論歐盟航空排放交易規(guī)則下的管轄權(quán)沖突論文

　　歐盟法以與本國機場具有物理聯(lián)系為據(jù)確定航空器納入排放交易規(guī)則的標準，盡力擴張成員國國內(nèi)法域外效力。
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　　摘 要： 歐盟將航空業(yè)納入碳排放交易體系觸發(fā)了各國就全航程排放的管轄沖突，成為國際碳減排規(guī)則的新問題。從歐盟法院航空碳稅案裁決看，原因是各國就確立各航段空域排放管轄的標準認識不同，是國家減排行為邊界國際法依據(jù)模糊和個別國家對氣候談判誘導試圖的共同產(chǎn)物。 據(jù)此，應明確領(lǐng)空內(nèi)排放由主權(quán)國屬地管轄，公海上空排放則根據(jù)氣候變化公約確認是否突破航空器屬人管轄而采普遍管轄或保護性管轄;對歐盟單邊性意圖，應集合貿(mào)易與減排國際法制度效力加以應對。

　　關(guān)鍵詞： 歐盟; 航空碳排放; 裁決要旨; 管轄權(quán)沖突; 國際應對。

　　論文正文：

　　論歐盟航空排放交易規(guī)則下的管轄權(quán)沖突—從歐盟法院航空碳稅案說起

　　一、歐盟法院航空碳稅案裁決要旨與問題提出。

　　2009 年 12 月 16 日，美國航空業(yè)協(xié)會與美國航空公司、大陸航空公司、聯(lián)合航空公司共同起訴英國能源與氣候變化署，反對英國以執(zhí)行歐盟 2008/101EC 號指令為名從 2012 年開始將美國航空業(yè)納入其國內(nèi)的 EU-ETS， 并認為該指令違反了國際條約和國際習慣法。

　　英格蘭及威爾士高級法院行政法庭初審后于 2010 年 7 月 8 日作出初審裁決， 原告方于2010 年 7 月 22 日上訴至歐盟法院，在聽取原告、國際航協(xié)等國際組織①、英國等 13 個歐盟國家、歐洲議會、歐盟理事會、歐委會意見后，以 C-366/10 號案件裁決(下稱“《裁決》”)裁定歐盟指令符合國際法，其中有關(guān)航空排放的法律適用及歐盟指令內(nèi)容對國家的排放管轄認定等裁決問題值得關(guān)注。

　　首先， 裁判規(guī)范選擇有意甄選用于審查其單邊措施的法律依據(jù)，以區(qū)域性國際組織人格獨立、原告主體不適格為由規(guī)避了對其航空排放規(guī)則不利的國際法規(guī)范。一方面，認為歐盟各成員國而非歐盟組織是 《芝加哥公約》 締約方， 該條約不能成為審查2008/101 EC 號指令合法性的依據(jù)， 而 《京都議定書》 關(guān)于通過國際民航組織實施航空減排規(guī)則下的義務(wù)主體為主權(quán)國家， 原告的 (即判決中的“IATAand others”)主體不適格因而不得援引。

　　另一方面，認可美歐 2007 年簽訂并于 2010 年 6 月被歐盟理事會 2010/465/EU 號決議修改的 《天空開放協(xié)定》(Open Skies Agreement)和國際習慣法是審查 2008/101EC 號指令效力的有效依據(jù)， 相關(guān)國際習慣法包括：國家享有領(lǐng)空主權(quán)、公海不屬于某國管轄、不得影響公海飛越自由，否定了初審法院對“公海上飛行的航空器由登記國專屬管轄”是國際習慣法的結(jié)論。

　　其次， 在認定歐盟 EU-ETS 調(diào)整范圍時混淆事實問題與法律問題， 有意將航行與排放行為割裂來證成其管轄權(quán)。從 2012 年 1 月 1 日開始將離開和到達歐盟國家機場的所有航空器納入排放交易， 該規(guī)則調(diào)整范圍延伸至公海上空和非歐盟國領(lǐng)空內(nèi)碳排放， 有侵犯它國領(lǐng)空主權(quán)及公海飛行自由之虞，而《裁決》125 段裁定： 離開和到達成員國機場構(gòu)成了超出航空器國籍國領(lǐng)空范圍并處于歐盟境內(nèi)的事實，歐盟法對其適用則未侵犯它國主權(quán)，同時《裁決》140 段認為：EU-ETS 將航空排放納入時沒有設(shè)定排放上限因而未造成公海飛越的限制， 唯一的要求是提交與其排放量相等的排放額度。 《裁決》128、138和 155 段進一步分析：2008/101EC 號指令要求航空器提交排放額度涵蓋全航程排放量(包括公海和第三國上空排放)，其正當性在于《京都議定書》對歐盟的減排要求和《天空開放協(xié)定》中環(huán)境保護例外條款，因而其必須將減排力度維持在一個較高水平方能履行義務(wù)，規(guī)制全程排放量目的在于削減總體碳排放量而促進環(huán)境保護。

　　再次，否定參與 ETS 的航空排放額度具有稅費的性質(zhì)。 原告方主張歐盟指令是對航空財產(chǎn)和燃料耗用的征稅行為，違反美歐《天空開放協(xié)定》第 11條中燃料稅費豁免規(guī)定。 《裁決》143 至 147 段中認為：排放額度提交目的上并非增加財政收入，實施方式上未對航空燃料消費逐噸收費因而有別于稅費。 航空器可根據(jù)基期數(shù)據(jù)分得一定數(shù)量的排放額度，只要實際排放量未超過該額度即可而剩余指標可在歐盟市場交易，這是推動減排的市場基礎(chǔ)手段而非經(jīng)濟性稅負， 甚至可能成為航空業(yè)的贏利點，且指令對歐盟和美國的航空器平等適用符合協(xié)定中非歧視性原則。

　　由此可見，《裁決》判定最強有力理由是歐盟有對全航段排放的管轄權(quán)力，《京都議定書》和《天空開放協(xié)定》從目的和實施效果上將管轄范圍擴至全航程排放，并刻意與航空稅費相區(qū)別，但是 EU-ETS是否成為航空業(yè)的經(jīng)濟負擔是實然性問題[1]，可否管轄境外空域是應然性問題。 航空器“離開和降落”于境內(nèi)機場即成為歐盟“環(huán)境居民”而遵守其航空管理規(guī)則(包括航空碳排放交易體系)，單邊地排除國籍國屬人管轄、 第三國對過境航空器的屬地管轄; 以航空排放納入機制是市場手段而排除適用《天空開放協(xié)定》的“稅費豁免”，這是對法律關(guān)系種類的甄別而非拓展法律關(guān)系適用范圍理由的證成。

　　因此，《裁決》 就歐盟管轄境外排放的觀點值得商榷，但這種以“離開和降落”為依憑調(diào)整全程排放的單邊行為會引起與航空器國籍國、過境國管轄權(quán)沖突，且這種沖突也具有深刻的國際法根源。

　　二、歐盟航空排放交易中的管轄權(quán)沖突點。

　　歐盟法院的裁決是對 2003/87EC 號指令中航空排放交易歐盟立場在具體案例中的細節(jié)性闡述，《裁決》 折射出的管轄沖突來源于該指令中排放交易規(guī)則適用對象和范圍、排放指標分配、提交程序和計量等制度源點，致使歐盟成員國與國籍國、第 3 國就領(lǐng)空內(nèi)排放和公共空域排放產(chǎn)生管轄權(quán)爭議。

　　(一)ETS 適用對象設(shè)定規(guī)則形成沖突的本源。

　　歐盟法以與本國機場具有物理聯(lián)系為據(jù)確定航空器納入排放交易規(guī)則的標準，盡力擴張成員國國內(nèi)法域外效力。 2008/101EC 號指令第 1 條 3(a)(b)通過擴大 2003/87EC 號指令中“排放”的外延將航空業(yè)納入排放交易體系，第 1 條 3(b)(r)段將“受調(diào)整的航空排放”(attributed aviation emissions)解釋為適用于 3 類航空器：境外飛入歐盟、盟內(nèi)機場飛出和盟內(nèi)機場間飛行，凡符合該條件的航空器不論國籍且從起飛到降落全航程的排放量均納入EU-ETS，國籍國、歐盟國和第 3 國領(lǐng)空以及公海上空的排放包括在內(nèi)。 只是在 2003/87EC 號指令附件1《指令適用的行為范圍》解釋“航空”的第 2 段(a)至(j)規(guī)定了 4 類例外：一是軍事、公務(wù)、海關(guān)、警務(wù)、科研、訓練、調(diào)試飛行設(shè)備及(EEC)2408/92 條例規(guī)定的公共服務(wù)飛行等特殊航班;二是核定載重量低于5 700 千克的航空器;三是以 4 個月為一周期，連續(xù)3 個周期平均飛行少于 243 航班/周期， 或年均 CO2排放量低于 1 萬噸;四是過境但未在歐盟著陸的航班[3]。 可見，大部分跨境航班特別是國際航空公司所轄航線均被收羅其中。

　　(二 )排放指標交易技術(shù)規(guī)則是沖突的直接誘因。

　　歐盟航空排放交易規(guī)則竭力擴大適用范圍的努力具體體現(xiàn)在技術(shù)性規(guī)則中，也就是排放額度分配與上繳要求、航空排放量的計算規(guī)則上，據(jù)此可見，歐盟以間接“墊高”航空器參與交易體系的計算基數(shù)而擴展管轄權(quán)的制度設(shè)計非常明顯。

　　“排放貿(mào)易引起的一個特別問題是排放量的初始分配，這在經(jīng)濟理論上和政治領(lǐng)域都非常具有爭議”[2]， 根據(jù) 2008/101EC 號指令對第 3 條 c、d 項修改， 航空排放量以歐盟航空業(yè) 2004—2006 年平均排放量為基準值，2012 年允許排放量為基準值的97%， 允許量中免費分配 85%、 拍賣 15%;2013—2020 年均允許排放量為基準值的 95%，2013 年開始免費分配比例降為 82%，15%用于拍賣，剩余 3%為新進入經(jīng)營者預留。 經(jīng)營者免費分配比例方面，以各自 2010 年擁有航線的乘客和貨物數(shù)量 (換算為“公里噸”單位)占全行業(yè)總量比例確定，這對運行效率高的航線及經(jīng)營者較有利。 根據(jù)該指令附件4，航程排放量=燃料使用量×燃料排放系數(shù)，燃料用量計算方面，為該次飛行加油后油缸存量———為下一次飛行加油后的油缸存量+為下一次飛行加油量，如無法具體量化計算則采用標準計量法，可見地面作業(yè)燃料使用也計入在內(nèi);燃料排放系數(shù)計算方面根據(jù)燃料種類排放而分別計算，燃料排放系數(shù)以 IPCC2006 年發(fā)布的指導手冊確定，且 IPCC 可修正或根據(jù)最新實驗數(shù)據(jù)調(diào)整排放系數(shù)。 如此一來，根據(jù)分航班、分燃料的排放數(shù)據(jù)得到各航空經(jīng)營者一定期間內(nèi)的排放量，并需提交等量的排放指標。

　　為新進入者預留的指標和經(jīng)營者要獲得免費分配指標， 需在年度分配開始前 21 個月向主管國提交飛行數(shù)據(jù)(單位：公里噸)以便歐盟確定分配方案，指令附件 4 規(guī)定數(shù)據(jù)計算方法為：飛行距離(起飛地與降落地間大圓弧長+95 公里)×負重量(貨物+航空郵件+乘客重量)。 經(jīng)營者從 2013 年開始每年 4月 1 日提交其航空器排放量等同的指標，獲得分配指標少于實際排放部分需在市場上購買，剩余則可出售獲利或依法儲存以便調(diào)入下一減排計算期。

　　(三)域外協(xié)調(diào)規(guī)則增大了沖突協(xié)調(diào)的難度。

　　歐盟注意到其規(guī)則與它國減排措施的交互影響， 并相應地作了協(xié)調(diào)域外減排制度的規(guī)則安排。2008/101EC 號指令增加的 25a 段規(guī)定的相關(guān)規(guī)則有 3： 一是雙邊協(xié)商以尋求歐盟法與該國減排制度兼容，二是歐委會修改指令以豁免特定國家航空業(yè)被納入 ETS， 或者其建議歐盟理事會和歐洲議會修改，三是如達成全球性減排協(xié)定，歐委會將審查指令存在的合理性，即此時可進行實質(zhì)性修改。

　　EU-ETS 將以全航程燃料用量為基數(shù)計算排放量和以總航線負重來分配指標，體現(xiàn)了歐盟法對航行全程的適用效力。 《裁決》認為“離開和降落”使歐盟對航程總排放獲得完全管轄，燃料是作為計量基礎(chǔ)而非增加燃料的經(jīng)濟負擔，經(jīng)營者只需依法提交相應量的指標而未限制飛行自由。 結(jié)合航空經(jīng)營實踐和國家管轄權(quán)、 國際空間法及碳減排國際法等，排放覆蓋起飛國、降落國、過境國領(lǐng)空和公共空域(主要為公海上空)，無可避免與這些空域的管轄規(guī)則發(fā)生關(guān)聯(lián)。

　　《裁決》判定：“離開和降落”的事實使國際航班須就全程排放行為服從歐盟指令，管轄范圍延伸到對公海上空和非歐盟國家領(lǐng)空內(nèi)的排放。 歐盟在《京都議定書》下承擔最多的強制減排義務(wù)，率先于2005 年施行排放交易而多數(shù)國家尚未施行類似制度。非歐盟國家航空器被納入 EU-ETS 時，根據(jù)屬人或領(lǐng)空屬地管轄其制度均不強制限制航空排放，制度內(nèi)容上歐盟管轄主張勢必與非歐盟國和公共空域制度形成管轄沖突：

　　(1)歐盟與國籍國沖突，歐盟對在其境內(nèi)排放的管轄與航空器國籍國的屬人管轄沖突，就國籍國境內(nèi)的排放則同時與它國屬人管轄和領(lǐng)空屬地管轄沖突;

　　(2)對在非歐盟國家領(lǐng)空內(nèi)的排放，與第 3 國領(lǐng)空屬地管轄沖突;

　　(3)由于公海上空排放管轄規(guī)則缺失，該部分排放的沖突問題尚不清晰。

　　“溫室氣體減排是一個跨國界的全球性問題，需要一個全球性的‘政府’來提供這種界定、執(zhí)行和監(jiān)督溫室氣體排放權(quán)的‘全球性公共服務(wù)’”[4]，沖突產(chǎn)生根源是在國內(nèi)減排措施存在國別差異時，部分國家單邊調(diào)整國際貿(mào)易中的連貫的跨境排放過程，自然會引發(fā)各國法律間的抵觸，這在綠色貿(mào)易壁壘和國際雙重征稅中已有體現(xiàn)，并且有向國際海運蔓延的趨勢。

　　三、航空排放管轄權(quán)沖突的國際法考量。

　　歐盟行為遭到美、俄、中、印等許多國家強烈反對， 在莫斯科召開的航空碳排放特別國際會議上“全球 29 國的與會代表發(fā)表聯(lián)合宣言，提出了反對歐盟單方面向他國航空公司征收‘碳排放稅’的具體措施”;“國際航協(xié)表示歐盟碳排放交易單邊做法必須改變”，“國際民航組織在 2010 年的大會上通過了一些碳交易原則， 希望在此基礎(chǔ)上在 2013年建立一個全球碳排放體系框架”。

　　可見，各國對歐盟自行實施 EU-ETS 無異議但反對將外國航空器納入其中，航空排放由國籍國專屬管轄的聲張是主要呼聲，而歐盟法院《裁決》以“離開和降落”來獲得全程排放管轄的闡釋反映出歐盟的普遍管轄主張，核心問題是“環(huán)境居民”身份標準。 因此，應根據(jù)現(xiàn)行航空國際法中不同航段空域的管轄規(guī)則，結(jié)合碳減排國際法來討論國家領(lǐng)空與國際公共空域內(nèi)排放管轄權(quán)沖突的解決之道。

　　(一)航空排放管轄權(quán)沖突的分空域解析。

　　氣候變化背景下碳空間稀缺性增強使排放從自由行為逐步被納入法律調(diào)整，學界多將排放視為自由、權(quán)利，兼具物權(quán)和國家發(fā)展權(quán)品格，“碳排放權(quán)的準物權(quán)屬性強調(diào)其私權(quán)色彩和經(jīng)濟性，凸顯其可轉(zhuǎn)讓性;而發(fā)展權(quán)屬性則強調(diào)其基本人權(quán)色彩和一定的不可轉(zhuǎn)讓性。 二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系”，“可持續(xù)發(fā)展原則、‘共同但有區(qū)別的責任原則’以及公平正義原則，為作為發(fā)展權(quán)的碳排放權(quán)提供了理論依據(jù)”。 排放源對碳空間的利用是事實依據(jù)，航空排放即是對空域碳空間的使用，國際航空排放的管轄沖突正是在事實關(guān)系與法律關(guān)系的連接通道上，即該種使用行為的法律歸屬為何，主體在何國法律上具有排放權(quán)利與義務(wù)。

　　1.領(lǐng)空內(nèi)排放的管轄權(quán)沖突解析。

　　領(lǐng)空內(nèi)排放包括在歐盟國和非歐盟國領(lǐng)空排放。 第一，歐盟與國籍國的沖突是《裁決》最值得關(guān)注之處，以航空器的國籍獲得為邏輯起點，當在歐盟內(nèi)排放時，歐盟國領(lǐng)空主權(quán)對國籍國管轄構(gòu)成屬地性限制，“一國主權(quán)包含著國家對于領(lǐng)土上之一切人與物行使優(yōu)越之權(quán)力”[9]。 當前，雙邊性航空協(xié)定是調(diào)整國際航行服務(wù)的主要淵源， 對航線經(jīng)營、營銷服務(wù)、稅費互惠等列有規(guī)定，減排等環(huán)保問題作為例外情形規(guī)定，貿(mào)易義務(wù)在減排問題上的公平適用也要顧及環(huán)保價值，“發(fā)達國家在國內(nèi)碳價機制中實施邊境碳調(diào)節(jié)措施，將產(chǎn)生其與多邊貿(mào)易機制發(fā)生矛盾之慮”。

　　歐盟指令是履行其強制減排國際義務(wù)的舉措，EU-ETS 既要履行京都體制下義務(wù)，又要符合“共同但有區(qū)別責任”而不片面加重無強制減排義務(wù)國家的負擔，可見歐盟法將境內(nèi)空域的排放納入 EU-ETS 具有一定的合理性。

　　第二， 歐盟指令適用于國籍國領(lǐng)空內(nèi)的排放，同時與其屬人管轄和領(lǐng)空屬地管轄沖突;歐盟主張在第 3 國領(lǐng)空內(nèi)排放的管轄則與該國領(lǐng)空屬地管轄產(chǎn)生沖突。 航空器此時對碳空間使用過程發(fā)生于國籍國和第 3 國領(lǐng)空內(nèi)而與歐盟并無實質(zhì)聯(lián)系。

　　《裁決》識別審查歐盟法的國際法時認可《芝加哥公約》“各國對其領(lǐng)空享有主權(quán)” 為國際習慣法規(guī)則，但其認為航空排放納入機制對其未違反，歐盟未將過境航空器納入 EU-ETS 體系， 可見歐盟未就盟內(nèi)空域排放堅持屬地管轄。 《裁決》反復提及“離開和降落”、“使用歐盟機場” 等體現(xiàn)航空器與歐盟的物理聯(lián)系，說明在排放管轄也未采納登記地為管轄權(quán)成立的連接點， 國籍國屬人管轄權(quán)也受到歐盟否定。

　　《裁決》以環(huán)保價值的維護而排除了屬人、屬地管轄，闡述 ETS 與美歐《天空開放協(xié)定》中“稅費”的區(qū)別時，《裁決》認為：經(jīng)營者義務(wù)是提交等同于全部排放的額度且存在盈利的可能，美國聯(lián)邦航空管理局資助的一項研究顯示：“按 15 歐元/噸的二氧化碳價格計算，美國航空業(yè)到 2020 年可增加 25 億美元的利潤收入”[11]，環(huán)保目標使其歐盟法符合《天空開放協(xié)定》，從而否定了國籍國、第 3 國的管轄權(quán)，這在排放法域樹立了獲得全程管轄的新規(guī)則。

　　2.公海上空排放的管轄沖突解析。

　　歐盟指令適用于公海上空排放時與航空器國籍國屬人管轄沖突，不得主張對公海上空的主權(quán)已成為國際法規(guī)則，但對其碳空間使用的管轄無條約法或國際習慣法可遵循。 公海航行的船舶由國籍國專屬管轄得到了《聯(lián)合國海洋法》確認，但其上空的航行則缺乏相應的管轄規(guī)則，歐盟法與該空域既無空間聯(lián)系也無國籍聯(lián)系，是一種對大氣利益普遍管轄的主張。 《裁決》第 106 段否定了公海上空飛行排放管轄類推適用船舶公海航行的規(guī)則，否認“公海上空航空器由國籍國專屬管轄” 是一項國際習慣法，英、德國提交的意見中也持同樣看法。 《裁決》傾向于認為公共空域排放處于管轄空白，航空器利用盟內(nèi)機場的事實足以納入 EU-ETS 中，《裁決》 堅持認為：環(huán)保目的是歐盟取得管轄的最有力支撐。

　　總體看來，歐盟指令和《裁決》觀點將非歐盟空域排放納入排放交易機制，雖然初期大部分指標免費分得， 但將大部分處于境外的航段排放納入會“墊高” 航空經(jīng)營者在歐盟法上義務(wù)總量和免費分配基準量。

　　(二)航空排放管轄權(quán)沖突的國際法溯源。

　　經(jīng)過分空域的管轄沖突分析，歐盟的管轄主張顯示出超越屬人、屬地管轄的意圖和對公海上空排放管轄的片面主張， 排放問題上持普遍管轄立場，這反映出現(xiàn)行國際法體系對航空排放規(guī)制的乏力。

　　第一，氣候變化國際條約的自身缺陷是問題之源。 一方面，“共同但有區(qū)別原則”的確切內(nèi)涵以及“共同”、“區(qū)別”界限模糊 ，根據(jù) 《框架公約 》前言氣候變化是“人類共同關(guān)心的問題”及第 3 條第 1 段“各締約方應當在公平的基礎(chǔ)上， 并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責任和各自的能力”的規(guī)定，航空器國籍國、第 3 國雖暫不承擔強制減排義務(wù)，但“對于發(fā)展中國家，有區(qū)別的責任并不意味著它們可以對自己在保護和改善全球環(huán)境中的責任和義務(wù)掉以輕心”，共同責任為片面的普遍管轄主張留下國際法空間。

　　氣候談判困境、碳關(guān)稅[13]和航空排放納入等一系列圍繞碳排放國際制度產(chǎn)生的爭議， 都源于對“共同但有區(qū)別”內(nèi)涵以及踐行模式認知差異。 另一方面，UNFCCC 體制致力于全球性減排協(xié)定的達成，確定各國減排義務(wù)類型與數(shù)量是核心，但經(jīng)濟全球化背景下締約國義務(wù)的邊界、先減排國家轉(zhuǎn)嫁減排成本的單邊措施等問題存在法律盲區(qū)，《京都議定書》第 3 條第 2 段：“附件 1 所列締約方應通過國際民用航空組織謀求限制或減少航空產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放”，但是國際民航組織推動相關(guān)條約法形成的進展緩慢。

　　第二，國際社會對碳減排管轄的法律確信差異較大。 一方面，碳排放與領(lǐng)空、航空器國籍的關(guān)系看法不一，現(xiàn)行國際空間法和航空法都未直接涉及碳排放問題;IPCC 報告等公信力較高文件描述了全球氣候惡化的科學事實，氣候變化加劇開始影響國際社會對溫室氣體法律性質(zhì)的認知，但就航空使用的碳空間是屬于特定國家還是全球共有還存在看法不一，隨著全球碳空間稀缺程度加深，開始出現(xiàn)將溫室氣體視同為大氣污染的立法傾向。 另一方面，缺乏公共空域排放管轄的國際實踐，《裁決》 否認“公海上飛行的航空器由登記國專屬管轄” 具有國際習慣法效力即是明證。 因此，碳減排的國際法調(diào)整仍然是一個時代性課題，部分國家通過國內(nèi)立法并主張對域外碳空間管轄主張有引導國際習慣法走向的意圖。

　　第三，排放管轄沖突的國際法協(xié)調(diào)的機制尚不成熟。 減排國際爭議往往與國際貿(mào)易形影不離，為保持國家國際義務(wù)的整體一致性，WTO 解決貿(mào)易爭端時需要參照其他專業(yè)性國際法規(guī)則作為判定“武斷地”、“歧視性的”、“變相扭曲國際貿(mào)易” 的依據(jù)，碳排放問題上航空與氣候變化國際法是其規(guī)則適用的重要基礎(chǔ)。 首先，航空與氣候變化國際法在排放問題上法律本位有別，航空法旨在減少航空經(jīng)營限制、保障國際航行自由，經(jīng)濟負擔減量化是首要目的，氣候變化國際法旨在限制航空排放，二者對排放管轄是否構(gòu)成領(lǐng)空主權(quán)和國籍國管轄的環(huán)境例外認知不同。 其次，WTO 規(guī)則可能成為轉(zhuǎn)嫁減排成本的制度漏洞，GATT1994 第 20 條前言和(b)、(g)項對單邊措施主要是形式性要求，其適用于減排行為時含義并不明確也無先例可循，專業(yè)性規(guī)則自身也承擔不起這樣的責任。

　　(三)現(xiàn)行國際法體系下管轄權(quán)沖突的走向雖然國際社會強烈反對，但鑒于條約法薄弱和習慣法缺失，從歐盟角度看，EU-ETS 域外適用具有減排和金融創(chuàng)造雙重價值， 是發(fā)展碳虛擬市場、支撐歐元的戰(zhàn)略性工具， 能拓展新能源市場空間，因而沖突問題的走向較為復雜。

　　一是，歐盟可能去除管轄的涉外因素，從規(guī)制航空排放行為轉(zhuǎn)為規(guī)制盟內(nèi)航空設(shè)施。 引發(fā)管轄沖突的緣由是主要排放行為發(fā)生于盟外空域，在歐盟法院的裁決中始終將航空器使用盟內(nèi)機場作為航空排放納入機制的事實基礎(chǔ)，如歐盟將管轄對象轉(zhuǎn)為將成員國機場納入 EU-ETS 體系中， 保持計量規(guī)則不變，由機場向航空經(jīng)營者轉(zhuǎn)嫁排放成本則能回避引發(fā)沖突的直接原因。 這與美國 2009 年《清潔能源安全法案》要求國內(nèi)進口人(而非直接對出口方)提交排放指標的做法相同，可維持指令不變但增強限制措施隱蔽性， 利用 WTO 與 UNFCCC 體制協(xié)調(diào)機制的法律空白①。

　　二是，歐盟可能回避與它國領(lǐng)空主權(quán)的直接沖突，將管轄范圍從全航程變?yōu)闅W盟領(lǐng)空及公海上空排放。 將 EU-ETS 管轄范圍限于歐盟境內(nèi)以及公海上空，在確定總排放量和指標分配而采集燃料用量與航程數(shù)據(jù)時進行技術(shù)性處理，規(guī)避與它國的領(lǐng)空管轄的沖突，降低實施難度并降低在產(chǎn)生貿(mào)易爭端時被裁定違反 GATT 第 20 條前言和(g)項的風險。三是，歐盟可能作出管轄讓步，但放棄性的可能性較小。

　　在歐盟指令及其管轄在國際法上有限合理情況下，其可能有三種緩兵之計：

　　(1)暫緩執(zhí)行，減小引發(fā)即時性貿(mào)易爭端的可能;

　　(2)根據(jù)指令中與域外規(guī)則協(xié)調(diào)的規(guī)則，通過雙邊談判對反對聯(lián)盟逐個擊破，

　　(3)在國際航協(xié)協(xié)調(diào)達成新排放協(xié)定并對指令作出修改。

　　總體說來，轉(zhuǎn)換管轄對象和適當調(diào)適管轄范圍是二選其一的做法，二者均可與適當?shù)墓茌犠尣椒绞脚浜线m用，更可能出現(xiàn)的局面是調(diào)整實施方式與進行雙邊、多邊的外交努力齊頭并進，排放權(quán)交易體系下管轄權(quán)沖突的問題短期內(nèi)難以協(xié)調(diào)，但沖突范圍和主體力量對比會呈現(xiàn)動態(tài)性。

　　本質(zhì)上左右排放管轄沖突和歐盟態(tài)度的決定因素在于 EU-ETS 的先進性、歐盟對盟內(nèi)空域排放屬地管轄的合理性和貿(mào)易與減排關(guān)系的復雜性上，從 2008/101 EC 指令中與域外減排制度協(xié)調(diào)規(guī)則可以看到，歐盟此舉是通過貿(mào)易限制手段激活《京都議定書》中關(guān)于在國際航空組織和國際海事組織框架下形成全球性減排協(xié)定的規(guī)定，最終目的在于推動碳減排國際法的前進步伐。

　　四、結(jié)語。

　　歐盟法引發(fā)的排放管轄沖突是內(nèi)國法②的減排規(guī)定差異的必然結(jié)果，根植于國際空間法、航空法、氣候變化國際法與 WTO 規(guī)則自身的不足及相互間協(xié)調(diào)的脫節(jié)。 歐盟碳稅案警示我們：環(huán)境問題與貿(mào)易問題的關(guān)聯(lián)度越來越高，對同一環(huán)境貿(mào)易問題內(nèi)國法的異質(zhì)性規(guī)定，先進規(guī)則對落后規(guī)則的制度勢能沖擊，促成單邊排放管轄措施成為國際習慣來解決“碳泄漏”等敏感問題的做法已露出冰山一角。

　　根據(jù)本文對歐盟法與《裁決》辨析，筆者認為：解決排放交易體系下管轄沖突問題根本在于全球性減排協(xié)定的達成，但在此之前必須堅持：

　　(1)堅持各國管轄減排行為的屬地主義和國際貿(mào)易中跨境排放分段予以管轄，對由于商品、服務(wù)排放引發(fā)的國際爭端應優(yōu)先采取貿(mào)易爭端解決手段， 防止單邊措施直接侵入國際減排制度;

　　(2)歐盟內(nèi)航段占全航程比例較低及免費分配規(guī)則，且歐盟對該航段排放管轄具有合理性，允許航空經(jīng)營者就盟內(nèi)航段的排放參與排放交易，在不過重加大經(jīng)營負擔前提下避免對歐盟法的過度反應， 并為國內(nèi)排放權(quán)交易體系建立累積制度經(jīng)驗;

　　(3)加強與對歐直航機場所在國的雙邊經(jīng)貿(mào)合作與減排合作，適當改善歐盟法繼續(xù)發(fā)展對本國國際航運的外部環(huán)境。