政府的誠信如何體現(xiàn)

5月27日《農(nóng)民日報》報道，浙江蒼南縣一個在當?shù)啬酥寥珖幸欢ㄓ绊懙霓r(nóng)副產(chǎn)品綜合市場被強行關閉，市場開辦者認為其利益嚴重受到損害，經(jīng)營者感到正當經(jīng)營權利被剝奪，由此引發(fā)市場開辦者和經(jīng)營者的強烈不滿。

　　該市場是 2001年由蒼南縣副食品倉儲中心依據(jù)縣政府的批復開辦的，依法領取了市場登記證。該市場開辦以來，服務周到，設施完備，逐漸成為當?shù)啬酥寥珖夹∮忻麣獾霓r(nóng)副產(chǎn)品市場（包括參茸產(chǎn)品）。當年的縣政府對這個市場非常支持，依據(jù)《藥品管理法》第21條“城鄉(xiāng)集市貿易市場可以出售中藥材”的明確規(guī)定，于 2001年明文要求將蒼南縣的136家參茸經(jīng)營戶統(tǒng)一規(guī)范到蒼南縣農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場內繼續(xù)從事參茸經(jīng)營。經(jīng)營戶相信政府的決策，并且市場的服務設施很好，租金合理，經(jīng)營戶紛紛在此安營扎寨，辛勤經(jīng)營，依法辦理了經(jīng)營證照，按時繳納相關稅費，形成了頗具規(guī)模的市場，成為當?shù)氐慕?jīng)濟支柱?？h人民政府又在 2001年9月書面請示浙江省藥品監(jiān)督管理局，浙江省藥品監(jiān)督管理局也作出了浙藥監(jiān)市[2001]322號批復，同意了蒼南縣人民政府的前述安排。 2004年縣政府積極引進商家，又建立了浙閩農(nóng)貿綜合市場。為了興旺該市場，縣政府決定強行對市場進行調整。根據(jù)縣政府會議紀要，2005年1月23日，靈溪鎮(zhèn)人民政府、縣工商行政管理局等7家單位，聯(lián)合發(fā)布了《聯(lián)合告知書》，宣布農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場5月15日關閉，經(jīng)營戶遷到新建的浙閩農(nóng)貿綜合市場。但是由于農(nóng)貿市場已經(jīng)形成氣候，有很強的品牌效應，經(jīng)營戶覺得該市場完全可以適應需要，不需要遷移。加上政府承諾在新建的浙閩農(nóng)貿綜合市場經(jīng)營的優(yōu)惠條件無法兌現(xiàn)，經(jīng)營戶要承受兩倍于原來攤位的租金。而且新建市場沒有辦理中藥材銷售的相關手續(xù)，連市場登記證也沒有。因此，該大多數(shù)經(jīng)營戶不愿遷移。在這種情況下，縣政府于2005年5月17日作出通告，要求經(jīng)營戶停止經(jīng)營，搬遷到新市場。167戶經(jīng)營者對此不服，一致將縣政府告上法庭。

　　經(jīng)營者和農(nóng)貿市場的開辦者由于市場開辦時間只有短短幾年，社會效益和經(jīng)濟效益都不錯，認為根本沒有必要遷移，而關閉市場將給市場開辦者造成重大損失。他們想不通的是，以前開辦市場的時候，政府全力支持，認為對促進地方經(jīng)濟發(fā)展有利；現(xiàn)在領導有了新思路，就要建新市場關閉就市場，隨意性太大，也根本沒有考慮根據(jù)《國務院全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的誠實守信原則保護當事人的合法權益。另一方面，即便要開辦市場，也應允許不同的市場自由競爭，而非強行介入，干預市場發(fā)展。

　　本案具有一定的普遍性，我們在新聞報道中也一再讀到類似消息。不同之處在于，案件發(fā)生在市場經(jīng)濟最為發(fā)達的溫州，而且是全國知名的市場。因此，我們有必要深入分析一下本案。

　　《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”國務院《全面推進依法行政實施綱要》也規(guī)定依法行政應體現(xiàn)誠實守信原則。即“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。”廣大經(jīng)營戶和市場開辦者有理由相信縣人民政府當時的決定是正確的，基于這一判斷，從事生產(chǎn)經(jīng)營行為所產(chǎn)生的信賴利益應當依法受到尊重和保護。蒼南縣農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場是經(jīng)過蒼南縣人民政府批準，并領取了證明市場依法開辦的法律憑證——市場登記證；經(jīng)營戶都是由蒼南縣人民政府多次明文要求，統(tǒng)一安排在蒼南縣農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場內繼續(xù)從事參茸經(jīng)營的；蒼南縣政府已經(jīng)于 2001年9月將參茸經(jīng)營戶統(tǒng)一安排到農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場繼續(xù)經(jīng)營一事書面呈報浙江省藥品監(jiān)督管理局，省藥品監(jiān)督管理局也明文批復，同意了蒼南縣政府的前述安排。蒼南縣人民政府無視自己先前所作的行政行為，無視省藥品監(jiān)督管理局先前作出批復，強行關閉農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場和廣大經(jīng)營戶攤點的行為，顯然違背了信賴利益保護原則。已經(jīng)搬遷到政府指定的浙閩農(nóng)貿綜合市場的參茸經(jīng)營戶，沒有被通知要求辦理《藥品經(jīng)營許可證》。受到支持的新市場連市場開辦證也沒有辦理，就開始營業(yè)?？梢姡h政府的真實目的不過是調整市場，違法與否不過是個借口。

誠信是保證社會發(fā)展的為政之道和基本的立國立民之道。中華民族具有誠信的傳統(tǒng)。兩千多年前，孔子主張為政以德。為政者做到敬事而信，信則民任焉。對于為政者而言，只有做到誠實無欺，講究信用，才能不失信于民，得到百姓的擁護和信賴。政府是代表公共利益，行使公共權力的國家機構，是社會的管理者，是各項方針政策的制定者，也是市場經(jīng)濟的監(jiān)督者和裁判者，應當公平、公正，充分考慮到對公眾利益的保護。政府及政府官員失信，會影響并加強社會的誠信危機。誠實守信原則包含著市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟、信用經(jīng)濟的核心，體現(xiàn)了公平正義的價值觀。因此，誠信促使人們在利益面前保持理智和必要的克制。政府誠信是社會誠信的關鍵，而且有示范作用。政府在作出行政行為之前應當經(jīng)過科學評估，并認真考慮公眾的合法利益保護。

　　縣人民政府直接干預市場發(fā)展，制造并直接干預兩家農(nóng)貿市場的競爭。縣人民政府依據(jù)《通告》強令廣大經(jīng)營戶停止在農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場內的一切參茸經(jīng)營活動，并要求綜合市場內的廣大經(jīng)營戶前去同為農(nóng)貿市場的新的浙閩農(nóng)貿市場內繼續(xù)經(jīng)營。此舉顯然是政府直接干預市場，破壞市場競爭秩序，同時也直接侵害企業(yè)的經(jīng)營自主權。

　　同時，縣政府作出的《通告》也違反了相關法律規(guī)定，存在適用法律依據(jù)錯誤，程序違法等情形。首先，縣人民政府并非是藥品管理監(jiān)督的合法主體，無權作出相關行政行為?？h人民政府作出取締市場和責令停止經(jīng)營活動的決定屬于越權行為。根據(jù)《藥品管理法》第88條的規(guī)定，《藥品管理法》第73條規(guī)定的行政處罰應當由藥品監(jiān)督管理部門行使，但縣人民政府卻自行決定取締，這顯然屬于行使處罰權的主體錯誤，顯然屬于法律規(guī)定的越權行為?！端幤饭芾矸ā返谖鍡l已經(jīng)明確規(guī)定：國務院藥品監(jiān)督管理部門主管全國藥品監(jiān)督管理工作，省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負責本行政區(qū)域內得藥品監(jiān)督管理工作，藥品監(jiān)督管理部門省級以下是垂直管理。有權作出取締“非法中藥材市場”和責令停止經(jīng)營中藥材的決定的主體也只能是藥品監(jiān)督管理部門，而不可能縣人民政府。

　　其次，縣政府作出《通告》在程序上違反《行政處罰法》的規(guī)定。《藥品管理法》第73條規(guī)定取締農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場，屬于行政處罰行為?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定行政處罰的種類第（四）項即為責令停產(chǎn)停業(yè)?！锻ǜ妗访鞔_要求農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場內的經(jīng)營戶停止經(jīng)營活動，顯然就是法條明文規(guī)定的責令停業(yè)?！端幤饭芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定“取締”行為屬于行政處罰。該法第88條規(guī)定“ 本法第七十三條至第八十七條規(guī)定的行政處罰，由縣級以上藥品監(jiān)督管理部門按照國務院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定的職責分工決定”。因此，該法第88條已經(jīng)將第 73條規(guī)定的“依法予以取締”，界定為行政處罰。既然是行政處罰，在程序上就應當遵循《行政處罰法》的相關規(guī)定?！缎姓幜P法》第31條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利。 ”第32條規(guī)定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。”第41條規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”第42條規(guī)定：“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”縣政府在作出責令停止經(jīng)營的《通告》之前，根本沒有按照《行政處罰法》的上述規(guī)定，告知經(jīng)營戶和市場開辦者相關權利。因此，該程序違法行為實質上是直接剝奪了管理相對人的陳述、申辯及要求聽證等各項程序權利。

　　綜上所述，縣政府沒有科學評估市場發(fā)展，沒有充分考慮對公眾信賴利益的保護，介入市場發(fā)展，超越了自己的權力界限，引發(fā)了與農(nóng)副產(chǎn)品綜合市場開辦者和經(jīng)營者的沖突。不同的市場開辦主體由于縣政府的干預，失去了平等競爭的條件，影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展，對于農(nóng)貿市場的開辦者和經(jīng)營者造成了利益損害。這與《國務院全面推進依法行政實施綱要》中關于有限政府，誠信政府的要求是不相符合的?？h政府依法行使公權力，應當為當?shù)厥袌鼋?jīng)濟的發(fā)展提供平等競爭的環(huán)境，而不應當強行改變市場結構，損害一個市場主體的利益去滿足另一個主體的利益。在具體操作中縣政府所作出的《通告》，在法律適用等方面存在明顯錯誤，行政程序違法，越權行政。我們有理由懷疑，如果這個《通告》得以推行，那么就開了個不好的先例，過幾年縣政府領導思路一轉，要再建設更大的市場，這個現(xiàn)在受到大力扶持的市場有可能又面臨關閉的命運。這樣以來，市場開辦者和經(jīng)營者誰還會有心認真經(jīng)營呢？