序來進行，外經(jīng)貿(mào)部應就這一問題制定實施辦法，以增強其操作性。
三、結語
在中國加人WTO后，在我們越來越多地與外國政府及企業(yè)打交道的過程中，反傾銷將會是我們在強大的外國對手面前保護自己的運用得最廣泛的手段之一。我們必須明白，反傾銷法律作為涉外法律，要想獲得國際認同，對外國傾銷者產(chǎn)生約束力，首先我們自己要作出表率。因此，對于中國，一個更加艱巨的任務是要樹立起一種法律文化和法律理念。在這樣一種法律文化和理念下，政府能夠切實地保證法律得到貫徹和實施，管理者和被管理者都能自覺地遵守法律，使自己的行為與法律的精神保持一致。只有這樣，中國的反傾銷法律才是開放的，令人信服的，更具參與性的，才會在國際上樹立起自己的權威性。然而，“這樣一種法律文化的創(chuàng)造遠沒有仿效別國的反傾銷規(guī)則和實踐那樣簡單”，再完善的反傾銷法也不是包治百病的萬能藥，一個好的法律必須有適合的土壤才能成其為好的法律，建立健康良好的法律文化不是一朝一夕就能完成的，中國還有很長的一段路要走。